CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 mai 1996
sur le recours interjeté par le MOUVEMENT
POUR LA DEFENSE DE LAUSANNE , case postale 3265 à 1002 Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne ,
représentée par Me Jean Anex, avocat à Lausanne (réaménagement des places de
parc extérieures au chemin de Bellerive 30, parcelle 5084).
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller, président; Mme D. Thalmann et Mme H. Dénéréaz Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le 28 septembre 1982,
le Conseil communal de Lausanne a adopté un plan partiel d'extension au
lieu-dit "Les Cèdres". Ce plan, approuvé par le Conseil d'Etat le 24
juin 1983 et complété ultérieurement par des dispositions additionnelles
(addenda du 8 octobre 1991 approuvé par le Conseil d'Etat le 6 décembre 1991)
régit les immeubles sis dans un grand quadrilatère, situé presque au bord du
lac, et bordé au nord par l'avenue de Cour, au sud par l'avenue de Rhodanie, à
l'est par le chemin de Bellerive et à l'ouest par l'avenue des Bains. En
substance, les dispositions résultant de ce plan consistent à définir trois
sortes de zones et fractions de zones constructibles, le solde des terrains
étant classé en zone de verdure comprenant également une aire arborisée.
B. L'Etat de Vaud est
propriétaire, à l'intérieur du périmètre du PPA Les Cèdres, d'une grande
parcelle immatriculée au registre foncier sous no 5084 et occupée notamment par
le bâtiment affecté au Gymnase de Cessrive.
C. Du 29 août au 19 septembre
1995, la Direction des travaux de la Ville de Lausanne a mis à l'enquête
publique un projet d'aménagements extérieurs de la parcelle 5084. Il s'agit en
substance de modifier partiellement le parking, sans en augmenter la capacité
(quarante-huit places). Le projet prévoit le maintien de huit places sans
modification, et la suppression de dix-sept places sises à proximité de la
sous-station électrique. Sont ainsi réaménagées quarante-huit places de parc au
nord du bâtiment du gymnase, de part et d'autre de la voie d'accès débouchant à
l'est sur le chemin de Bellerive. Douze de ces places empiètent sur la zone
verte. Le projet comporte également la suppression de quatre arbres.
D. L'association
"Mouvement pour la Défense de Lausanne" (ci-après la recourante)
s'étant opposée à ce projet lors de l'enquête publique, la Municipalité de
Lausanne a levé cette opposition et approuvé le réaménagement projeté, par
décision du 4 décembre 1995, contre laquelle est dirigé le présent recours.
Dans son mémoire motivé du 17 décembre 1995, la recourante fait principalement
valoir que le projet implique l'empiétement de places de stationnement sur la
zone dite verte du plan d'extension "Les Cèdres", et elle s'en prend
également à l'abattage prévu de quatre arbres d'essence majeure.
E. Par lettre du 26 janvier
1996, le Service des bâtiments a annoncé des négociations en cours entre la
recourante et l'Etat de Vaud, et il a requis en conséquence la suspension de
l'instruction jusqu'au 31 mars 1996. Quant à la Municipalité de Lausanne, elle
a produit sa réponse le 29 janvier 1996 par l'intermédiaire de l'avocat Jean
Anex, et elle a requis à cette occasion expressément un prononcé préjudiciel
sur la question de la recevabilité du recours (qualité pour recourir). Par
courrier du 30 janvier 1996, la recourante a pris position sur ce point en
rappelant la jurisprudence des autorités judiciaires administratives vaudoises.
Simultanément, elle a requis la récusation du juge instructeur, requête que le
Tribunal administratif a écartée par arrêt du 14 mars 1996.
F. A la suite de cet
arrêt, et la recourante ayant fait état d'une solution transactionnelle (lettre
du 29 mars 1996), les parties ont été interpellées sur l'opportunité d'une
nouvelle suspension de la procédure d'instruction (avis du juge instructeur du
1er avril 1996). Dans le délai imparti, le Service des bâtiments de l'Etat de
Vaud s'est opposé à une suspension, relevant qu'aucun accord n'était intervenu,
et insistant pour que le Tribunal administratif tranche de manière à permettre
la réalisation du projet le plus rapidement possible.
Le tribunal a statué à
huis clos par voie de circulation.
Considérant en droit:
-
Préalablement à toute
entrée en matière sur le fond du litige, le Tribunal administratif doit
examiner préjudiciellement la question de la qualité pour recourir de la
recourante, conformément notamment aux conclusions prises à cet égard par
l'autorité intimée.
-
Selon l'art. 37 al. 1
LJPA dans sa teneur applicable jusqu'au 30 avril 1996, le droit de recours
appartenait à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt
protégé par la loi applicable. S'agissant des associations, le tribunal avait
repris à son compte la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de
recours en matière de constructions, selon laquelle les associations à but
idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir
lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant à l'ordre public et lorsque la
défense des intérêts généraux en cause constituent leur but statutaire, spécifique
et essentiel, voire exclusif. Le tribunal avait toutefois précisé que l'art. 37
LJPA exigeait que les intérêts généraux défendus par l'association
correspondent à l'intérêt protégé par la norme dont la violation est alléguée
(sur tous ces points, RDAF 1993 p. 228 consid. 2b).
Le critère de
l'intérêt juridiquement protégé, choisi par le législateur de 1989 a été
abandonné par celui de 1996, qui a récemment modifié l'art. 37 LJPA pour se
rallier à la notion du droit fédéral de l'intérêt digne de protection (novelle
du 26 février 1996, FAO no 21 du 12 mars 1996, p. 925, entrée en vigueur le 1er
mai 1996, soit le lendemain de sa promulgation par arrêté du 24 avril 1996 FAO
no 35 du 30 avril 1996). A cette occasion, le Grand Conseil a écarté un amendement
de sa commission qui proposait d'ancrer dans le texte même de la loi les
principes dégagés par la jurisprudence rappelée ci-dessus à propos de la
qualité pour recourir des associations (débats et vote du 19 février 1996).
En droit de procédure,
et conformément à la doctrine et à la jurisprudence dominantes (JAAC 1993 No 29
et les références citées), le nouveau droit s'applique, sauf règle expresse
contraire, à toutes les affaires pendantes, que les faits soient antérieurs ou
postérieurs à la nouvelle loi (pour un avis divergent, voir toutefois un arrêt
récent du Tribunal administratif fribourgeois, RFS 1995 p. 412). Le Tribunal
administratif appliquera donc l'art. 37 LJPA nouveau en tant que la qualité
pour recourir relève du droit cantonal dans la présente espèce.
- Un recours qui ne tend
qu'à la sauvegarde d'intérêt public constitue une action populaire, en principe
prohibée (JAAC 1995 p. 339 no 41). Les dispositions de procédure définissant la
qualité pour recourir tendent donc à exclure une telle situation, leur
application prenant une signification toute particulière lorsqu'une procédure
est engagée non pas par le destinataire d'une décision, mais par un tiers (ATF
116 Ib 323 consid. 2a). Il s'agit en réalité d'un principe général, qui
s'applique non seulement en matière de droit administratif, mais également en
matière civile (pas d'intérêt, pas d'action, voir par exemple ATF 114 II 189
consid. 2) ou pénale (SJ 1996 p. 231), qui veut que l'exercice de toute voie de
droit soit justifié par un intérêt particulier de son auteur, ce qui suppose
que l'admission de la demande soit de nature à modifier la situation de ce
dernier dans un sens qui lui est favorable (ibidem).
En droit suisse, on
connaît traditionnellement deux systèmes, soit celui de l'intérêt juridiquement
protégé (art. 88 OJF; art. 37 LJPA, par exemple) et celui de l'intérêt digne de
protection (art. 48 PA; art. 103 OJF, par exemple). Un intérêt juridiquement
protégé suppose que la décision sur recours soit de nature à procurer au
recourant l'avantage de droit matériel qu'il recherche (ATF 114 II 189), et il
doit être sanctionné par une norme constitutionnelle spécifique ou une règle de
droit cantonal ou fédéral tendant au moins accessoirement à sa protection (ATF
120 Ia 371). En revanche, un intérêt digne de protection peut être de nature
juridique ou purement de fait, mais il doit être particulier, direct et actuel,
et il doit se trouver dans une relation particulièrement étroite et digne
d'être prise en considération avec l'objet du litige (Streitsache, ou
Streitgegenstand), qui se distingue de la décision elle-même
(Anfechtungsgegenstand) (sur ces notions, voir ATF 110 V 148; Knapp,
Précis de droit administratif, 4ème éd., no 2030). L'exigence de cette relation
particulièrement étroite a été maintes fois affirmée par la jurisprudence (ATF
119 Ib 374; 116 Ib 323; 109 Ib 249; 104 Ib 249; 99 Ib 107), et c'est au
recourant lui-même qu'il incombe de démontrer qu'elle existe dans le cadre de
sa motivation (ATF 120 Ib 431 cons. 1), parce que celle-ci circonscrit l'objet
du litige (Gygi, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im
Bund, 1974, p. 69; Grisel, Traité de droit administratif suisse, 2ème
éd. p. 914). L'objet du litige correspond aux questions qui ont été l'objet de
la procédure antérieure (Grisel, op. cit.), avec la solution qui leur a
été donnée par la décision attaquée.
- En l'espèce, le litige
porte sur la conformité des mesures d'aménagement projetées par l'Etat de Vaud
sur sa parcelle des Cèdres avec la réglementation du plan d'affectation no 614,
soit plus précisément sur les douze places débordant en zone verte et sur
l'abattage de quatre arbres (mémoire de recours p. 3, ch. 10). Dans la mesure
où il s'agit de normes régissant l'affectation et l'utilisation des zones concrétisant
les principes d'aménagement du territoire définis par la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (ATF 118 Ib 31), l'art. 33 al. 2 lit. a LAT impose
que la qualité pour recourir soit définie selon les principes applicables au
recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, c'est-à-dire l'art.
103 OJF. Selon la jurisprudence précitée, la recourante ne peut être autorisée
à agir devant le Tribunal administratif que si elle peut se prévaloir d'un
intérêt digne de protection. Or, tel n'est pas le cas dans la mesure où il
n'existe pas entre elle et l'objet du litige (douze places de parc en zone
verte et abattage de quatre arbres) la relation particulièrement étroite et
digne d'être prise en considération qu'exige la jurisprudence rappelée ci-dessus.
Il est vrai que le
respect des règles posées par l'art. 103 OJF est une exigence minimum, les
cantons pouvant adopter des normes moins restrictives, ce qui était le cas dans
le canton de Vaud jusqu'à peu, la jurisprudence se contentant comme on l'a vu
d'un but statutaire correspondant aux intérêts généraux pris en compte par la
législation applicable. Mais il s'agit d'une création jurisprudentielle (Moor,
Droit administratif, volume 2 p. 421) dont l'originalité ne saurait masquer le
fait qu'elle ne correspond pas au texte de la loi. Censée alors reposer sur une
volonté d'une majorité du Grand Conseil (BGC automne 1989 p. 698, 766 à 769,
1948 et 1949) cette jurisprudence ne peut être maintenue après le récent vote
du Grand Conseil (voir consid. 2 al. 2 ci-dessus). Le Tribunal administratif a
d'ailleurs eu l'occasion récemment de le laisser entrevoir (arrêt AC 94/189 du
12 janvier 1996). En fait, si l'on se fonde sur le critère de l'intérêt digne
de protection tel que le définissent le droit fédéral et l'art. 37 LJPA
nouveau, on ne voit pas au nom de quel principe il faudrait reconnaître aux
associations le pouvoir extravagant de s'autoriser elles-mêmes, par la simple
rédaction de leurs statuts, à intervenir dans des procédures concernant des
tiers. Le tribunal considère qu'il faut s'en tenir au principe que les
personnes morales ne peuvent sans mandat expres du législateur recourir pour
des motifs d'intérêt général alors même qu'elles auraient un but statutaire
idéal, ni même prendre fait et cause pour un de leurs membres (JAAC 1995 no 74
p. 645; Moor, op. cit.).
-
Il est vrai que l'art.
37 LJPA et l'art. 103 OJF réservent expressément les dispositions des lois
spéciales légitimant certaines personnes ou autorités à recourir (al. 2 lit.
a). Mais la seule norme susceptible d'être invoquée en l'espèce par la
recourante - qui n'a du reste pas fait valoir expressément le moyen - serait
l'art. 90 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites
(LPNMS). Or, cette disposition ne concerne que les associations d'importance
cantonale, caractère que n'a manifestement pas la recourante, comme cela
résulte déjà de son nom et de son but statutaire, qui est de
"...sauvegarder le patrimoine esthétique de la région
lausannoise...". En se limitant ainsi à des interventions purement
locales, la recourante, qui ne prétend par ailleurs pas avoir des liens de
subordination avec une organisation nationale ou cantonale ni recruter un
nombre important de ses membres dans d'autres régions du canton, ne saurait
fonder sa qualité pour recourir sur l'art. 90 LPNMS, par renvoi de l'art. 37
al. 2 lit. a LJPA.
-
Consacrant l'abandon
d'une jurisprudence, l'arrêt sera rendu sans frais ni dépens (art. 53 al. 2
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est
irrecevable.
II. Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
III. Il n'est pas
alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 29 mai 1996
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
