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ac-1995-0238•Standing and setback rules in old-town building permits
ac-1995-0238Tribunal cantonal25 janv. 1996Granted
Extrait par Omnilex
Arlette Bardet challenged a municipal permit authorizing the transformation and enlargement of her neighbors' building in Orbe's old town. The court held that private-law easement complaints were inadmissible and that aesthetic provisions did not confer standing on a neighboring owner. It recognized standing only for the rules on height, volume, and setbacks. On the merits, it found that the planned project created a non-attic habitable upper level contrary to Art. 15 RPAC and aggravated an existing setback breach under Art. 10 RPAC and Art. 80 al. 2 LATC. The appeal was allowed, the municipal permit annulled, and costs were imposed on the builders.
Art. 31, 37 LJPA; Art. 10, 15 RPAC; Art. 80 al. 2 LATC; standing and review of neighbor appeals against a building permit in the old town: private-law easement grievances are inadmissible before the administrative court, and aesthetic/appearance provisions protect only the public interest, not neighboring owners. By contrast, setback, volume and height rules are mixed norms that also protect neighbors and confer standing where the project places the appellant in a direct and special relation to the construction. A project is unlawful if an enlargement creates a habitable additional level that is not true attic space under the applicable regulation, or if it aggravates an existing breach of setback rules by adding volume in a prohibited zone (consid. 2-3).
CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 25 janvier 1996
sur le recours interjeté par Arlette BARDET , représentée par Me Claude Zwahlen, avocat à Yverdon-les-Bains
contre
la décision du 28 septembre 1995 de la Municipalité d'Orbe , représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne, levant son opposition et autorisant des travaux de transformation et agrandissement du bâtiment sis rue des Remparts 38, propriété d' Etienne et Christine Maire .
Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. P. Richard et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. P. Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Etienne et Christine Maire sont propriétaires de la parcelle no 409 du cadastre d'Orbe, sise rue des Remparts 38, d'une superficie de 54 mètres carrés. Sur cette parcelle est érigé un bâtiment no ECA 104, composé de deux parties, à savoir une partie principale, d'un étage sur rez, plus combles non habitables, et une annexe contiguë, à l'arrière de laquelle le rez-de-chaussée se prolonge. Ce bâtiment, situé dans la vieille ville d'Orbe, est construit en limites de propriété avec les parcelles voisines, notamment celle portant le no 407, dont les époux Maire sont copropriétaires à raison d'un tiers. Il s'agit d'une courette intérieure donnant à l'arrière des bâtiments du périmètre, dont celui portant le no ECA 103, bâti sur la parcelle no 408, propriété d'Arlette Bardet.
B. Par l'intermédiaire de l'architecte Baudat, Etienne et Christine Maire ont requis, le 2 août 1995, la Municipalité d'Orbe de leur délivrer l'autorisation de transformer le bâtiment ECA no 104. Mis à l'enquête du 15 août au 3 septembre 1995, le projet consiste à agrandir le gabarit, de telle sorte que le bâtiment principal présente deux niveaux sur rez plus combles habitables, le rez et le premier étage se prolongeant dans le bâtiment contigu à l'arrière.
C. Arlette Bardet s'est opposée au projet de transformation mis à l'enquête. Elle a invoqué le respect de la servitude de vue droite en faveur de la parcelle no 408, inscrite au feuillet de la parcelle no 409. Roland Studer, propriétaire d'un des bâtiments voisins, a formulé des observations quant à la hauteur du bâtiment transformé et les conséquences pour la lumière dans la courette intérieure. Par décision du 28 septembre 1995, la municipalité a écarté l'opposition d'Arlette Bardet et a délivré l'autorisation requise par les constructeurs.
D. Par acte daté du 13 octobre 1995, Arlette Bardet a recouru au Tribunal administratif contre la décision de la municipalité du 28 septembre 1995, communiquée le 3 octobre 1995.
E. Le 22 novembre 1995, le tribunal a tenu audience à Orbe et a procédé à une vision locale.
Considérant en droit:
Pour avoir été interjeté dans les délais et la forme prescrits par l'art. 31 LJPA, le présent recours est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
a) En premier lieu, la recourante demande le respect des servitudes de vue et d'écoulement d'eau, dont la parcelle no 409 est au demeurant grevée au bénéfice des parcelles nos 407 et
Les avocats Théraulaz, pour la municipalité et Tschumy, pour les constructeurs, objectent l'irrecevabilité des moyens de droit privé invoqués. De tels moyens de droit privé ne peuvent effectivement être accueillis par le tribunal; il incombe à la recourante de saisir, si elle l'estime utile, le juge compétent ratione materiae.
b) La recourante invoque en second lieu la violation des art. 86 LATC et 6 RPAC; elle expose qu'après transformation, le bâtiment ECA no 104 va défigurer le secteur de la vieille ville d'Orbe, laquelle présente un intérêt historique et esthétique digne de protection. Pour la municipalité et les constructeurs, la recourante n'est pas fondée à invoquer de tels moyens.
aa) Un propriétaire a qualité pour attaquer la délivrance d'un permis de bâtir à un voisin, en invoquant la violation de dispositions destinées à servir non seulement l'intérêt général, mais aussi ses propres intérêts. Encore doit-il se trouver dans le champ de protection des normes invoquées et qu'il soit atteint par les effets, prétendus illégaux, de la construction projetée (cf. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, volume II, p. 710; ATF 113 Ia 470). Or, les prescriptions régissant exclusivement l'esthétique des constructions, dont les dispositions précitées, ont été instituées dans l'intérêt public dont seule l'autorité publique est gardienne; autrement dit, un propriétaire voisin - fût-il immédiat - ne saurait s'en prévaloir utilement puisque, quand bien même il aurait un intérêt de fait à leur application, il ne se trouve pas dans leur champ de protection (arrêts AC 93/0292 du 22 février 1995; 93/0269 du 30 août 1995; 95/0140 du 30 août 1995), la qualité pour agir d'une association à but idéal poursuivant un but d'intérêt public étant toutefois réservée (cf notamment arrêt AC 95/0088 du 7 septembre 1995). La recourante, qui ne peut se prévaloir de la violation de prescriptions qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts privés (cf RDAF 1992, 207 et ss not. 210), ne remplit pas, s'agissant du grief précité, les conditions de l'art. 37 al. 1 LJPA.
bb) Les conditions de l'art. 37 al. 2 lit. b LJPA ne sont pas davantage réalisées; à teneur de l'art. 33 al. 2 LAT, le droit cantonal prévoit certes au moins une voie de recours contre les décisions et plans d'affectation fondés sur la LAT, de sorte qu'aux termes de l'art. 33 al. 3 lit. a LAT, la qualité pour recourir doit alors être reconnue au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 103 OJ); les prescriptions donnant un contenu concret à la réglementation des zones, notamment les normes sur le volume et la densité des constructions, les distances à observer, les limites de propriété sont visées par cette disposition, à l'exclusion des prescriptions régissant l'esthétique (ATF 118 Ib 26 consid. 4b).
Le recours est donc, sur ce point, irrecevable pour défaut de légitimation active.
c) Enfin, la recourante invoque la violation des dispositions communales régissant la hauteur et la volumétrie des constructions dans le secteur de la vieille ville d'Orbe; ces dispositions sont, avec les autres normes de construction, édictées dans un intérêt public, mais n'en possèdent pas moins un caractère mixte, de sorte qu'elles protègent également l'intérêt des voisins (Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 171 et ss notamment p. 172; Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 250 et ss notamment 252); par surcroît il s'agit incontestablement de dispositions d'exécution de la loi fédérale au sens de l'art. 33 al. 2 LAT, de sorte que les conditions de l'art. 37 LJPA sont sur ce point réalisées. La recourante est propriétaire d'un bâtiment dont la façade arrière fait face à celle du bâtiment ECA no 104; par surcroît elle est copropriétaire, à raison d'un tiers, de la parcelle no 407 qui jouxte la parcelle no 409. Elle se trouve par conséquent avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (RDAF 1992, p. 207 et ss, notamment 210; ATF 116 Ib 450 consid. 2b). Son immeuble est suffisamment proche pour subir les inconvénients liés au projet de transformation à savoir une diminution notable de l'ensoleillement dans la courette intérieure. C'est dire que par la situation de son immeuble, la recourante est touchée plus que quiconque par la décision délivrant l'autorisation de construire; elle peut donc faire valoir un intérêt digne de protection à son annulation, de sorte que la qualité pour recourir contre la décision levant son opposition doit lui être reconnue dans la mesure où elle invoque la violation de dispositions cantonales ou communales d'exécution du droit fédéral de l'aménagement du territoire, ce qui est, on le verra, le cas des art. 10, 11 et 15 RPAC, dont le contenu sera rappelé dans les considérants qui suivent.
Pour la municipalité, le nombre de niveaux après transformation du bâtiment principal est conforme à la réglementation communale; si la distance réglementaire entre les bâtiments n'est pas respectée, la transformation projetée ne crée pas d'atteinte sensible ni à la zone de la vieille ville ni pour le voisinage, ce d'autant plus que, dans son aspect actuel, le bâtiment ECA no 104 est plus bas que tous les autres bâtiments voisins, y compris celui de la recourante. L'avocat Théraulaz soutient que la réhabilitation de ce bâtiment va dans le sens de la réhabilitation de toute la vieille ville.
Pour l'avocat Tschumy, la distance aux limites des propriétés voisines ne se pose que par rapport à l'annexe, à l'exclusion du bâtiment principal. La transformation projetée ne crée, de toute façon, aucune aggravation au caractère de la zone. Au surplus, les constructeurs soutiennent que la recourante n'a pas qualité pour se plaindre, devant le Tribunal administratif, des conséquences du projet pour la salubrité des bâtiments sis autour de la cour intérieure.
a) La demande de permis dont les constructeurs ont saisi la municipalité prévoit la surélévation du faîte du bâtiment principal de 3 mètres environ et la création de niveaux supplémentaires et de combles habitables; en revanche, le volume actuel du bâtiment annexe est maintenu, son affectation étant toutefois modifiée. Toute augmentation du volume extérieur de la construction est un agrandissement (RDAF 1992, 482); ainsi, la surélévation de la toiture à raison de 1,1 mètre (RDAF 1992, 234), voire 50 centimètres - couplé, il est vrai, avec d'autres travaux - (arrêt AC 94/0038 du 16 juin 1995). Il n'y a pas lieu de douter que les travaux projetés, qui auront pour conséquence de créer au moins un niveau supplémentaire habitable dans le bâtiment principal, répondent à cette définition.
aa) A teneur de l'art. 15 al. 1, 2 et 4 du réglement sur le plan général d'affectation et sur les constructions (ci-après : RPAC):
"Les bâtiments auront au maximum deux étages sur rez-de-chaussée, soit trois niveaux.
La municipalité peut autoriser la construction de locaux habitables dans les combles en sus du nombre de niveaux autorisés à l'alinéa 1er, pour autant que l'aspect de la toiture ne soit pas compromis.
(...)
Pour tenir compte de la volumétrie des bâtiments existants et pour autant que le rez-de-chaussée ne soit pas destiné à l'habitation, la Municipalité pourra autoriser trois étages au-dessus du rez-de-chaussée."
Pour la doctrine, les combles ne sont pas inhabitables par nature, mais leur utilisation à des fins d'habitation ne peut être autorisée en sus des étages réglementaires que si une disposition du règlement communal le prévoit expressément (Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 180 plus références). Lorsque que le bâtiment compte trois niveaux inférieurs, l'aménagement des combles dans un immeuble affecté à l'habitation est admis, à teneur du concept directeur d'aménagement de la Commune d'Orbe (p. 36), à la double condition que la hauteur du bâtiment, qui ne doit pas s'écarter sensiblement de celle des bâtiments voisins, le permette, d'une part, et que la surface habitable ainsi aménagée sous toit ne soit pas fermée, mais au contraire ouverte sur l'étage inférieur.
bb) Force est ainsi d'admettre que le projet mis à l'enquête est contraire à la réglementation de l'art. 15 RPAC. Certes, après agrandissement, la hauteur du bâtiment incriminé
b) Les recourants ont également invoqué le non-respect du bâtiment des distances aux limites de propriété imposées par le réglement communal. Pour les constructeurs, la réglementation est en revanche respectée, puisque la distance entre le bâtiment principal et la limite de la parcelle no 408 est de 3 mètres.
aa) A teneur de l'art. 10 RPAC :
"La distance entre les façades non mitoyennes et les limites des propriétés voisines est de 3 mètres au minimum."
Le tribunal constate, d'une part, que le bâtiment incriminé n'est pas conforme à la réglementation actuellement en force, puisque ce bâtiment, non mitoyen à l'arrière, est construit en limites de propriété avec la parcelle 407, ce qu'ont apparemment perdu de vue les constructeurs. D'autre part, à supposer que l'on s'en tienne à la distance prise en considération par les constructeurs et que l'on fasse abstraction de la parcelle 407, la réglementation communale ne serait pas pour autant respectée, puisque, dans son esprit, cette dernière impose une distance minimale de 6 mètres entre bâtiments.
bb) La transformation et l'agrandissement du bâtiment ECA no 104 ne peuvent dès lors être autorisés que dans les limites de l'art. 80 al. 2 LATC c'est-à-dire qu'ils "ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients pour le voisinage". Pour déterminer si une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur résulte ou non du projet, au sens de la disposition précitée, il faut rechercher le but que poursuivent les normes transgressées (RDAF 1989, 314; arrêt AC 7462 du 13 mai 1992 et 91/0139 du 1er juin 1992). Les distances aux limites tendent principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel (Marti, op. cit., p. 87). Elles visent également à garantir un minimum de tranquillité aux habitants (arrêt AC 91/0129 du 4 novembre 1992). Selon la jurisprudence constante de la CCRC, la création de volumes supplémentaires dans un espace où la construction est proscrite doit être considérée comme une aggravation de l'atteinte à la réglementation (voir notamment les prononcés nos 5766 du 10 janvier 1989 et 6178 du 9 juin 1989). Dans un arrêt AC 7581 du 1er juin 1992, le Tribunal administratif a confirmé cette jurisprudence dans le cadre d'un projet prévoyant l'augmentation des volumes sur toutes les façades des bâtiments en question. Dans un arrêt AC 91/217 du 26 novembre 1992, la transformation d'un garage, la création d'une véranda et de fenêtres dans le pignon d'une façade d'un bâtiment ne respectant pas les distances aux limites de propriété, ont été considérées comme une aggravation. Enfin, dans un arrêt AC 94/0170 du 6 avril 1995, le tribunal a en outre précisé que "l'implantation d'une construction vouée à l'habitation ou une activité professionnelle dans les espaces où cette faculté est exclue constitue déjà en soi une transgression importante des intérêts que tendent à protéger les règles relatives aux distances entre bâtiments et limites de propriété" (consid. 3b/bb).
cc) Nonobstant la teneur de l'art. 11 RPAC qui prohibe la construction, à l'arrière du bâtiment principal, d'un bâtiment comprenant plus d'un étage, on peut admettre que la transformation de l'annexe, dans les volumes existants, n'aggrave pas l'atteinte à la réglementation et ne porte pas atteinte aux intérêts de la recourante, puisqu'il n'y a pas lieu de s'attendre à des nuisances plus élevées que celles provenant du bâtiment existant situé en limites de propriété et que la recourante doit, de toute façon, supporter.
Il n'en va pas de même pour le bâtiment principal. Une surélévation de ce dernier de plus de 3 mètres, avec pour conséquence la création d'un niveau supplémentaire habitable, constitue une aggravation à la réglementation existante, dont la recourante peut à bon droit se plaindre. En effet, après transformation, la courette intérieure - même si on la considère comme un cas particulier et isolé dans le secteur concerné - deviendra pratiquement insalubre, ce qui n'ira pas sans conséquence pour les façades arrières des quatre bâtiments qui l'entourent, dont, du reste, celui des constructeurs.
c) En définitive, le projet mis à l'enquête ne peut être autorisé en tant qu'il prévoit la transformation et l'agrandissement du bâtiment principal. Soit-dit encore à l'intention des constructeurs, peu importe que leurs voisins aient expressément donné leur accord, puisque des travaux contraires à la réglementation en vigueur n'en doivent pas moins demeurer prohibés dans leur principe pour des motifs évidents d'ordre public et de sécurité du droit (voir notamment arrêt AC 91/0217 du 26 novembre 1992).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d'Orbe, du 28 septembre 1995, est annulée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des constructeurs Etienne et Christine Maire, solidairement entre eux.
IV. Les constructeurs Etienne et Christine Maire, solidairement entre eux, verseront à la recourante Arlette Bardet un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 25 janvier 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Extrait par Omnilex
Whether the appellant could invoke private-law easements of view and drainage
No. Private-law easement arguments were inadmissible before this administrative court and had to be pursued before the competent civil judge.
Such claims fall outside the court's subject-matter jurisdiction.
Whether the appellant had standing to invoke aesthetic and heritage provisions
No. Provisions aimed solely at aesthetics and public urban quality do not protect a neighboring owner's private interests.
The norms on appearance were held to serve the public interest only; the appellant was therefore outside their protective scope.
Whether the appellant had standing to invoke municipal rules on height, volume, and setbacks
Yes. These construction rules protect both public interests and neighboring owners, so the appellant had a sufficient, direct interest.
Distance and volumetric rules are mixed norms and form part of federal planning law implementation; the appellant was specially affected by reduced sunlight and proximity impacts.
Whether the proposed main-building enlargement complied with the RPAC rules on levels and habitable attic space
No. The planned upper level was not true attic space; with three levels over ground floor, the upper floor could not be used for habitation.
The project would create a habitable additional level not fully contained within the roof structure, contrary to Art. 15 RPAC.
Whether the project respected minimum distance rules and the prohibition against aggravating an existing setback violation
No. The main building already encroached on setback requirements and the proposed enlargement would worsen the existing non-compliance and harm the courtyard environment.
Adding volume where building is already too close to property boundaries aggravates the regulatory breach and worsens light, air, and livability impacts.
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