CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 26 février 1998
sur le recours interjeté par la Commune de
COINSINS , représentée par sa municipalité au nom de qui agit Me Alexandre
Bonnard, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports (actuellement Département des
infrastructures ) du 15 juillet 1997 admettant partiellement la requête d' Alfred
et Jean-Pierre Muller , représentés par la Société rurale d'assurance de
protection juridique FRV à Lausanne, et annulant partiellement les décisions du
Conseil général de la Commune de Coinsins des 1er juin 1994 et 17 mai 1995
relatives à l'adoption du plan de quartier "Au Grand Champ - A la Croix -
Crèvecoeur" et de son règlement.
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Bernard Dufour et M. Rolf Ernst, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le Conseil d'Etat a
adopté le 23 décembre 1966 un arrêté de classement concernant la protection du
Bois de Chênes, à Genolier et Coinsins. Cet arrêté définit une réserve
intégrale et scientifique (zone 1) avec les prescriptions suivantes :
"- Interdiction aux piétons et cavaliers
de circuler hors de chemins et sentiers, interdiction aux véhicules de circuler
sur les chemins et chantiers, interdiction de camper, de faire du feu et de
cueillir des végétaux ou de ramasser le bois mort.
- Interdiction de promener les chiens, même
tenus en laisse et obligation de laisser sur place les arbres abattus."
Cette réserve est entourée d'un premier périmètre de protection (zone
2) où l'interdiction générale de circuler s'applique également de même que
l'interdiction de camper et de faire des feux (sous réserve des emplacements
prévus de foyers dans les clairières). Enfin, dans une zone de protection
élargie (zone 3), les exercices militaires en tout genre sont interdits. Cette
dernière zone est limitée par les routes reliant les villages de Vich, de
Coinsins et de Genolier et le hameau de la Cézille, ainsi que par le cours de
la Serine allant du hameau de la Cézille à Vich.
B. Le Conseil fédéral a
inscrit en 1977 le Bois de Chênes à l'inventaire fédéral des paysages, sites et
monuments naturels (objet no 1205 de l'annexe à l'ordonnance concernant
l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels du 10 août
1977). Le périmètre mis à l'inventaire se situe entre la zone 2 et la zone 3 de
l'arrêté de classement; le commentaire sur cet objet apporte les précisions
suivantes :
"Importance :
Paysage de prairies, bosquets et forêts intacts, au centre d'une région en
expansion économique et démographique. Plateau morainique avec relief assez
variable. La variété des sols, suivant qu'ils sont formés sur un sous-sol
graveleux, sableux ou argileux, engendre des biotopes très divers.
Les forêts de hêtres, de chênaies à Charmes - groupement typique et rarement
bien développé de la partie méridionale du Plateau Suisse - et les aulnaies
immergées alternent avec les prés où dominent les gazons à Brome dressés, les
prairies à litières ou les marais. Riche faune d'oiseaux et d'insectes.
Mammifères typiques de l'étage submontagnard de la Suisse. Remarquable lieu
d'études scientifiques. - Zone de tranquillité relative dans une région
toujours plus soumise à la construction."
C. Le Grand Conseil a adopté
le 22 février 1984 un décret sur le plan directeur cantonal, qui fixe pour le
canton de Vaud les principes fondamentaux de l'organisation du territoire à
respecter, notamment le principe de la régionalisation et celui de la
décentralisation concentrée (art. 2 et 3 du décret du 22 février 1984). Le
Grand Conseil a ensuite accepté le 20 mai 1987 le décret portant adoption du
plan directeur cantonal; l'art. 2 précise que les éléments de ce plan qui lient
les autorités sont d'une part les objectifs, et d'autre part les éléments
prospectifs dans les plans sectoriels (dessinés en rouge sur les cartes). Pour
concrétiser les principes de régionalisation et de décentralisation concentrée,
le plan directeur propose un schéma d'urbanisation du canton avec au moins un
centre principal par région. La carte 1.2.2. désigne Nyon comme centre régional
de premier niveau pour la région de Nyon, ainsi que Gland, Prangins et Coppet
comme centres locaux (plan directeur cantonal p. 62). Les centres régionaux de
premier niveau constituent l'armature de base du plan général et d'urbanisation
du canton (plan directeur cantonal p. 62). Les centres régionaux de second
niveau forment le réseau plus fin des pôles qui doivent desservir les régions
considérées (plan directeur p. 63). Les centres locaux sont appelés à jouer le
rôle de pôle secondaire et de relais à l'intérieur de la région même (plan
directeur p. 64). En matière d'habitat, l'objectif 1.5.1. du plan directeur
cantonal vise à "offrir un cadre et des services favorables à la vie
collective en définissant pour chaque localité un développement adapté à sa
taille et à la nature du milieu".
D. La Commune de Coinsins a
établi au début des années huitante un dossier de planification bien étudié
comprenant notamment un plan directeur des sites et contraintes ainsi qu'un
plan directeur de l'affectation du sol et des équipements. Sur la base de ces
études, un plan des zones communal a été approuvé par le Conseil d'Etat le 4
février 1983; il définit une zone de village autour des anciennes constructions
rurales regroupées au sud de la route cantonale 12e (ci-après route de Vich),
une zone à occuper par plan de quartier entre la zone de village et la route de
Vich ainsi qu'une vaste zone de villas au nord-ouest de la route de Vich au
lieu-dit "La Condémine". Une zone d'équipements publics a été
délimitée entre la zone de villas des Condémines et la route cantonale 29f qui
relie Coinsins à Genolier (ci-après route de Genolier). A l'est de la route de
Genolier et au nord de la route de Vich, s'étend une vaste zone intermédiaire
aux lieux dit "A la Croix" et "Crèvecoeur". Le plan
délimite aussi une zone de protection du Bois de Chênes correspondant
approximativement au périmètre de l'inventaire fédéral des paysages. Ce périmètre
dépasse la zone 2 de protection de l'arrêté de classement, le solde de la zone
3 étant attribué à la zone agricole, à la zone intermédiaire, à la zone de
verdure et à une zone artisanale.
E. La planification
communale a ensuite connu l'évolution suivante : la partie ouest de la zone à
occuper par plan de quartier a servi à une extension de la zone de village par
la légalisation du plan d'extension "Le Molard" le 31 octobre 1984
(la partie est de la zone à occuper par plan de quartier au lieu dit "La
Pièce" n'a pas encore fait l'objet d'une mesure de planification
spéciale). L'autorité communale a ensuite décidé de modifier l'affectation
d'une partie de la zone d'équipements publics et de corriger la route de
Genolier; le plan partiel d'affectation "Au Grand Champ - A la Croix",
approuvé le 7 septembre 1990 par le Conseil d'Etat, prévoit de transférer la
partie centrale de la zone d'équipements publics à la zone de village avec une
réglementation spéciale et il fixe un nouveau tracé de la route de Genolier.
L'autorité communale a ensuite fait établir par un atelier d'architecture et
d'urbanisme, une étude sur l'occupation future de la zone intermédiaire dont le
résultat est consigné dans un rapport du 11 décembre 1991; il convient de citer
les extraits suivants de ce rapport :
"(...)
ETAT DE DISPONIBILITE DES ZONES
L'analyse des zones d'extension "AU GRAND
CHAMP" - A LA CROIX - CREVECOEUR" a très vite mis en évidence les
grandes capacités d'accueil de la commune.
Ceci d'autant plus qu'il y a lieu d'ajouter "LA PIECE", section de la
ZOV (zone village à occuper par plan spécial), constituant l'élément de liaison
avec "Le VILLAGE" au sud de la RC 12e.
LA ZONE INTERMEDIAIRE
"A LA CROIX - CREVECOEUR" 77'000
m2
LA ZONE D'EQUIPEMENT PUBLIC
"AU GRAND CHAMP" 6'700
m2
LA ZONE DE VILLAGE (à occuper par plan spécial)
"LA PIECE" 8'000
m2
au total env. 91'700
m2
Compte tenu de la surface de 83'700 m2
correspondant à l'entier des zones disponibles, non compris la zone
d'équipements publics, celles-ci offriraient, à raison de 40 m2 de surface brute
de plancher (SBP) par habitant et d'un coefficient d'utilisation du sol (CUS)
moyen de 0.35, une capacité théorique de 730 habitants nouveaux.
Ce qui à court et moyen terme ne correspond, en aucun cas, à un développement
raisonnable de la commune.
(...)
**OPTIONS DIRECTRICES
"AU GRAND CHAMP - A LA CROIX - CREVECOEUR"**
(...)
La capacité totale de cette zone d'extension à
court et moyen terme ne devrait pas offrir des possibilités excédant le
dédoublement de la population, soit 280 - 300 habitants.
La mise en valeur de l'entier de ce secteur
devrait se faire par étapes, en partant du centre de l'agglomération, à savoir
:
1è étape "A LA CROIX -
CREVECOEUR" 1è moitié
2è étape "A LA CROIX - CREVECOEUR" 2è moitié
3è étape "AU GRAND CHAMP"
4è étape zone d'attente
"LA PIECE", secteur situé entre la
route cantonale et l'ancien noyau du village, bien que non intégrée à l'étude,
doit être pris en considération dans les options directrices.
En tant que zone de village à occuper par plan spécial, elle doit faciliter le
mixage des activités, principe indispensable au bon développement des zones
centrales et, contribuer à rétablir une image de l'espace-rue qui incite à la
modération de la vitesse des véhicules et, améliore la sécurité des usagers.
**AU GRAND CHAMP - A LA CROIX - CREVECOEUR
IMAGE DE DEVELOPPEMENT A MOYEN ET LONG TERME**
(...)
Le plan prévoit donc :
AU GRAND CHAMP env.
6'700 m2
Un groupe d'habitation villageoise comprenant 2680 m2 de plancher brut.
AU GRAND CHAMP - A LA CROIX env.
9'000 m2
Une zone d'équipements publics à l'est de la route de Genolier, destinée à des
usages multiples, tels que école, salle communale, service technique,
administration, sport, place de fêtes.
A LA CROIX - CREVECOEUR (ouest) env.
16'600 m2
Une zone d'habitation à moyenne densité, comprenant des habitations collectives
et ou des habitations individuelles groupées, aménagée sous forme d'ensemble
résidentiel, réalisable par étape au fur et à mesure des besoins.
A LA CROIX - CREVECOEUR (est) env.
51'000 m2
Une zone intermédiaire, comprenant une zone d'attente et une zone d'anciennes
carrières dont le remblais la rende impropre à la construction.
CAPACITE D'ACCUEIL DU PLAN
AU GRAND CHAMP 2'680
m2 22 unités hab.
A LA CROIX CREVECOEUR 4'275
m2 35 unités hab. collectives
1'800 m2 10
unités hab. individuelles
groupées
67
unités hab.
Apport théorique de 180 - 200 habitants
nouveaux.
De plus "LA PIECE", zone de village à
occuper par plan de quartier devrait comprendre un ensemble d'habitation et
d'activité faisant face à la zone étudiée."
F. Le projet de plan de
quartier "Au Grand Champ - A la Croix - Crèvecoeur" s'étend de part
et d'autre de la route de Genolier. La partie ouest, au lieu-dit "Au Grand
Champ" modifie dans sa partie supérieure (parcelle 161) les règles d'affectation
définies par le plan partiel d'affectation "Au Grand Champ - A la
Croix" du 7 septembre 1990. Cette modification reprend le tracé actuel de
la route de Genolier, qui n'est modifié que dans sa partie inférieure, et elle
transfert la zone d'équipements publics en aire d'habitation villageoise dans
laquelle deux immeubles d'habitation collective sont prévus avec une surface de
plancher habitable de 1200 m² chacun et un périmètre réservé aux garages et
dépendances devant chaque immeuble. La partie du plan de quartier située à
l'est de la route de Genolier comprend tout d'abord une aire d'utilité publique
qui s'étend sur les parcelles 281 (propriété de la Commune de Coinsins), 183
(propriété de Pierre Jaggi) et 178 (propriété des communes de Coinsins et de Duillier).
Plus à l'est encore, une nouvelle aire d'habitation villageoise est prévue.
Cette aire comprend dans sa partie sud cinq bâtiments d'habitation collective
avec une surface de plancher habitable totale de 4'680 m² ainsi que des
dépendances et garages. La partie nord comprend trois périmètres d'habitations
individuelles groupées dont la surface de plancher habitable s'élève au total à
1'620 m². L'aire d'habitation villageoise englobe la parcelle 184 au sud et
l'essentielle la parcelle 178 au nord. Le projet de plan de quartier a été
soumis à l'examen préalable des différents services de l'administration
cantonale, dont le résultat a été transmis à la municipalité le 18 juin 1992
par l'ancien chef de l'actuel Département des infrastructures (ci-après : l'ancien
chef du département). En dehors de quelques compléments et modifications
mineurs, le projet ne suscitait pas de remarque fondamentale; le rapport qui
avait été établi par le bureau d'urbanisme avait la valeur d'un schéma
directeur définissant les objectifs de développement non seulement à
l'intérieur de la surface concernée, mais aussi pour le futur noyau du village.
Il était suggéré que cette démarche se poursuive afin d'étendre la réflexion à
un véritable plan directeur sur l'ensemble du territoire communal.
G. Le projet de plan de
quartier a été mis à l'enquête publique du 2 octobre au 2 novembre 1992.
L'enquête a soulevé neuf oppositions, notamment celle de Jean-Pierre Müller et
celle de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature; les oppositions ont
été résumées avec une proposition de réponse pour chacune d'elle dans le
préavis municipal adressé au conseil général le 23 mars 1994. La municipalité
proposait de modifier la réglementation du projet de plan de quartier pour
préciser la hauteur des bâtiments à toiture plate, fixer les conditions du
développement par étapes et indiquer qu'une procédure de remaniement
parcellaire serait ordonnée à défaut d'une convention réglant les échanges de
terrains et la répartition des frais d'étude et d'équipement dans le périmètre
concerné. Lors de sa séance du 1er juin 1994, le conseil général a adopté les
propositions de la municipalité. La décision communale a été notifiée aux
opposants par la municipalité le 10 juin 1994. Les modifications du règlement
annexé au plan de quartier ont été soumises à une enquête complémentaire
ouverte du 23 septembre au 24 octobre 1994. Certains opposants ont renouvelé
leur opposition. Lors de sa séance du 17 mai 1995, le conseil général a adopté
les modifications réglementaires ainsi que les réponses aux oppositions
enregistrées pendant l'enquête complémentaire.
H. Alfred et Jean-Pierre
Müller ainsi que la Ligue vaudoise pour la protection de la nature et la Ligue
suisse pour la protection de la nature ont recouru contre la décision communale
directement auprès du Tribunal administratif, qui a transmis le recours au
Service de justice et législation. Par décision du 15 juillet 1997, l'ancien
chef du département a rejeté le recours des Ligues suisse et vaudoise pour la protection
de la nature dans la mesure où il était recevable et il a admis partiellement
le recours d'Alfred et Jean-Pierre Müller en annulant la décision d'adoption
communale relative au secteur de 16'600 m² sis aux lieux "La Croix -
Crèvecoeur".
I. La Commune de Coinsins
a recouru contre cette décision le 18 juillet 1997 auprès du Tribunal
administratif en concluant à son annulation et au renvoi du dossier au
département pour nouvelle décision d'approbation du plan de quartier; la
commune conclut subsidiairement à la réforme de la décision attaquée en ce sens
que le plan de quartier et son règlement soient approuvés. Les opposants Alfred
et Jean-Pierre Müller ainsi que les Ligues suisse et vaudoise pour la
protection de la nature se sont déterminées sur le recours. Le Service de
l'aménagement du territoire ainsi que le Centre de conservation de la faune et
de la nature se sont également prononcés sur le recours respectivement les 15
août et 2 septembre 1997. La commune a encore déposé un mémoire complémentaire
le 10 septembre 1997 et le tribunal a procédé à une visite des lieux lors de
son audience du 1er décembre 1997 en présence de toutes les parties. A la suite
de cette audience, le Service de l'aménagement du territoire a encore produit
les plans partiels d'affectation "Le Molard" et "Au Grand Champ
- A la Croix", ainsi que les fiches de coordination du plan directeur
cantonal concernant la région et un exemplaire du plan directeur régional
approuvé par le Conseil d'Etat le 12 octobre 1994.
J. Par lettre du 18
décembre 1998, le tribunal informait les parties que l'assesseur Jean-Daniel
Rickli s'était récusé à la suite de travaux de planification qui lui avaient
été confiés dans la région de Nyon et qu'il était remplacé par l'assesseur Rolf
Ernst. Informées de la nouvelle composition de la section du tribunal, les
parties n'ont pas requis la tenue d'une nouvelle audience sur place.
Considérant en droit:
- a) La décision attaquée
annule partiellement la décision communale adoptant le plan de quartier
"Au Grand Champ - A la Croix - Crèvecoeur". Touchée en tant que
détentrice de la puissance publique, la commune recourante a qualité pour se
plaindre par la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral de la
violation de son autonomie; par conséquent, cette qualité doit aussi lui être
reconnue pour recourir devant la juridiction administrative cantonale de
dernière instance. Le point de savoir si la commune est effectivement autonome
dans le domaine en cause est une question de fond et non de recevabilité (ATF
116 Ia 43 consid. 1a).
b) Dans un recours
pour violation de son autonomie, la commune peut aussi se plaindre de la
violation de l'art. 4 Cst. et des droits qui en découlent, dans la mesure où de
tels griefs sont étroitement liés au grief principal (ATF 111 Ia 252 consid.
2). Font partie de ces droits, notamment le droit à l'égalité de traitement,
l'interdiction de l'arbitraire, le droit d'être entendu, ainsi que le principe
de proportionnalité (ATF 113 Ia 333 consid. 1b). Le tribunal applique en outre
le droit d'office, sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA).
Son pouvoir d'examen est restreint à un contrôle en légalité de la décision
attaquée, qui s'étend toutefois à l'excès et à l'abus du pouvoir d'appréciation
(art. 36 LJPA).
- a) Une commune
bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit
cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans lesquels il lui laisse
une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 453 consid. 3b; 115
Ia 44 consid. 3; 114 Ia 82 consid. 2). Lorsque ces conditions sont réunies, une
commune peut agir par la voie du recours de droit public pour obtenir que
l'autorité cantonale d'approbation du plan respecte le cadre formel de son
pouvoir d'examen et applique correctement les normes de droit communal,
cantonal ou fédéral en vigueur dans le domaine concerné.
b) Le champ et la
portée de l'autonomie des communes sont déterminés par le droit cantonal. Si
l'art. 80 Cst. VD reconnaît aux communes une certaine autonomie, il faut
rechercher dans la législation les précisions nécessaires. Le domaine de
l'aménagement du territoire est régi principalement par la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC); il relève
avant tout de la compétence cantonale. Cependant, les communes peuvent établir
des plans directeurs et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC) ainsi que
des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC), ce qui leur
laisse une marge d'appréciation importante. Mais cette faculté d'aménager leur
territoire est toutefois limitée à nouveau par la faculté reconnue à l'Etat
d'établir lui-même des plans et des règlements d'affectation cantonaux qui,
dans les zones où ils sont applicables, l'emportent en cas de conflit sur les
règles communales (art. 44 lit. b et 45 al. 2 LATC). Ainsi, les compétences
reconnues aux communes sur les questions d'aménagement du territoire s'exercent
sous le contrôle de l'Etat, contrôle qui s'étend à l'opportunité lors de la
procédure d'approbation des plans et règlements d'affectation (art. 60 et 61
LATC). Dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité cantonale peut intervenir
non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est
dépourvue de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, mais aussi
lorsque les décisions communales paraissent inappropriées à des intérêts qui
dépassent la sphère communale ou ne correspondent pas aux buts et principes
fondamentaux régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tiennent pas
suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia
435 consid. 4a).
c) Même si leurs
décisions sont soumises à un large contrôle du gouvernement, les communes
vaudoises bénéficient d'une liberté d'appréciation suffisamment importante dans
l'élaboration et l'adoption des plans d'affectation et des règlements de
construction pour qu'une autonomie protégée par le droit constitutionnel leur
soit reconnue. En particulier, les communes ont la faculté de modifier
l'affectation d'une zone, de prévoir dans leurs plans d'affectation et leur
règlement les prescriptions relatives aux conditions de construction dans les
différentes zones qu'ils délimitent (art. 43 al. 1 et 47 lit. a LATC). Elles
peuvent notamment définir les coefficients d'occupation et d'utilisation du
sol, les distances aux limites ou entre bâtiments, l'implantation, les
dimensions et la forme des bâtiments et des toitures (art. 47 lit. i LATC) et
arrêter le périmètre des plans de quartier (art. 67 LATC). En annulant partiellement
la décision communale d'adoption du plan de quartier "Au Grand-Champ - A
la Croix - Crèvecoeur" en ce qu'elle concerne le transfert de la zone
intermédiaire en aire d'habitation villageoise de 16'600 m² à l'est de la route
de Genolier, le département a touché un domaine qui fait partie du champ de
protection de l'autonomie communale en droit vaudois. La commune recourante
peut donc se plaindre que l'arrêt attaqué viole son autonomie par une fausse
application du droit ou par un abus du pouvoir d'examen exercé par l'autorité
cantonale.
- a) La planification du
territoire doit être coordonnée avec la protection de l'environnement. Cela
signifie que les questions et problèmes que pose la planification ne peuvent
être résolus sans examiner conjointement leur compatibilité avec les exigences
de la protection de l'environnement. La base constitutionnelle du droit de
l'aménagement du territoire (art. 22 quater Cst.) est de même niveau que celle
du droit de la protection de l'environnement (art. 24 septies Cst); les mesures
que les cantons sont appelés à prendre en vertu des dispositions fédérales
adoptées en application de ces normes constitutionnelles doivent être
harmonisées en vue d'arrêter les solutions qui sont le mieux à même de répondre
aux intérêts complémentaires que chacune de ces législations défendent (Alfred
Kutler, Protection de l'environnement et aménagement du territoire, mémoire
ASPAN no 54 p. 2 et 3). L'aménagement du territoire vise avant tout
l'utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT) qui implique la protection
des bases naturelles de la vie tels que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le
paysage (art, 1er al. 2 let. a) et la création ou le maintien d'un milieu bâti
favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art. 1 al. 2
let. b). La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983
(LPE) a pour but essentiel de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou
incommodantes (art. 1er al. 1 LPE); elle tend à limiter à titre préventif les
émissions de polluant et à éviter, ou à réduire si nécessaire, les atteintes
nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 2 et 11 LPE).
b) Pour atteindre les
buts fixés par ces deux législations sur l'aménagement du territoire et sur la
protection de l'environnement, les cantons établissent des plans directeurs en
veillant à définir le développement souhaité de manière à réduire à un minimum
les atteintes à l'environnement (art. 6 al. 3 et 8 LAT; art. 2 al. 1 lit. d
OAT; voir aussi l'ATF 116 Ib 268 consid. 4c). Le Conseil fédéral a défini, à
cette fin notamment, les stratégies d'organisation du territoire en Suisse dans
son rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse du 22
mai 1996 (FF 1996 III p. 526 et ss). Les stratégies de l'organisation du territoire
constituent un ensemble cohérent de principes appelés à orienter - conformément
aux buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT - les activités liées à la
planification (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 559). Elles
visent à garantir les conditions d'un développement durable "en ce sens
que les mesures prévues sont orientées vers une vision globale et vers un
maintien à long terme du potentiel de développement des différentes
régions". Un développement est durable selon le Conseil fédéral, s'il
tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, et s'il
garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter
préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres
besoins (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 563). A cette fin, le
développement de l'urbanisation doit davantage être canalisé vers l'intérieur
du milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante
des agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en
matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé, ce qui
permet d'utiliser plus rationnellement les infrastructures existantes de
transports, d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des
objectifs prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à
consolider le réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes
villes, bien desservies par le rail, offrent une solution de rechange à
l'extension débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement
doit être localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux
desservis qui se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat
ou à la localisation de pôles de développement (rapport sur les Grandes lignes,
FF 1996 III p. 566 à 569 et 571 à 573).
c) Le plan général
d'urbanisation du plan directeur cantonal (carte 1.1.1) met déjà en place un
réseau de centres urbains bien desservi par les transports publics en prévoyant
expressément de "soutenir le rôle dévolu aux centres notamment par la
concentration d'activités économiques et de services diversifiés et par la
densification de l'habitat" (objectif 1.2.b du plan directeur cantonal).
Dans la région de Nyon, le plan directeur cantonal mentionne comme centre
régional de premier niveau l'agglomération de Nyon, et comme centre local, les
communes de Gland, de Prangins et de Coppet. Ainsi, les efforts de
densification de l'habitat doivent être entrepris en premier lieu dans le
centre régional. La Commune de Coinsins n'exerce pas une fonction spécifique
dans le réseau urbain défini par le plan directeur cantonal qui justifie une
densification de l'habitat. Elle appartient au milieu périurbain dans lequel il
convient de distinguer les espaces homogènes les plus propices à l'agriculture,
qui doivent lui être réservés en priorité, des espaces déjà largement urbanisés
qui seront consacrés si nécessaire à l'extension des localités (objectif 1.5.h
du plan directeur cantonal). Le commentaire du plan directeur cantonal précise
encore que "pour économiser le sol et favoriser les relations sociales, il
faut développer un habitat plus groupé, à proximité immédiate des
villages." Il est également nécessaire de restructurer et de vivifier ces
aires, en y favorisant l'implantation d'activités non gênantes et d'un minimum
de services courants." (plan directeur cantonal p. 111 commentaire à
l'objectif 1.5.i).
d) Selon le plan
directeur régional du district de Nyon, approuvé par le Conseil d'Etat le 12
octobre 1994, il convient de renforcer les centres régionaux existants à
savoir, celui de Nyon, comme pôle régional principal, celui de Gland, comme
pôle régional secondaire, celui de Coppet, comme "centre-relais",
ainsi que celui de St-Cergue comme centre de détente et de loisirs. En outre,
un renforcement des localités et une densification est envisagée le long des
axes de transports publics collectifs (ligne CFF Lausanne-Genève ainsi que la
ligne de Nyon-St-Cergue); seul un développement modéré est envisagé dans les
autres localités. Les annexes au plan directeur régional comportent en outre un
plan sectoriel sur l'inventaire des milieux naturels. Selon cet inventaire, la
plus grande partie de la zone intermédiaire de la Commune de Coinsins fait
partie des sites naturels et paysages à protéger (teinte violette du plan
sectoriel). Les annexes comprennent aussi un plan sectoriel des surfaces
d'assolement (SDA); selon ce document, la zone intermédiaire de la Commune de
Coinsins est répertoriée comme surface d'assolement de première catégorie; le
document précise aussi que "dans le cadre des futures mises en zones à
bâtir, il sera probablement nécessaire de compenser les mises en zone
n'affectant à la zone agricole tout ou partie des surfaces comprises dans l'inventaire
SDA". Les annexes du plan directeur régional comprennent encore une fiche
concernant la Commune de Coinsins; cette fiche indique les objectifs régionaux
qui tendent à assurer une croissance démographique progressive, à favoriser une
diversification du type de logements, à encourager la mixité des fonctions et à
protéger les sites d'intérêt paysager. Les recommandations figurant sur cette
même fiche parlent d'une part de développer l'habitat individuel jumelé sur le
50 % environ des zones résidentielles et l'habitat individuel groupé sur
l'autre 50 %; elles précisent aussi qu'il y a lieu de favoriser le maintien des
commerces et l'implantation de services et de protéger le Bois de Chênes.
- Le plan de quartier
litigieux a notamment pour effet de créer une nouvelle zone à bâtir sur
l'actuelle zone intermédiaire aux lieux-dits "A la Croix" et
"Crèvecoeur". Le plan de quartier doit donc respecter les principes
applicables à l'extension des zones à bâtir (art. 66 LATC). Comme les autres
plans d'affectation, il doit en outre être élaboré sur la base des plans
directeur (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT). Le nouvel art. 48 al. 2 LATC
confirme encore que les zones à bâtir doivent être délimitées dans le cadre
fixé par les plans directeur et comprendre les terrains déjà largement bâtis ou
probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et qui
seront équipés dans ce délai. Cette disposition du droit cantonal n'a cependant
pas de portée propre par rapport aux règles du droit fédéral prévoyant que les
zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà
largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction dans les
15 ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (art. 15 LAT).
a) La tâche centrale
des cantons et des communes en matière d'aménagement du territoire consiste à
délimiter les zones à bâtir de manière conforme aux exigences de la loi
fédérale, qui se caractérisent par le principe du regroupement (ATF 116 Ia 335
ss consid. 4), déduit notamment de la condition relative aux territoires déjà
largement bâtis posée aux art. 15 al. 1 lit. a et 36 al. 3 LAT. Le terrain
largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 lit. a LAT comprend un territoire
construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu
bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière
cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid.
3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même
partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une
fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être
considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes
dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la
création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement
bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a). Le critère du besoin prévisible dans les
quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la
jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans
la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier
l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à
370 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves
suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et
en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à
prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des
terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid.
3f/bb). Par ailleurs, la nécessité de réduire les émissions de polluants, à
titre préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE) joue aussi un rôle important sur la
délimitation des zones à bâtir, en particulier leur localisation à proximité
des arrêts de transports publics (Brandt, Moor, Commentaires LAT art. 18
N. 20).
b) En l'espèce, il
n'est pas contesté que la partie du plan de quartier qui n'a pas été approuvée
par le département ne touche pas un territoire déjà largement bâti; il s'agit
au contraire d'un vaste espace pour l'essentiel non construit qui est utilisé à
des fins agricoles; tel est en particulier le cas de la parcelle 184 des
opposants Müller. Ce secteur ne peut donc être transféré à la zone à bâtir que
s'il est probablement nécessaire à la construction dans les 15 ans à venir et
sera équipé dans ce laps de temps. Selon la jurisprudence du Tribunal
administratif qui reprend pour l'essentiel la jurisprudence fédérale, il
convient de se référer aux objectifs de développement définis par les plans
directeurs et de tenir compte des besoins relatifs à la protection du paysage,
de la nature et des terres agricoles (art. 3 al. 2 LAT) pour apprécier le besoin
en terrains à bâtir au sens de l'art. 15 lit. b LAT (voir arrêt AC 93/249 du
1er juillet 1996 consid. 3a/bb p. 8; ainsi que l'arrêt AC 95/183 du 17 avril
1996 consid. 3a/bb p. 8). Il y a lieu ensuite de déterminer dans le cadre d'une
pesée générale des intérêts en présence, si l'extension de la zone à bâtir se
justifie (ATF 117 I 438 consid. 3f).
aa) S'agissant de
l'évaluation du besoin en terrains à bâtir, il faut prendre en considération le
fait que la Commune de Coinsins ne fait pas partie du réseau des centres bien
desservis par les transports publics où l'habitat doit être densifié selon le
plan directeur cantonal. En outre, elle n'est pas située non plus sur la ligne
du Chemin de fer Nyon-St-Cergue où le plan directeur régional prévoit et permet
un effort localisé de densification. La Commune de Coinsins fait partie du
milieu périurbain où, selon les commentaires du plan directeur cantonal, le
processus d'extension des localités est souvent mal dominé et où une
planification plus rigoureuse s'impose au niveau local notamment pour
développer un habitat plus groupé, à proximité immédiate des villages (plan
directeur cantonal, p. 110 et 111). Cette situation de la Commune de Coinsins
dans le réseau urbain cantonal n'exclut toutefois pas tout développement, mais
elle doit conduire l'autorité de planification à diriger et limiter l'extension
des zones à bâtir de manière adaptée à la taille de la commune et aux
caractéristiques locales.
La population
communale a connu un développement relativement important ces 15 dernières
années, en passant de 236 habitants en 1980 à 353 habitants en 1996 (Annuaire
statistique du canton de Vaud 1997 p. 43 et 51) soit une augmentation de 117
habitants. Mais cette évolution s'est fortement ralentie depuis les années nonante;
c'est ainsi que la population s'élevait à 345 habitants au 31 décembre 1991 et
à 353 au 31 décembre 1996, ce qui correspond à une augmentation de 9 habitants
en l'espace de 5 ans, le nombre d'habitants ayant même diminué d'une unité
entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996 (Annuaire statistique du canton de
Vaud 1997, p. 46, 66 et 67). L'ensemble du plan litigieux permettrait de
construire 67 unités d'habitation, pouvant accueillir 180 à 200 nouveaux
habitants; un tel développement entraînerait une augmentation de la population
d'au moins 50% plus importante que celle constatée les 15 dernières années; il
se pose donc la question de savoir si un tel accroissement dépasse déjà une
évaluation raisonnable du besoin dans les 15 ans à venir compte tenu de la
situation de la commune dans la région, qui n'impose pas un effort de
densification particulier. De plus, en comptant les éventuelles possibilités de
construire encore disponibles dans la zone de village (bâtiments nouveaux et
transformation des volumes existant des anciennes constructions rurales) et
dans la zone de villas, ainsi que celles que réserve la zone à occuper par plan
de quartier "A la Pièce", il n'est pas exclu que le développement
prévu entraîne un doublement de la population (déjà pronostiqué par l'urbaniste
dans son rapport du 11 décembre 1991), ce qui est jugé excessif par la
jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 116 Ia 221 ss).
Il est vrai que le
dossier ne comporte pas une étude qui permettrait de déterminer de manière
précise les réserves d'utilisation dans la zone de village et dans la zone de
villas; en particulier la commune n'a pas établi un aperçu de l'état de
l'équipement (pourtant exigé par l'art. 21 de l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire du 2 octobre 1989, OAT), lequel qui a aussi pour fonction de
déterminer les réserves d'utilisation dans les territoires déjà largement bâtis
(art. 23 al. 3 OAT). Il est vrai aussi que la commune n'a pas encore légalisé
un plan définissant les possibilités de construire dans le périmètre de la zone
à occuper par plan de quartier "A la pièce". Mais il est de toute
manière prématuré d'approuver la planification litigieuse avant même d'avoir pu
déterminer l'importance des réserves existantes et potentielles. Compte tenu
des incertitudes qui subsistent, le plan ne peut en l'état être considéré comme
conforme au droit fédéral, en particulier à la condition du besoin prévisible
dans les 15 ans à venir posée par l'art. 15 al. 1 let. b LAT. Cette conclusion
s'impose aussi en regard des critères posés par le plan directeur cantonal pour
la localisation du développement, lequel devrait si possible se trouver dans un
rapport de proximité "immédiate" avec le village. A cet égard, la
zone à occuper par plan de quartier "A la Pièce" se prête mieux que
les secteurs "A la Croix" et "Crèvecoeur" à un
développement par sa proximité avec le village. A cela s'ajoute le fait que la
jurisprudence fédérale prévoit de prendre encore en considération d'autres
besoins, comme ceux de la protection du paysage et de la nature et celui de
l'agriculture pour apprécier le critère de développement prévisible dans les 15
ans à venir.
bb) Les besoins en
matière de protection de la nature et du paysage sont précisés par la loi
fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN)
ainsi que par la loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et
des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS). L'inscription du Bois de Chênes à
l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels montre que
l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tous les cas d'être
ménagé le plus possible (art. 6 al. 1 LPN). L'obligation de prendre en
considération les impératifs de la protection du paysage et de la nature dans
les tâches de planification, en particulier lors de la délimitation de zones à
bâtir, résulte notamment des art. 1 al. 2 lit. a, 3 al. 2 et 17 LAT ainsi que,
plus spécifiquement pour le canton de Vaud, des art. 2 et 28 du règlement
d'application de la LPNMS; ces dernières dispositions précisent que les
autorités communales et cantonales doivent tenir compte des objets méritant
d'être sauvegardés - soit soumis à la protection générale de l'art. 4 LPNMS,
soit inventoriés ou classés - en prenant les mesures de protection appropriées
lors de l'élaboration de leurs plans directeurs ou de leurs plans d'affectation
(concernant les effets juridiques des inventaires fédéraux sur les tâches de
planification, voir Jörg Leimbacher, Inventaires fédéraux, in Mémoire de
l'ASPAN n° 60, p. 21 à 23).
En l'espèce, les
terrains que la commune envisage de transférer de la zone intermédiaire à la
zone à bâtir sont englobés dans la zone de protection élargie de l'arrêté de
classement du Bois de Chênes (zone 3) et ils font partie des sites naturels et
paysages à protéger selon le plan sectoriel sur l'inventaire de milieux
naturels du plan directeur régional; ces mesures démontrent qu'une certaine
importance doit être accordée aux aspects relatifs à la protection du paysage
et de la nature, notamment en ce qui concerne les activités admissibles,
puisque les exercices militaires sont interdits; en outre, la partie la plus au
nord du plan contesté est relativement proche du périmètre de protection
définit par l'inventaire fédéral. Cette situation a pour effet de réduire
l'espace de transition entre le territoire urbanisé de la commune et le
périmètre protégé. Un tel rapprochement des constructions de la zone protégée
peut avoir une influence négative sur la protection de la nature. Il est en
effet admis de manière générale qu'une zone à bâtir trop proche de la forêt
pourrait avoir des effets défavorables sur le milieu naturel (DFJP/OFAT,
Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire ad art. 18 no
18 p. 229 et 230). Il est vrai que la partie nord de plan litigieux n'est pas
comprise dans le périmètre de l'inventaire fédéral (objet IFP N° 1205). La
jurisprudence fédérale a cependant posé le principe selon lequel la protection
efficace d'un monument ou d'un ensemble de valeur ne pouvait se concevoir sans
une protection simultanée de son environnement (ATF 109 Ia 185 ss.). Ce même
principe est applicable aux paysages naturels dont la conservation et la mise
en valeur impliquent aussi des mesures de protection adéquates dans l'espace de
transition situé au delà du périmètre de l'objet inventorié (Moor,
Commentaire LAT ad. art. 17 N. 103 in fine et les références citées).
cc) Pour déterminer si
l'extension d'une zone à bâtir sur un terrain agricole est admissible, le
Service de l'aménagement du territoire doit aussi tenir compte des impératifs
de protection des terres agricoles, qui résultent notamment de la législation
fédérale sur l'agriculture et sur l'aménagement du territoire, en particulier
la nécessité de réserver suffisamment de bonnes terres cultivables à
l'agriculture (art. 3 al. 2 let. a LAT). L'autorité cantonale doit prendre en
considération la qualité des terres agricoles en cause, déterminer si les elles
font partie des surfaces d'assolement et, dans l'affirmative, si la
soustraction de ces surfaces à l'agriculture peut se faire sans préjudice à la
part minimale que le canton doit garantir en application des art. 19 et 20 OAT
ou si une mesure de compensation est nécessaire. Or, le dossier du Service de
l'aménagement du territoire ne comporte aucune appréciation sur la qualité des
terres en cause, ni aucun élément permettant de déterminer si le transfert de
la parcelle des opposants Muller en zone à bâtir est possible sans porter
atteinte à la surface d'assolement totale que le canton de Vaud doit garantir
de façon durable (voir sur la question des surfaces d'assolement l'arrêt AC
95/0183 du 17 avril 1996 consid. 3/dd p. 10 ainsi que l'arrêt AC 93/0249 du 1er
juillet 1996 consid. 3a/dd p. 10 et 11).
c) En résumé le
terrain en cause ne fait pas partie du territoire déjà largement bâti au sens
de l'art. 15 lit. a LAT et il n'est pas démontré que le secteur soit nécessaire
à la construction dans les 15 ans à venir selon l'art. 15 al. 1 let. b LAT; la
commune recourante objecte sur ce dernier point qu'elle a envisagé une
procédure de péréquation réelle pour la réalisation du plan, intéressant tous
les propriétaires de la zone intermédiaire (art. 51 al. 3 LATC); il s'agirait
d'une opération de longue haleine pouvant s'étendre au delà d'un délai de 10
ans. Mais la commune ne prétend pas que le délai déterminant de 15 ans serait
dépassé; en outre, la loi sur les améliorations foncières a précisément été
modifiée le 5 novembre 1997 pour simplifier et accélérer la procédure de
remaniement de terrains à bâtir (BGC novembre 1997 p 4040 ss.). Aussi, des
intérêts de niveau cantonal et fédéral concernant la protection du paysage et
de la nature - qui entrent aussi en ligne de compte pour l'appréciation du
besoin selon l'art. 15 al. 1 let. b LAT - font obstacles à une urbanisation
trop proche du Bois de Chênes dans la zone de protection élargie (n°3) définie
par de l'arrêté de classement du 23 décembre 1966. A cet égard, le plan
directeur communal des sites et contraintes, établi en 1980 lors de
l'élaboration du plan général d'affectation, respectait mieux une distance de
transition suffisante entre le Bois de Chênes et les parties de la zone
intermédiaire pouvant être légalisées en zone à bâtir. Enfin, la question des
surfaces d'assolement n'a pas été examinée par l'autorité cantonale chargée
d'appliquer les art. 16 à 20 OAT.
Dans ces conditions,
on ne saurait parler d'une violation de l'autonomie communale; le département
est au contraire resté dans les limites d'une application correcte de l'art. 15
LAT en refusant d'approuver une partie de l'extension de la zone à bâtir sur la
zone intermédiaire existante aux lieux-dits "A la Croix" et
"Crèvecoeur". Il appartiendra à la commune, en collaboration avec
l'autorité cantonale, de reprendre l'étude du plan pour élucider les questions
de fait qui restent ouvertes, d'une part sur l'évaluation des réserves et
l'appréciation du besoin, et d'autre part, sur les surfaces d'assolement;
l'autorité de planification sera ainsi en mesure de définir l'étendue et
l'importance du développement souhaité et de prévoir une localisation qui
tienne mieux compte de la nécessité d'assurer une proximité avec le village et
de réserver un espace de transition suffisant avec le Bois de Chêne.
- La commune recourante
invoque aussi le fait que l'ancien chef du département a donné un avis
favorable lors de l'examen préalable du plan litigieux. Mais cette seule
circonstance ne saurait contraindre, ni l'autorité d'approbation du plan, ni le
Tribunal administratif à donner son aval à une planification contraire à l'art.
15 LAT. Il est vrai qu'un avis favorable donné dans le cadre de l'examen
préalable sur une planification qui n'est pas conforme au droit fédéral de
l'aménagement du territoire entraîne des inconvénients non négligeables en ce
qui concerne notamment les frais d'études engagés en vain et la durée de la
procédure. Mais l'examen préalable - comme son nom l'indique - n'est qu'une
prise de position provisoire qui ne saurait préjuger de l'issue des procédures
d'enquête publique, d'adoption et d'approbation du plan; ces procédures sont
précisément destinées à prendre en considération les intérêts publics ou de
tiers qui n'auraient pas été pris en compte ou de manière insuffisante lors de
l'élaboration du plan. En définitive, les observations émises lors de la
procédure d'examen préalable n'ont pas une portée plus étendue que les avis des
autorités concernées délivrés dans le cadre de l'étude d'impact (voir l'art. 21
OEIE et ATF 116 Ib p. 260 ss).
L'examen préalable
marque la fin du processus de coordination et d'élaboration de la
planification, au cours duquel l'auteur du plan doit déjà consulter et
recueillir l'avis de tous les services et autorités concernés par le projet;
mais les observations formulées à cette occasion par les services de l'Etat ne
lient pas l'autorité d'approbation du plan, dont la décision reste réservée.
L'ancien art. 56 al. 3 LATC précisait expressément que les observations
formulées lors de l'examen préalable ne liaient pas l'autorité d'approbation.
Cette indication n'a pas été reprise dans la nouvelle version de l'art 56 LATC,
probablement par inadvertance; en effet, le but de la modification consistait à
transférer au Service de l'aménagement du territoire la compétence de formuler
des observations dans le cadre de l'examen préalable du projet de plan afin de
ne pas lier l'autorité de recours de première instance, qui est aussi
l'autorité d'approbation du plan (voir BGC novembre 1995 p. 2566).
- Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée maintenue. Compte tenu de ce résultat, il y a lieu d'accorder aux
opposants Alfred et Jean-Pierre Muller une indemnité de 500 fr. à titre de
dépens. Compte tenu du fait que la planification litigieuse a été élaborée avec
l'accord des services concernés de l'administration cantonale, il convient de
laisser les frais de justice, comme les dépens, à charge de l'Etat.
Par ces
motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le
recours est rejeté.
II. La
décision du Département des infrastructures du 15 juillet 1997 admettant
partiellement la requête formée par Alfred et Jean-Pierre Muller est maintenue.
III. L'Etat
de Vaud, par l'intermédiaire du budget du Service de l'aménagement du
territoire, est débiteur des opposants Alfred et Jean-Pierre Muller,
solidairement entre eux, d'une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de
dépens.
IV. Il
n'est pas perçu de frais.
Lausanne, le 26 février 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
Dans la mesure ou il applique des dispositions du droit public fédéral
il peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours
de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément
aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).
