CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 2 décembre 1997
sur le recours interjeté par Freddy PASCHE , Les Esserts-Montblesson, chemin de la Ratavolar 12, 1000 Lausanne 27, dont le conseil est l'avocat Patrice Girardet, rue de Bourg 8, 1002 Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 13 mars 1996 (caractère protégé d'une haie, refus d'autorisation d'abattage)
dans le cadre du litige qui divise le recourant devant le Juge de paix de Joseph et Fina Cali (ci-dessous les intimés), dont le conseil est l'avocat Yves Burnand à Lausanne
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Bernard Dufour et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant est propriétaire d'une parcelle située au chemin de la Ratavolar 12. Les intimés sont propriétaires de la parcelle voisine située au chemin de la Ratavolar 10. Ces parcelles se trouvent à Montblesson, hameau situé en dessus de Lausanne et entouré de deux vallons boisés.
La parcelle des intimés, d'environ 1200 m², se trouve entre le chemin de la Ratavolar qui la borde au sud-ouest et la parcelle du recourant qui la borde au nord-est. La parcelle du recourant comprend également la surface du chemin privé qui la relie au chemin de la Ratavolar. Ce chemin longe la limite sud-ouest de la parcelle des intimés, qui, par ailleurs plantée de divers arbres, est bordée à cet endroit d'une haie de thuyas déjà ancienne et d'un treillis. Un alignement de jeunes thuyas est également planté en bordure de la limite sud-ouest de la parcelle des intimés. Sur la surface contiguë de la parcelle du recourant se trouve quelques alignements de ceps de vigne.
B. Agissant devant le juge de paix, le recourant a ouvert action contre les intimés en demandant en bref (c'est le juge de paix qui a formalisé les conclusions des parties dans cette instance) l'écimage de la haie en largeur d'environ 10 à 15 cm. et son recul à une distance d'un mètre de la limite; il demande aussi que le sol soit remis à son niveau antérieur le long de sa propriété et qu'il soit interdit aux intimés de tailler leur haie de thuyas depuis son chemin.
Après avoir tenu audience préliminaire le 1er décembre 1995, le Juge de paix s'est adressé à la municipalité en lui demandant, conformément à l'art. 62 du code rural et foncier (ci-dessous CRF), de déterminer s'il y avait lieu de protéger la haie ou, si elle l'est déjà, s'il convient d'autoriser l'abattage ou la taille conformément aux art. 60 et 61 CRF et à la LPNMS.
C. Par décision du 13 mars 1996, la municipalité a notifié au recourant ce qui suit.
"(...)
La haie est protégée au sens de l'art. 112 h) du Règlement concernant le plan d'extension.
Il ne convient pas d'autoriser l'abattage de ladite haie en tant qu'entité végétale plantée en respect des dispositions de l'article 37 du Code rural et foncier (CRF).
Les quelques ceps de vigne existants sur le fonds du demandeur ne peuvent justifier l'appellation de "vigne" telle que citée à l'article précité. En effet, selon les services d'agriculture et de viticulture, ce vocable correspond à la notion de plantation vinicole et non à quelques plants destinés à l'agrément.
Pour le surplus, la taille de la haie litigieuse ne dépasse pas, tant en largeur qu'en hauteur, les dimensions fixées à l'art. 38 CRF.
(...)"
Une seconde décision d'une teneur identique a été notifiée le même jour aux intimés.
Par acte du 3 avril 1996, le recourant s'est pourvu contre cette décision par déclaration du 21 mars, étayée d'un mémoire du 3 avril 1996. Il conclut à sa réforme, principalement en ce sens que les haies de thuyas ne sont pas protégées et ne doivent pas l'être, le dossier étant renvoyé au Juge de Paix pour qu'il statue, et subsidiairement en ce sens que bien que protégées, les haies peuvent être taillées en bordure du chemin jusqu'à dégagement du treillis que la haie recouvre (environ 10 à 15 cm. en largeur) et que du côté de la vigne du recourant, la haie doit être reculée à une distance d'un mètre de la limite de propriété.
Simultanément, le conseil du recourant a informé la municipalité du dépôt du recours et lui a demandé diverses précisions. On reviendra plus loin sur celles-ci ainsi que sur la réponse de la municipalité.
D. La municipalité s'est déterminée le 29 août 1996 en concluant en substance au rejet du recours.
E. Les parties ont encore été interpellées sur divers points, notamment sur l'application de l'art. 112i du règlement communal. La municipalité ne s'est cependant pas déterminée sur ce point dans son écriture du 26 novembre 1996.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale le 17 décembre 1996.
Considérant en droit:
a) La loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) prévoit ce qui suit :
" Art. 5
Sont protégés les arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives:
a) qui sont compris dans un plan de classement cantonal ou qui font l'objet d'un arrêté de classement au sens de l'article 20 de la présente loi;
b) que désignent les communes par voie de classement ou de règlement communal, et qui doivent être maintenus soit en raison de leur valeur esthétique, soit en raison des fonctions biologiques qu'ils assurent.
Art. 6
L'autorisation d'abattre des arbres ou arbustes protégés devra être notamment accordée pour les arbres dont l'état sanitaire n'est pas satisfaisant et pour les arbres, les haies et boqueteaux lorsqu'ils empêchent une exploitation agricole rationnelle ou lorsque des impératifs techniques ou économiques l'imposent (création de routes, chemins, canalisation de ruisseau, etc.).
L'autorité communale peut exiger des plantations de compensation ou, si les circonstances ne le permettent pas, percevoir une contribution aux frais d'arborisation. Un règlement communal en fixe les modalités et le montant.
Le règlement d'application fixe au surplus les conditions dans lesquelles les communes pourront donner l'autorisation d'abattage.
Art. 98
Dès l'adoption de la présente loi, les communes disposent d'un délai de trois ans pour désigner par voie de plan de classement ou de règlement les arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives qui doivent être protégés. Plan ou règlement seront soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. A défaut de mise sur pied d'un tel plan ou règlement dans les délais, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce déterminera lui-même les objets qui doivent être maintenus.
Jusqu'au moment où une commune a fait approuver un plan ou un règlement, les dispositions suivantes sont applicables:
Seront protégés et ne peuvent être abattus qu'aux conditions posées par l'article 6 de la présente loi, les arbres dont le diamètre est supérieur à 30 cm, les cordons boisés, les boqueteaux non soumis au régime forestier et les haies vives. Les arbres faisant partie des vergers sont exclus de cette protection."
L'examen des travaux préparatoires montre que le projet initial du Conseil d'Etat prévoyait en particulier une protection de principe pour certains arbres: il énumérait une quinzaine d'espèces d'arbres, la plupart indigènes (on y trouvait cependant le cèdre et le marronnier), qui étaient déclarées protégées dans les périmètres de localité, dans les zones à bâtir et dans les zones de verdure. En dehors de ces zones, les arbres isolés, les cordons boisés, les boqueteaux non soumis au régime forestier et les haies vives étaient également déclarés protégés (BGC automne 1969 p. 791). La Commission parlementaire avait jugé ce projet trop peu souple, voire même tracassier, et avait proposé de limiter la protection aux objets compris dans un plan de classement communal ou cantonal (BGC automne 1969 p. 815 et 817). Après que le Conseil d'Etat s'était rallié à ces propositions d'amendement (BGC précité, p. 827), les débats avaient porté sur les frais d'établissement des plans de classement (BGC précité, p. 839 et p. 1071 s.) et même sur une proposition de suppression de la protection, le représentant du Conseil d'Etat exposant cependant à cet égard qu'il s'agirait pour les communes d'examiner les différents cas pour garantir "que ne soient pas classés par exemple des buissons de prunelle dans des terrains vagues et qui n'ont aucune valeur du point de vue esthétique" (BGC précité, p. 1063 et 1065). Finalement, l'art. 5 LPNMS a été adopté dans la teneur amendée par la commission. Il faisait suite, dans la systématique de la loi, à l'art. 4 consacré à la protection générale de la nature et de sites accordée à divers objets "en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent".
L'art. 5 LPNMS a été modifié en 1973 pour le motif que la protection des arbres, essentiellement conçue en fonction de leur valeur esthétique en vertu de la clause générale de l'art. 4 LPNMS, ne permettait pas d'instaurer une protection qui, pour des raisons tirées notamment de la fonction biologique remplie par les arbres, s'étendrait à tous les arbres d'une commune ou à tous les arbres excédant un diamètre déterminé (BGC février 1973, p. 936). On apprend à la lecture des travaux préparatoires que c'est précisément la Commune de Lausanne qui avait envisagé, à titre de plan de classement des arbres, de reprendre la disposition transitoire de l'art. 98 LPNMS cité ci-dessus, ce que ne permettait pas le texte alors en vigueur. C'est ainsi que l'art. 5 lit. b LPNMS prévoit désormais que les communes peuvent désigner les arbres protégés soit par voie de classement, soit par voie de règlement communal, afin de permettre "une protection généralisée des arbres" (BGC précité).
IV. Voies de droit Action
Art. 57. ‑‑ Le voisin peut exiger l'enlèvement des plantations violant les articles 37, 52 et 54, ou l'écimage jusqu'à la hauteur légale des plantations violant les articles 38, 53, 54 et 56. (...)
V. Plantations protégées
Art. 60. ‑‑ Les plantations protégées en vertu de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites ou de ses dispositions d'exécution sont soustraites aux actions des articles 50 et 57 à 59. Les plantations effectuées en remplacement pour conserver un site ou un groupement d'arbres jouissent de la même protection. Les plantations protégées ne peuvent être écimées ou enlevées qu'aux conditions fixées par la législation sur la protection de la nature, des monuments et des sites.
Art. 61. ‑‑ Les articles 50 et 57 à 59 trouvent néanmoins application lorsque:
VI. Procédure
Art. 62. ‑ Saisi d'une requête en enlèvement ou en écimage fondée sur les articles 50 et 57 à 59, le juge de paix, sitôt après l'échec de la tentative de conciliation, transmet d'office la requête à la municipalité accompagnée le cas échéant des conclusions reconventionnelles du défendeur. La municipalité ou sa délégation détermine s'il y a lieu de protéger la plantation ou, lorsqu'elle l'est déjà, s'il convient d'autoriser l'abattage ou la taille, conformément aux articles 60 et 61 ainsi qu'aux dispositions de la législation sur la protection de la nature, des monuments et des sites. Une fois la décision municipale passée en force, le juge de paix statue le cas échéant sur l'application des articles 50 et 57 à 59, conformément aux dispositions de la procédure civile. La même procédure est applicable au département cantonal compétent lorsque le classement ou la protection relève des autorités cantonales."
C'est ainsi le Code rural et foncier de 1987 qui a précisé et complété à son art. 61 les conditions auxquelles peut être donnée l'autorisation (prévue par l'art. 6 LPNMS) d'abattre des plantations protégées. Ces conditions ont été reprises ensuite dans le règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS, qui reprend les divers cas visés par l'art. 6 LPNMS, l'art. 61 CRF et ainsi que par l'art. 99 LPNMS amendé en 1987. L'art. 15 RPNMS prévoit ainsi ce qui suit:
"L'abattage ou l'arrachage des arbres, cordons boisés, boqueteaux, ou haies vives classés est autorisé par la municipalité lorsque :
la plantation prive un local d'habitation préexistant de son ensoleillement normal dans une mesure excessive;
la plantation nuit notablement à l'exploitation rationnelle d'un bien-fonds ou d'un domaine agricoles;
le voisin subit un préjudice grave du fait de la plantation;
des impératifs l'imposent tels que l'état sanitaire d'un arbre, la sécurité du trafic, la stabilité des rives bordant un cours d'eau, la création d'une route ou la canalisation d'un ruisseau."
Il résulte du long exposé qui précède que les règles relatives à la protection des arbres et aux conditions dans lesquelles leur abattage peut être autorisé se sont essentiellement développées en rapport avec les conflits de voisinage où le litige porte sur l'abattage ou l'écimage d'un arbre portant atteinte à la propriété voisine. Pour ce qui concerne la protection des arbres en rapport avec des projets de construction, la jurisprudence a précisé la portée de la protection et le motifs impératifs d'abattage de l'art. 6 al. 1 LPNMS: l'abattage peut être autorisé pour le motif que le propriétaire entend construire s'il est nécessaire pour permettre une utilisation des droits à bâtir conférés par la réglementation en vigueur (RDAF 1997 p. 234). L'arborisation d'une parcelle constructible doit être considérée, puisqu'il s'agit de plantes qui croissent et meurent, comme un élément qui n'est pas nécessairement permanent mais qui est au contraire susceptible d'évolution, ce qui permet le cas échéant de le remodeler en procédant à de nouvelles plantations. C'est dans cette perspective qu'il faut concevoir les dispositions réglementaires communales (fondées sur l'art. 6 al. 2 LPNMS) qui prévoient dans certaines hypothèses le remplacement des arbres abattus, parfois dans le cadre d'une arborisation minimale, tels qu'on en trouve aux art. 112d et 112i RPE cités ci-dessous (voir encore les dispositions en vigueur à Prangins appliquées dans l'arrêt AC 97/084 de ce jour également).
a) Il convient d'en citer les extraits suivants :
Plantations
"Article 112d Le propriétaire doit planter au minimum un arbre d'essence majeure pour chaque tranche ou fraction de 500 m2 de surface cadastrale de la parcelle. Il sera planté en principe un conifère pour deux feuillus.
On entend par arbre d'essence majeure toute espèce ou variété à moyen et grand développement pouvant atteindre une hauteur de 10 mètres et plus pour la plupart, ou présentant un caractère de longévité spécifique, ou ayant une valeur dendrologique reconnue. Les sujets auront 2 mètres de hauteur au moins lors de la plantation.
Les arbres existants, pour autant qu'ils soient reconnus en bonne santé, sont compris dans le nombre prescrit d'arbres à planter.
Protection des arbres
Article 112h En application de la loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), tout arbre d'essence majeure (cf. article 112d) est protégé, ainsi que les cordons boisés, boqueteaux te haies vives, sur tout le territoire communal.
Abattage
Article 112i Il ne peut être abattu aucun arbre d'essence majeure, ni cordons boisés, boqueteaux et haies vives, quelle que soit leur dimension, sans autorisation de la Municipalité. La législation forestière est réservée pour les zones de bois ou forêts. Il est en outre interdit de détruire ou mutiler, par le feu ou tous autres procédés, les arbres et plantations protégés en vertu de l'alinéa précédent. Tout élagage inconsidéré et non exécuté dans les règles de l'art. sera assimilé à un abattage effectué sans autorisation, de même que des travaux et des fouilles ayant touché le système radiculaire et porté atteinte à la vie des végétaux protégés. En principe, on ne peut toutefois exiger le maintien d'une arborisation allant au-delà des exigences de l'article 112d. Dans ce cas cependant, tout abattage reste soumis aux dispositions des alinéas 1 et 2 ci-dessus."
Les art. 112j et 112k du règlement communal régissent en outre l'obligation de replanter et la contribution compensatoire en cas d'impossibilité de replanter.
b) L'autorité intimée expose dans sa réponse du 29 août 1996 que ces dispositions mettent en oeuvre la protection prévue par la LPNMS et que compte tenu de la difficulté, tant de recenser les arbres et bosquets dignes de conservation que de procéder à un choix, elle a renoncé à établir un plan de classement et préféré opter pour un règlement instaurant une protection générale des arbres. Elle précise en outre que le règlement va plus loin que l'art. 98 LPNMS puisque l'art. 112h RPE étend la protection aux cordons boisés, boqueteaux et haies vives sur tout le territoire communal.
Le recourant tient ce système pour contraire à la loi. Il est exact que le texte de l'art. 5 lit. b LPNMS paraît exiger que la commune procède à un choix pour désigner, soit par classement soit par règlement, celles des plantations qui doivent être maintenues pour des motifs esthétiques ou biologiques. Toutefois, les travaux préparatoires évoqués ci-dessus montrent que l'intention du législateur de 1973 était bien de permettre une protection généralisée des arbres, le législateur considérant que toute plantation peut revêtir, à défaut d'une valeur esthétique, une valeur biologique. Le grief d'illégalité n'est donc pas fondé.
c) Il faut en revanche relever que l'art 112d RPE ne pose d'exigence minimale pour les plantations que pour ce qui concerne les arbres d'essence majeure, cette règle étant par ailleurs assortie d'une proportion obligatoire entre les conifères et les feuillus. Il n'y a en revanche pas d'exigences minimales pour les haies. L'autorité intimée semble vouloir en déduire que toute haie se trouvant sur le territoire communal est protégée. Sur ce point, la jurisprudence considère que la possibilité de procéder à l'abattage et le cas échéant à de nouvelles plantations doit être examinées avec une attention particulière lorsque la protection instaurée par le droit communal procède non pas d'un classement individuel des arbres, mais d'un règlement déclarant protégés toutes les plantes revêtant certaines caractéristiques, ceci en raison de schématisme inhérent à une telle réglementation (arrêt AC 97/084 déjà cité).
En l'espèce, l'objet du litige est une haie de thuyas, espèce non indigène. Les espèces de thuyas utilisés par la plantation de haies sont originaires d'Amérique (Chatenet-Bauer-Bovet, Guide des arbres et arbustes exotiques de nos jardins, p. 91 ss) mais la jurisprudence considère que la LPNMS ne limite pas l'étendue de la protection aux essences exclusivement indigènes (arrêt AC 92/242 du 15 mars 1993 concernant la protection d'un Gingko biloba, espèce originaire de Chine). Toutefois, dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif s'en est tenu à celle du Conseil d'Etat qui, dans une décision du 13 janvier 1988 (R9 817/87, cons. III a), rendue en application des art. 5 et 6 LPNMS, ainsi que des dispositions communales d'application, avait jugé qu'une haie de thuyas ne constituait pas une haie vive susceptible de protection sur la base de la LPNMS, la protection ne devant pas s'étendre aux haies composées d'une essence unique et non indigène de surcroît (AC 91/211 du 8 octobre 1992). Le Tribunal a jugé également qu'une haie de thuyas ne constitue pas non plus une haie vive au sens des art. 21 et 22 de la loi sur la faune du 28 février 1989 (protection des biotopes) et de l'art. 6 de son règlement d'application (AC 91/173 du 19 novembre 1992), si bien qu'une autorisation de la Conservation de la faune n'est pas exigée en cas d'intervention.
Le tribunal entend s'en tenir à cette jurisprudence. En l'espèce, la décision attaquée considère que la haie est protégée et qu'il n'y a pas lieu d'en autoriser l'abattage, ceci pour le motif que le fond voisin ne doit pas être considéré comme une vigne et que les dimensions prescrites par la code rural et foncier sont respectées. Toutefois, la question de savoir si on se trouve en présence d'une vigne - déterminante pour fixer les hauteurs admissibles, art. 52 et 3 CRF - et celle de savoir quelles dimensions ce code assigne aux plantations ne relève pas de la compétence municipale. La décision attaquée n'examine pas les divers intérêts en présence et n'a par conséquent pas procédé à la pesée de ceux-ci exigée par la jurisprudence (RDAF 1997 p. 234).
Il n'est pas contesté que la parcelle des intimés, compte tenu de sa surface et des arbres qui s'y trouvent, respecte l'arborisation minimale prescrite par l'art. 112d RPE. La question n'est pas là mais la décision attaquée n'explique pas en quoi il se justifierait néanmoins d'imposer le maintien de la plantation litigieuse au terme d'une prise en considération consciencieuse des intérêts du recourant. La seule référence au pouvoir d'appréciation dont la municipalité dispose effectivement ne suffit pas à cet égard, surtout si l'on considère qu'en matière d'arbres d'essence majeurs, l'art. 112i RPE prévoit qu'on ne peut en principe exiger le maintien d'une arborisation allant au-delà des exigences de l'art. 112 d RPE, ce qui laisse une plus grande marge de manoeuvre en matière de haies décoratives comme en l'espèce. Il est pourtant certain que de manière générale, le présence d'une haie de thuyas, ne serait-ce qu'en raison de l'ombre qu'elle porte ou par la pénétration de ses racines, peut porter préjudice au fonds voisin. En l'espèce, l'extrémité de la haie litigieuse située à l'est des plants de vigne du recourant est de nature à nuire à la végétation qui y pousse, quelle que soit d'ailleurs la nature des plantations du recourant à cet endroit. Force est par ailleurs de constater que la haie de thuyas litigieuse ne présente qu'un très faible intérêt biologique, contrairement à ce qui serait le cas d'une haie composée d'espèces variées et indigènes utiles à la faune et à la flore. La situation de Montblesson, hameau éloigné de l'agglomération et enchâssé entre deux vallons forestiers, montre que la question de la préservation de la verdure sur les parcelle construites s'y présente avec moins d'acuité qu'au centre de la ville. Du point de vue esthétique également, on retiendra que la prolifération de telles haies dans les zones construites n'en fait pas non plus - pour le moins - un objet particulièrement digne de protection. En définitive, le tribunal juge que la décision attaquée est disproportionnée pour le motif qu'elle fait prévaloir un intérêt très limité à la conservation de plantes communes sur l'intérêt du propriétaire à préserver son fonds des atteintes causée par les plantations de la parcelle voisine. L'intérêt public invoqué doit ainsi être considéré comme insuffisant pour justifier une protection qui paralyse l'application des règles du droit civil sur l'exercice de la propriété. Est également dépourvue de fondement légal l'exigence d'une surveillance de l'autorité communale lors d'une éventuelle taille de la haie, évoquée dans l'écriture de la commune du 29 août 1996, car une telle intervention, certes prévue par l'art. 6 du règlement d'exécution de la loi sur la faune qui permet de fixer des mesures conservatoires, n'est pas prévue par la LPNMS en faveur de la commune. Pour ces motifs, il y a lieu d'annuler la décision attaquée et de lever protection maintenue par la décision attaquée.
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 13 mars 1996 est réformée en ce sens que la haie litigieuse n'est pas protégée. Elle annulée pour le surplus.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. La somme de 1000 (mille) francs est allouée au recourant à titre de dépens à la charge de la commune.
ft/Lausanne, le 2 décembre 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint