CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 20 septembre 1996
sur le recours interjeté par Jean PASTEUR
et divers consorts , représentés par l'avocat Philippe-Edouard Journot, à
Lausanne
contre
la décision rendue le 6 septembre 1995 par le Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT), rejetant
la requête en réexamen déposée contre la décision du Conseil communal
d'Arzier-Le Muids , du 4 novembre 1994, écartant leurs oppositions au projet
de nouveau règlement du plan d'extension partiel "La Chèvrerie".
Composition de la section: M. J.-A. Wyss,
président; Mme H. Dénéréaz Luisier et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier :
M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Les parcelles nos 50 et
51 de la Commune d'Arzier-Le Muids sont contiguës : la première est propriété
de la Commune de Genolier et la seconde de celle de Givrins. Une partie de ces
biens-fonds se présente sous la forme d'une vaste clairière entourée de forêt,
appelée "La Chèvrerie"; les lieux se trouvent aux confins du
territoire communal, plus près du village de Saint-Cergue que de celui
d'Arzier.
Un plan d'extension
partiel régissant la zone de chalets de vacances "La Chèvrerie"
(ci-après le plan de 1964) a été adopté par le conseil général le 19 juin 1964
et approuvé par le Conseil d'Etat le 15 septembre 1964; dans le cadre de la
procédure de légalisation de ce plan, les deux communes propriétaires d'une
part et la Commune d'Arzier-Le Muids d'autre part ont passé une convention
régissant les conditions de la transmission du dossier au Conseil d'Etat. Peu
après, les deux communes propriétaires ont constitué pour une durée de
cinquante ans des droits de superficie érigés en droits distincts et
permanents, qu'ils ont accordés à des tiers; dès 1966, les superficiaires ont
obtenu puis utilisé les permis de construire que la Municipalité d'Arzier-Le
Muids leur avait délivrés pour édifier à "La Chèvrerie" des bâtiments
d'habitation de vacances ou de week-end. Aujourd'hui, environ vingt-cinq constructions
s'implantent à l'intérieur du périmètre du plan de 1964.
B. Un des superficiaires
ayant manifesté l'intention de vouer désormais son chalet au logement
permanent, la municipalité lui a retiré son permis d'habiter le 10 novembre
1987; cette décision a toutefois été annulée le 11 octobre 1988, pour défaut de
base légale, par l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de
constructions, dont le prononcé a été confirmé par le Tribunal fédéral le 31
mars 1989. Aussi la municipalité a-t-elle proposé au conseil communal
d'instituer une nouvelle réglementation, limitant cette fois expressément à
l'habitation temporaire (week-ends, vacances) l'affectation du périmètre de
"La Chèvrerie" : le 4 novembre 1994, le conseil communal a suivi le
préavis municipal no 8/94 l'invitant à lever les oppositions formées par les
superficiaires et à adopter le nouveau règlement.
C. Les opposants ont formé
une requête en réexamen auprès du DTPAT. Le 6 septembre 1995, le DTPAT a rejeté
le recours des opposants, avec suite de frais et dépens.
D. Par actes des 19/28
septembre 1995, le Tribunal administratif a été saisi par les superficiaires
Jean Pasteur, Blanche Zinder, Markus Sanz, Dragana Sanz, William Luder,
Jacqueline Luder, E. Meier, J.R. Gremion, B. Stahl, Roger Andrist, Hans
Knuchel, Marcel Pasteur, Elisabeth Williger, H. Castella, Erwin Mühlemann,
Eliane Franel et Georges Luisier : les recourants demandent au Tribunal
administratif d'annuler, subsidiairement de réformer la décision du DTPAT. Le
Service de l'aménagement du territoire s'en remet à la décision attaquée; la
municipalité ainsi que le Service des eaux et de la protection de
l'environnement (SEPE) proposent le rejet du pourvoi. Le tribunal a tenu séance
le 9 mai 1996, en présence de représentants des parties et de leurs conseils;
il a procédé à une visite des lieux.
E. Abstraction faite du
statut propre à "La Chèvrerie", le territoire communal est
actuellement régi par un plan d'affectation et un règlement légalisés le 31
juillet 1985. A cet égard, la décision attaquée est entachée d'une erreur
(toutefois sans conséquences) puisqu'elle déclare applicable l'ancienne
réglementation du 4 avril 1967; or, celle-ci a précisément été abrogée par la
réglementation du 31 juillet 1985.
Considérant en droit:
-
L'article 60a al. 2
LATC habilite le DTPAT à statuer tant en légalité qu'en opportunité. La
situation se présente différemment devant le tribunal puisque, aux termes de
l'art. 36 LJPA, ne peuvent être invoquées devant lui que la violation du droit,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation
inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b) ou encore l'inopportunité
si la loi spéciale le prévoit (lit. c) : or, sur ce dernier point, l'art. 60a
al. 3 LATC, qui désigne le tribunal comme deuxième instance de recours, ne
contient aucune disposition prévoyant un examen en opportunité.
-
A titre principal, les
recourants se plaignent d'une atteinte à leur liberté d'établissement; ce droit
est consacré par l'art. 45 de la Constitution fédérale, selon lequel tout
citoyen suisse peut s'établir en un lieu quelconque du pays. A l'exemple des
autres droits fondamentaux, la liberté d'établissement peut être limitée si les
restrictions sont fondées sur une base légale suffisante, si elles répondent à
un intérêt public et si elles respectent le principe de la proportionnalité
(voir notamment ATF 116 Ia 382; J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel
suisse, vol. III, p. 208). Selon les recourants, la réglementation projetée
restreindrait leur liberté d'établissement puisqu'elle prohiberait l'habitation
permanente à "La Chèvrerie"; or, affirment-ils, aucune des exigences
mentionnées ci-dessus ne serait respectée.
a) Les recourants ne
démontrent pas clairement en quoi une base légale ferait défaut ici; tout au
plus développent-ils à ce propos une argumentation dénonçant, en réalité, une
atteinte à leurs droits acquis. Pourtant, la doctrine connaît la notion de zone
de maisons de vacances, qui selon elle n'est pas une zone à bâtir ordinaire au sens
de l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT) mais une "autre zone d'affectation" au sens de l'art. 18 al.
1er LAT (voir notamment DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 6 ad art. 18);
quant au Tribunal fédéral, s'il a laissé ouverte la question dans son arrêt du
31 mars 1989, il a néanmoins eu l'occasion d'admettre expressément la
constitutionnalité d'une différence de traitement entre résidences principales
et résidences secondaires, au regard notamment des prescriptions régissant
l'utilisation du sol (voir notamment ATF 112 Ia 66 = JT 1988 I 417; ATF 117 Ia
141 = JT 1993 I 405). Les recourants ont donc sans doute tort de contester la
base légale de la réglementation projetée; encore que, comme on va le voir, cette
question puisse rester indécise.
b) On l'a dit, il faut
aussi que la restriction d'une liberté constitutionnelle soit justifiée par un
intérêt public. Comme le rappelle la décision attaquée, la notion d'intérêt
public est particulièrement large en matière d'aménagement du territoire (ATF
111 Ia 98) : en effet, des raisons inhérentes aux buts et principes de
l'aménagement du territoire (voir art. 22 quater de la Constitution fédérale;
voir aussi art. 1er et 3 LAT) commandent fréquemment des atteintes aux libertés
constitutionnelles, à commencer bien sûr par la garantie de la propriété
privée, mais qui peuvent aussi être d'autres droits fondamentaux. Tout au plus
l'intérêt public invoqué doit-il être, par sa nature, raisonnablement opposable
à la liberté qu'il entend restreindre : ainsi, par exemple, une disposition
régissant l'esthétique des constructions ne pourra-t-elle pas limiter la
liberté de réunion (voir J.-F. Aubert, op. cit., p. 209).
Dans le cas
particulier, la décision attaquée considère en résumé que le nouveau règlement
se fonderait sur deux intérêts publics prépondérants : plus précisément,
tolérer l'habitation permanente à "La Chèvrerie" compromettrait une
occupation judicieuse du territoire communal, et entraînerait une charge
excessive sur les équipements existants. A quoi les recourants objectent, en
substance, que le périmètre de "La Chèvrerie" est d'ores et déjà bâti
et, du moins pour partie, voué à l'habitat permanent; ils ajoutent que
l'adaptation des équipements serait relativement peu onéreuse.
aa) La municipalité
rappelle que le plan de 1964, les contrats de superficie comme aussi les permis
de construire délivrés il y a une trentaine d'années faisaient tous allusion à
des maisons de vacances ou à des chalets de week-end. Si cette affirmation est
indiscutablement corroborée par les faits, il n'est pas certain que la
municipalité puisse en tirer des conséquences juridiques aussi décisives
qu'elle paraît le penser : dans son arrêt du 31 mars 1989 (consid. 3), le
Tribunal fédéral a en effet sérieusement nuancé la différence qu'il pouvait y
avoir en réalité entre zone à bâtir ordinaire et zone de résidences
secondaires, tant il apparaît difficile dans la pratique d'interdire au
propriétaire d'une maison de vacances d'y résider très intensivement ou encore
de la mettre à la disposition de tiers.
Quoi qu'il en soit, si
le secteur de "La Chèvrerie" était aujourd'hui vierge ou seulement
peu densifié, il serait indiscutablement conforme à un sain aménagement du
territoire d'y proscrire l'habitation permanente, ou même d'en revoir le statut
juridique : au regard en effet de la séparation fondamentale entre zones à
bâtir et zones de non bâtir (voir notamment DFJP/OFAT, op. cit., p. 187; voir
aussi RDAF 1986, 241), il serait indéfendable de vouer à la construction ce
compartiment de terrain isolé et situé en pleine nature, d'autant que le plan
d'affectation communal de 1985 prévoit des zones à bâtir en suffisance et, au
besoin, deux zones intermédiaires à titre de réserve.
Pourtant, l'inspection locale avait été l'occasion pour l'autorité
intimée de constater que le secteur considéré était déjà presque entièrement
bâti (consid. V al. 2), ce dont le tribunal a lui aussi pu se convaincre à la
faveur de sa propre visite des lieux : en présence d'un périmètre d'ores et
déjà saturé, et dont l'extension paraît exclue tant en fait qu'en droit, on ne
voit donc guère en quoi une éventuelle intensification de l'occupation de
quelques-uns des bâtiments existants compromettrait l'harmonie de l'aménagement
du territoire communal ou attenterait au paysage, tout au moins si elle ne
postulait aucun agrandissement.
bb) Il reste à
examiner l'incidence d'un éventuel habitat permanent sur l'équipement :
raccordement au réseau de distribution d'eau potable, traitement des eaux
usées, voirie, enlèvement des ordures, transport des élèves etc. L'autorité
intimée retient que si "La Chèvrerie" devenait un quartier
résidentiel habitable à l'année, il en découlerait une sensible augmentation
des charges financières pour la commune.
La décision attaquée
elle-même mentionne pourtant la convention d'août 1964, ainsi libellée :
"Les Communes de Genolier et de Givrins
possèdent sur le territoire de la Commune d'Arzier une clairière "La
Chèvrerie". Cette zone fait l'objet d'un plan partiel d'extension qui a
reçu l'approbation première de l'Office de l'Urbanisme du Canton de Vaud et qui
a passé sans opposition ni observations à l'enquête pendant 30 jours et au
Conseil général d'Arzier. Il ne manque plus que l'approbation définitive du
Conseil d'Etat pour que ce plan partiel d'extension prenne force de loi.
Ceci exposé, la Commune d'Arzier, représentée
par sa Municipalité, est d'accord de transmettre le dossier au Conseil d'Etat
du Canton de Vaud sous les conditions suivantes :
-
La Commune d'Arzier est déchargée de
toute responsabilité quelconque se rapportant à ce lotissement.
-
Au cas où elles y seraient
contraintes, les Communes de Genolier et de Givrins s'engagent à faire
toutes les viabilités, eau potable, égouts, épuration des eaux, chemins,
etc., à leurs frais, sans rien demander à la Commune d'Arzier sous quelque
forme que ce soit."
Dans le cadre de la
présente procédure, la municipalité a ainsi écrit que "de toute façon,
ce n'est pas la Commune d'Arzier-Le Muids, mais celles de Genolier et de
Givrins qui devraient assumer d'éventuels frais d'équipement, conformément à
une convention interne" (lettre du 20 novembre 1995); or, les communes
de Genolier et de Givrins ont signé en leur qualité de propriétaires foncières
et non pas de détentrices de la puissance publique. Soit d'ailleurs dit en
passant, le Tribunal fédéral a laissé entendre qu'une commune ne serait pas
nécessairement obligée de garantir de la même manière ses services publics dans
une zone de vacances ou dans une zone de villas : selon lui, il se pourrait en
effet que ces services, entre autres l'ouverture des routes ou l'enlèvement des
ordures ménagères, n'y soient assurés qu'en vertu de conventions particulières
ou d'une réglementation spéciale (arrêt du 31 mars 1989, consid. 3 in fine).
Par surabondance,
force est de constater que, dans ses observations du 18 avril 1995 adressées au
DTPAT (observations auxquelles il s'est purement et simplement référé dans le
cadre de la présente procédure), c'est au terme d'une démonstration assez vague
que le SEPE affirme que la suppression de la réglementation relative à la
limitation de la durée de l'habitation entraînerait une augmentation importante
de la charge polluante, que les sources situées à l'aval verraient leur situation
s'aggraver et qu'il serait coûteux de revoir le système de traitement et
d'évacuation des eaux usées ménagères. Certes l'étude hydrogéologique dont le
SEPE dit avoir besoin pour préciser ses exigences n'a-t-elle pas encore vu le
jour; mais au moins le SEPE aurait-il
pu procéder à ce stade à une première évaluation de la nature et de l'ampleur
des mesures que nécessiterait une affectation des bâtiments existants à
l'habitation permanente.
c) La décision
attaquée concluant donc à tort à l'existence d'un intérêt public justifiant de
restreindre la liberté d'établissement des recourants, la question du respect
du principe de la proportionnalité ne se pose pas. Tout au plus peut-on relever
à cet égard, du moins a priori, que les recourants auraient eu des intérêts
d'un poids non négligeable à opposer un éventuel intérêt public.
- Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du pourvoi. Lorsque la procédure met en
présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties
dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la
partie adverse déboutée (à l'exclusion de la collectivité publique dont la
décision est annulée ou modifiée) de supporter les frais et dépens (voir
notamment TA, arrêt AC 94/0106 du 26 juillet 1995) : s'il ne se jusitifie pas
ici de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune d'Arzier-Le
Muids, celle-ci supportera en revanche les dépens qu'il y a lieu d'allouer aux
recourants, lesquels obtiennent gain de cause avec le concours d'un avocat.
Par ces
motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le
recours est admis.
II. La
décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports, du 6 septembre 1995, est annulée.
III. Le
présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Une
somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée aux recourants Jean Pasteur et
consorts à titre de dépens, à la charge de la Commune d'Arzier-Le Muids.
fo/Lausanne, le 20
septembre 1996
Le président: Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
