CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 4 février 1997
sur le recours interjeté par STAEHELIN Nicolette , représentée par Me Eric de Graffenried, avocat et notaire à Berne
contre
la décision du Service de l'aménagement du territoire du 12 février 1996 (travaux sur bâtiment existant hors des zones à bâtir sur le territoire de la commune de Pizy).
Composition de la section: M. E. Brandt, président; Mme H. Dénéréaz Luisier et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffière: Mlle F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Nicolette Staehelin est propriétaire de la parcelle no 136 du cadastre de la commune de Pizy; d'une surface totale de 102'230 m2, le bien-fonds est situé en zone agricole, selon le règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juillet 1989. Une ferme ayant obtenu la note 3 au recensement architectural est construite sur cette parcelle; la ferme comprend une partie habitation, composée d'un logement désaffecté et d'anciennes chambres de personnel insalubres ainsi qu'une partie rurale (écuries et granges utilisées occasionnellement); en outre, la parcelle comporte une villa habitée par l'exploitant, un bâtiment récent pour l'exploitation agricole, trois hangars à machines et une ancienne chapelle.
Désireuse de transformer et de rénover la ferme, qui se trouve dans un état vétuste avancé, Nicolette Staehelin a fait établir par l'architecte Jean-Paul Crausaz un projet de rénovation de la toiture et des façades comprenant la création de nouveaux logements.
Par une première décision du 16 juin 1995, la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a notifié à la Municipalité de Pizy (ci-après: la municipalité) le refus du Service des eaux et de la protection de l'environnement d'accorder l'autorisation de construire; Nicolette Staehelin a recouru contre cette décision en date du 7 juillet 1995. A la suite de discussions entre les parties, Nicolette Staehelin a retiré son recours.
Nicolette Staehelin a déposé une deuxième demande de permis de construire auprès de la municipalité le 18 décembre 1995. Selon le projet d'implantation, une moitié du volume de la ferme serait affectée aux fins de l'exploitation agricole et l'autre moitié à l'habitation. Un appartement serait construit dans l'espace occupé par l'ancien logement existant, lequel serait habité par l'exploitant. En outre, deux logements supplémentaires dans le volume des combles seraient construits dans l'actuelle partie rurale de la ferme, dont l'un serait loué à des tiers non exploitants, et l'autre serait destiné au fermier; deux chambres indépendantes avec cuisinette et sanitaire sont en outre prévues pour les ouvriers agricoles à l'étage. Par ailleurs, la villa occupée actuellement par l'exploitant, serait louée à des tiers non exploitants. L'enquête publique a eu lieu du 22 décembre 1995 au 11 janvier 1996; elle n'a pas suscité d'opposition.
B. Le 22 février 1996, la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a notifié à la municipalité la décision du Service de l'aménagement du territoire délivrant l'autorisation requise, en fixant notamment la condition suivante:
"L'autorisation cantonale est conditionnée impérativement à l'inscription au Registre foncier d'une charge foncière garantissant l'utilisation ultérieure des bâtiments de cette exploitation (art. 81 al. 3 LATC). Etablie au bénéfice de l'Etat de Vaud, Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, elle garantira l'usage exclusivement agricole de l'ensemble des bâtiments sis sur la parcelle 136 de Pizy. Compte tenu des termes de la présente décision, seuls deux logements peuvent être loués à des tiers non-exploitants. D'une valeur de 200'000 francs et d'une durée de 30 ans, cette charge sera établie par le notaire que désignera le propriétaire.
La délivrance du permis de construire ne pourra intervenir qu'après signature du dit acte."
C. Par acte du 1er mars 1996, Nicolette Staehelin a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif, par l'intermédiaire de l'architecte Jean-Paul Crausaz. Par lettre du 11 mars 1996, elle a précisé qu'elle contestait la nécessité d'une charge foncière pour garantir le maintien des bâtiments de la propriété dans le domaine agricole, les règles sur la zone agricole ainsi que le nouveau droit foncier rural rendant de toute manière impossible l'aliénation ou la modification du bâtiment sans autorisation cantonale. Elle a en outre requis la suspension de l'instruction de la cause jusqu'au 16 avril 1996.
Le 19 mars 1996, le Service de l'aménagement du territoire a donné son accord pour la suspension de l'instruction de la cause. Il a en outre précisé qu'en raison de l'intérêt au maintien du bâtiment et des coûts particuliers liés à sa réfection, il admettait exceptionnellement que deux logements au plus soient loués à des tiers; la charge foncière ayant pour but de garantir la mise à disposition de locaux suffisants pour l'importante exploitation agricole existante. Il a ajouté que le droit foncier rural ne permettait pas à lui seul de se prémunir de la location des locaux ou habitations agricoles à des tiers.
Par lettre du 15 avril 1996 - l'instruction de la cause étant ainsi reprise - Nicolette Staehelin, par l'intermédiaire de Me de Graffenried, a encore expliqué que le bâtiment était dans un grand état de vétusté; elle souhaitait rénover le bâtiment pour des motifs de tradition de famille et d'intérêt historique du bâtiment. N'ayant pas d'héritier direct, elle entendait obtenir un rendement minimum en construisant deux appartements; elle n'avait toutefois pas l'intention de construire d'autres appartements dans un proche avenir. Elle a estimé qu'aucun motif ne justifiait la charge foncière; elle a ainsi conclu à l'octroi de l'autorisation sans l'inscription d'une charge foncière.
Par acte du 17 mai 1996, le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé sur le recours. Il a principalement conclu à l'irrecevabilité du recours, invoquant le fait que la condition de l'inscription d'une charge foncière avait déjà été posée dans la décision du 16 juin 1995; or, cette dernière était entrée en force, suite au retrait du recours de Nicolette Staehelin contre cette décision. Il a subsidiairement conclu au rejet du recours.
Dans son courrier du 2 mai 1996, la municipalité a estimé qu'une charge foncière de 200'000 francs pour une durée de 30 ans n'était pas appropriée, étant donné que chaque transformation en zone agricole était soumise à autorisation.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience à Pizy le 11 juillet 1996 en présence de la recourante et de son mari, assistés de Me Eric de Graffenried, ainsi que de l'architecte Jean-Paul Crausaz, de M. François Zürcher pour le Service de l'aménagement du territoire et de M. Kurt Berger, vice-syndic, et M. Jean Berger, secrétaire, pour la municipalité. Le tribunal a procédé à la visite des lieux. La recourante a notamment précisé que le bâtiment présentait un grand intérêt historique, mais qu'il menaçait de ruine, c'est pourquoi une certaine rentabilité, à l'aide des logements pour des non-exploitants, était nécessaire; elle a confirmé qu'elle ne souhaitait pas construire de nouveaux logements par la suite, mais que sa volonté était de remettre à ses neveux cet immeuble dans un bon état et non grevé d'une charge. Les parties ont confirmé leurs conclusions.
Considérant en droit:
b) Le Service de l'aménagement du territoire a accepté d'entrer en matière sur la nouvelle demande d'autorisation de construire présentée par la recourante et de réexaminer la première décision du 16 juin 1995 qui ne concerne ainsi plus le projet faisant l'objet de la nouvelle décision du 12 février 1996. C'est donc la décision du 12 février 1996 qui crée des droits et obligations envers la recourante et c'est à cette décision que la charge foncière est jointe. C'est en effet l'entrée en force de cette décision qui rendrait obligatoire l'inscription de la charge foncière, et non l'entrée en force de la décision du 16 juin 1995.
b) Les constructions et installations qui n'ont pas un lien fonctionnel direct avec une exploitation agricole ou horticole tributaire du sol de façon prépondérante ne sont en principe pas autorisées en zone agricole. La possibilité d'autoriser des constructions et installations non conformes à l'affectation de la zone agricole est appréciée à la lumière de l'art. 24 LAT. L'art. 24 al. 1 dispose que des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 108 Ib 363). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une implantation est imposée par la destination de la construction lorsque des motifs objectifs d'ordre technique, économique ou découlant de la configuration du sol justifient absolument la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (ATF 113 Ib 141) ou lorsque le projet est exclu dans la zone à bâtir (ATF 118 Ib 19). L'art. 24 OAT prévoit des autorisations exceptionnelles hors de la zone à bâtir dans les territoires à habitat traditionnellement dispersé connaissant une diminution notable de la population (al. 1) et dans les sites comportant des constructions ou installations dignes d'être maintenues (al. 2). Les autorisations sont en outre subordonnées aux conditions énumérées à l'art. 24 al. 3 OAT. L'art. 88c al. 1 RATC prévoit encore que les constructions hors des zones à bâtir, soit classées, soit mises à l'inventaire, ou dignes d'être maintenues comme caractéristiques d'un site et dont l'utilisation agricole n'est plus nécessaire peuvent être transformées pour l'habitation si leur maintien à long terme ne peut être assuré d'une autre manière.
c) En l'espèce, le projet prévoit la construction de trois logements supplémentaires dans la ferme: un appartement serait destiné à l'habitation de l'exploitant et serait ainsi en rapport avec l'exploitation agricole et un autre est prévu pour le fermier; ces travaux peuvent donc être autorisés en vertu des art. 16 et 22 LAT. En revanche, le dernier logement aménagé dans les combles serait destiné à la location à de tiers non exploitants; ce sont donc des travaux non conformes à la zone qui peuvent être autorisés sur la base de l'art. 24 al. 2 OAT et de l'art. 88c al. 1 RATC. Ces autorisations ont pour effet de conférer à la ferme un usage mixte (agricole et non agricole). Par ailleurs, le fait qu'un logement soit prévu pour l'exploitant dans la ferme a pour effet de supprimer le caractère agricole de la villa, laquelle sera louée à des tiers non exploitants. Le Service de l'aménagement du territoire admet qu'elle ne soit plus à caractère agricole et délivre l'autorisation sur la base de l'art. 24 al. 1 LAT. Les conditions posées par l'art. 24 al. 1 LAT ne sont toutefois pas réalisées en l'espèce; de plus, cette autorisation est également contraire à l'art. 85 RATC. Enfin, la villa ne peut bénéficier de l'assouplissement prévu par les art. 24 al. 2 OAT et 88c al. 1 RATC. Une telle autorisation devrait donc en principe être exclue. Cependant, sur la question de la reformatio in pejus, le Tribunal administratif a régulièrement jugé qu'en l'absence d'une disposition légale expresse, il n'est pas habilité à modifier la décision attaquée dans un sens défavorable à la partie recourante. Si la jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît assez largement au supérieur hiérarchique d'une autorité administrative la compétence de réformer in pejus les décisions de ses subordonnés, elle refuse en général ce pouvoir aux juridictions indépendantes telles que les tribunaux administratifs cantonaux lorsqu'il n'est pas prévu par une base légale (voir arrêt CR 91/502 du 13 août 1992 citant ATF 102 Ib 282, spéc. p. 289; ATF 112 Ia 206; ATF 113 Ib 219; ATF 117 Ib 20). Ainsi, le Tribunal administratif ne pouvant réformer la décision au détriment de la recourante, il y a lieu de confirmer l'autorisation.
aa) Une jurisprudence fédérale en matière de droit civil (voir ATF 99 II 28 = Jt 1973, p. 581) a posé le principe selon lequel les obligations qui, sans doute possible, existent déjà de par la loi, ne peuvent pas être l'objet d'une charge foncière; dans cette affaire, les propriétaires d'un pâturage dans le canton des Grisons avaient érigé une palissade pour éviter que leur bétail ne pénètre sur le fonds voisin et n'y cause des dommages; ils avaient l'obligation de le faire en vertu des principes généraux du droit; aucune disposition du droit du canton des Grisons n'obligeait expressément à clore son fonds, mais cette obligation pouvait résulter des principes généraux du droit; le voisin n'est en effet tenu de tolérer aucun effet injustifié sur son fonds (art. 641 al. 2 CCS) et un effet direct sur le fonds voisin peut consister dans la pénétration d'animaux. L'obligation d'ériger une palissade ne pouvait dès lors pas être l'objet d'une servitude, ni d'une charge foncière.
bb) Les principes de la loi sur l'aménagement du territoire (voir consid. 2a et 2b ci-dessus) visent la délimitation, par les plans d'affectations, des zones à bâtir, des zones agricoles et des zones à protéger. Les règles qui régissent la séparation des zones à bâtir et des zones non constructibles ne permettent pas toujours d'éviter des changements d'affectation non conformes à la destination de la zone agricole. En droit vaudois, les art. 81 al. 3 LATC et 86 al. 1 RATC prévoient que le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports peut exiger l'inscription d'une charge foncière en faveur de l'Etat pour assurer la destination future d'une construction hors des zones à bâtir; la valeur de la charge correspond à l'avantage économique retiré par le propriétaire (art. 86 al. 2 RATC). La charge est indépendante du permis de construire; elle peut aussi être supprimée après coup et le permis subsister (voir Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 183). La possibilité de la charge foncière n'a été conçue que comme un éventuel complément à l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir. Il s'agit d'un moyen propre à assurer, dans certains cas, que perdurent les circonstances de fait et de droit ayant fondé l'octroi d'une autorisation; elle permet donc également de garantir le maintien du caractère agricole ou para-agricole prépondérant de l'activité professionnelle de l'exploitation (rapport CEDIDAC no 17, Jean-Albert Wyss, "Les constructions hors des zones à bâtir", p. 159-160). La charge fait obstacle à certains procédés qui consistent à utiliser le statut d'agriculteur d'une personne afin d'obtenir l'autorisation de construire un bâtiment destiné, en fait, à des non agriculteurs. Néanmoins, le moyen de l'inscription d'une charge foncière ne saurait avoir pour effet de rendre conforme au droit une situation qui, à l'origine, ne l'est pas (voir Valérie Scheuchzer, La construction agricole en zone agricole, thèse 1992, Lausanne, p.31-32). Si l'obligation d'affecter le bien-fonds à l'agriculture résulte de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, cette dernière ne prévoit pas les moyens qui permettent de garantir une telle affectation à long terme et laisse ainsi aux cantons, par la réserve de l'art. 22 al. 3 LAT, la possibilité de prévoir une charge foncière à cette fin selon les art. 81 al. 3 LATC et 86 al. 1 RATC.
b) La recourante fait valoir que les règles concernant la zone agricole avec les règles du nouveau droit foncier rural garantissent de toutes manières l'affectation agricole du bien-fonds et que la charge foncière ne constitue ainsi pas une mesure adéquate au but poursuivi.
aa) La loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR) régit l'aliénation des immeubles agricoles (art. 218 du code des obligations). Elle règle les rapports juridiques concernant les terres agricoles; elle détermine qui peut acquérir des entreprises et des immeubles agricoles et à quelles conditions; elle limite l'engagement de tels objets, ainsi que leur partage et leur morcellement. Elle touche donc la liberté de disposer, tandis que la restriction de l'affectation du sol est assurée par la loi sur l'aménagement du territoire. Les objectifs du droit foncier rural sont le maintien et la création d'exploitations productives (remaniement parcellaire, mesures remédiant au morcellement), la lutte contre la création d'unités économiques trop importantes (par l'accaparement des terres), la reprise des exploitations agricoles à des prix équitables dans le but de prévenir le surendettement, le maintien de l'exploitation agricole au sein de la famille paysanne et la protection du fermier, ainsi que le soutien à l'agriculteur capable qui exploite lui-même ses terres (voir message du Conseil fédéral à l'appui des projets de loi fédérale sur le droit foncier rural du 19 octobre 1988, FF 1988 III, p. 891 ss). La LDFR s'applique notamment aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles qui font partie d'une entreprise agricole, qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de la LAT et dont l'utilisation agricole est licite. Suivant l'art. 86 al. 1 let. b LDFR, font l'objet d'une mention au registre foncier les immeubles non agricoles situés en dehors de la zone à bâtir qui ne sont pas régis par la LDFR.
bb) La loi sur l'aménagement du territoire pose des principes régissant l'affectation du sol qui ont pour objectif la séparation des zones à bâtir et des zones non constructibles; cette loi poursuit ainsi des buts complémentaires, mais différents de ceux de la loi fédérale sur le droit foncier rural. En outre, les dispositions du droit foncier rural en parallèle aux règles concernant la zone agricole ne garantissent pas le maintien à long terme du caractère agricole du domaine. En effet, la villa et un logement de la ferme sont destinés à des tiers non-exploitants et ils seront donc au bénéfice d'une autorisation définitive conformément à l'art. 24 LAT. Dans ces circonstances, ces immeubles pourront être acquis séparément par des non-exploitants, selon l'exception prévue à l'art. 64 al. 1 LDFR. Par ailleurs, compte tenu du caractère mixte de l'immeuble résultant de l'autorisation de louer deux logements à des non-exploitants, l'octroi d'une autorisation exceptionnelle conformément à l'art. 60 let.a LDFR est possible, ce qui aurait pour effet de soustraire, cas échéant, des parts du domaine du caractère agricole. En l'espèce, il s'agit de garantir le caractère agricole du domaine à long terme, ce qui s'inscrit dans le cadre de la loi sur l'aménagement du territoire, et la charge foncière constitue le moyen de garantir ce but.
c) En l'espèce, le Service de l'aménagement du territoire entend imposer une charge foncière d'une durée de trente ans et d'une valeur de 200'000 francs, afin de garantir l'affectation agricole de la parcelle en cause. Comme on l'a vu ci-dessus, la charge foncière est un moyen admissible pour permettre d'assurer le maintien du caractère agricole prépondérant d'une parcelle, conforme à la zone agricole. Par ailleurs, la charge foncière n'empêche pas, cas échéant, un partage du domaine, dans la mesure où chaque part reste propre à l'agriculture; elle garantit ainsi l'affectation agricole de l'ensemble du domaine, que celui-ci fasse l'objet d'un partage ou non. La charge foncière permet ainsi un contrôle de l'utilisation agricole future de l'immeuble, ce que ne garantissent pas les dispositions du droit foncier rural. Au regard des possibilités de démembrement du domaine conduisant à un abandon progressif du caractère agricole de celui-ci, la charge foncière est une restriction qui se justifie. Elle assure en outre un revenu locatif portant sur les deux logements prévus pour des non-exploitants; ces deux logements restant obligatoirement en mains d'un exploitant, malgré, cas échéant, un partage. Il convient enfin de relever que la bonne foi de la recourante n'est pas mise en cause, mais que seule la protection de l'exploitation doit être prise en considération. En définitive, la charge foncière prévue par le Service de l'aménagement du territoire doit donc être maintenue.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 12 février 1996 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante Nicolette Staehelin.
Lausanne, le 4 février 1997/fc/fo
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)