CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 19 décembre 1997
sur le recours interjeté par la BANQUE CANTONALE VAUDOISE , dont le conseil est l'avocat Robert Liron, rue des Remparts 9, à 1400 Yverdon-les-Bains
contre
la décision rendue le 7 juillet 1997 par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (aménagement d'un cabinet médical).
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Sibyl Widmer-Baechtold et M. Alain Matthey, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle no 1871 du cadastre de la Commune d'Yverdon-les-Bains, correspondant au nos 4 à 6 de la rue du Casino, dans le centre historique, est constituée en copropriété par étages. La Banque Cantonale Vaudoise (ci-après BCV) est propriétaire d'une partie du dernier étage sous la toiture de cet immeuble. Le 30 mai 1997, par l'intermédiaire de l'architecte Jean-Pierre Zbinden de l'Atelier Pluriel SA à Coppet, elle a soumis à enquête publique l'aménagement d'un cabinet médical dans ce volume. Ce projet a été soumis à un examen préalable au cours duquel les services communaux ont précisé qu'une dérogation à l'art. 24 du règlement du PEP 130.572 "Centre historique" (ci-après le règlement) devait être inscrite dans l'avis d'enquête pour le motif que les combles étaient affectésàdes activités en lieu et place de logement. Le service de l'urbanisme a ajouté la remarque suivante: "correspond à une mixité souhaitable au centre-ville ! surtout opportun dans ce secteur très sollicité par les nuisances du trafic".
Le projet a été soumis à l'enquête publique du 10 au 30 juin 1997.
Par courrier du 24 juin 1997, Paul-André Michaud, notaire honoraire, propriétaire de l'immeuble de la rue du Casino no 3, a fait opposition au projet mis à l'enquête, faisant valoir que jusqu'alors les combles étaient affectés à l'usage d'un appartement et qu'il n'y avait dès lors aucune raison de déroger à l'art. 24 du règlement.
Le 25 juin 1997, la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a indiqué à la municipalité que le Service des bâtiments, section monuments historiques, avait délivré l'autorisation spéciale requise et autorisé les travaux au sens de l'art. 17 LPNMS et que les autres services consultés n'avaient pas formulé de remarque.
C. Par courrier du 7 juillet 1997, notifié à l'architecte mandaté par la recourante, la municipalité "a décidé de refuser l'octroi de la dérogation à l'art. 24 du PEP 130.157 du "Centre historique" (combles à affecter à du logement) et, partant, de refuser le permis de construire sollicité".
Après discussion avec la recourante, l'opposant a finalement accepté de retirer son opposition au projet litigieux, en date du 24 juillet 1997. Par courrier du 25 juillet 1997, la recourante a informé la municipalité du retrait de l'opposition précisant que "le projet présenté par la BCV est réputé n'avoir suscité aucune remarque ni intervention" et a invité la municipalité à annuler sa décision du 7 juillet 1997. Indiquant que le délai de recours contre la décision précitée arrivait à échéance le 29 juillet 1997, la recourante a donc invité l'autorité à se prononcer avant cette date.
D. La municipalité n'ayant pas été en mesure de statuer avant l'échéance du délai de recours, la recourante a déposé, en date du 29 juillet 1997, un recours contre la décision municipale du 7 juillet 1997, afin de sauvegarder ses droits. Elle fait valoir que la rédaction de l'art. 24 du règlement n'est pas telle qu'elle prescrive absolument du logement en combles, ces derniers pouvant y être affectés, mais pas obligatoirement. Se fondant sur le large pouvoir d'appréciation dont jouit la municipalité et sur la jurisprudence récente du tribunal de céans relative à l'art. 85 LATC, elle conclut à ce que la municipalité lui accorde une dérogation, au sens de l'art. 70 bis du règlement et lui octroie le permis de construire demandé.
Faisant suite au courrier de la recourante du 25 juillet 1997, la municipalité a informé cette dernière, en date du 12 août 1997, de sa décision de confirmer le refus du permis sollicité: à l'appui de son refus, elle expose que "le règlement communal n'autorise pas la dérogation à l'art. 24, qui stipule que les combles peuvent être affectés exclusivement au logement, à l'exception des activités d'intérêt public ou culturelles" et précise "qu'elle n'a pas pris sa décision à cause de l'opposition déposée par un voisin, mais afin de respecter la volonté de maintenir de l'habitat dans le Centre historique."
La municipalité s'est déterminée en date du 27 août 1997 sur le recours déposé par la BCV. Elle explique que le projet est situé dans un secteur limitant à trois le nombre de niveaux sous la corniche, avec possibilité de combles habitables et que l'immeuble est colloqué en classe 2 du recensement architectural vaudois. Elle soutient que les combles ne peuvent être affectés qu'au logement, selon les art. 24, 25 et 26 du règlement, que l'art. dérogatoire 70 bis ne s'applique pas au chapitre VII de ce règlement et que, par conséquent, l'art. 85 LATC ne peut entrer en ligne de compte, dès lors que le règlement ne le prévoit pas. Elle conclut ainsi au rejet du recours du 29 juillet 1997 et à la confirmation de sa décision du 7 juillet 1997.
Par lettre du 2 septembre 1997, la recourante a déclaré retirer son recours du 29 juillet 1997 et a déposé un nouveau recours contre la décision municipale du 12 août 1997 refusant de soumettre à nouvel examen sa décision du 7 juillet 1997. En date du 4 septembre 1997, le juge instructeur, constatant qu'à première vue le retrait du premier recours limiterait le litige à la question de savoir si le retrait d'une opposition justifie le réexamen de la décision municipale négative, a informé les parties qu'il considérait que l'on se trouvait dans l'hypothèse de l'art. 52 LJPA, la recourante (dont la déclaration de retrait du recours était dès lors réputée non avenue) s'étant déjà déterminée sur la question du maintien de son recours. Les parties n'ayant pas formulé d'objections, le tribunal a poursuivi l'instruction.
Par courrier du 22 octobre 1997, le juge instructeur a interpellé les parties sur la question de la qualification de l'étage litigieux comme combles et sur celle de l'application de l'art. 80 LATC en l'espèce.
La recourante s'est déterminée en date du 30 octobre 1997 et a requis la production par la municipalité du dossier soumis à enquête publique par la précédente propriétaire lors des précédentes transformations de l'immeuble, ainsi qu'une copie du permis de construire. La recourante précise que si ces documents sont antérieurs à l'entrée en vigueur du règlement du Centre historique, le cas devra dès lors être apprécié au regard de l'art. 80 LATC et, de ce fait, les travaux devraient être admis, dès lors qu'ils ne sont pas de nature à porter une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. En revanche, si les aménagements de la précédente propriétaire sont postérieurs à l'entrée en vigueur du règlement du Centre historique, la recourante soutient que la municipalité ne saurait lui refuser une dérogation qu'elle avait admise à l'époque. Enfin, la recourante informe le tribunal que le promettant-acquéreur du cabinet médical a renoncé à son projet, mais ajoute qu'elle entend poursuivre la procédure, afin d'obtenir une réponse sur la question de l'affectation des locaux en cause.
La municipalité s'est déterminée en date du 6 novembre 1997; elle indique que la précédente propriétaire, l'Union Vaudoise du Crédit (ci-après l'UVC) a procédé à des transformations en 1958 pour aménager ses locaux et créer un appartement dans les combles; elle précise que les immeubles no 4 à 6 de la rue du Casino ont été réunis en 1968, à la suite de transformations des locaux de l'UVC et de l'appartement situé dans les combles. L'autorité intimée fait valoir que les combles de l'immeuble Casino 4 ont été affectés au logement dès 1958, tandis que ceux de l'ex-immeuble Casino 6 ont été affectés en locaux d'archives de l'UVC dès 1968.
Une copie de l'arrêt du Tribunal fédéral du 23 juin 1997, annulant l'arrêt du Tribunal administratif AC 96/231 invoqué par la recourante, a été transmise aux parties pour information.
E. Le tribunal a tenu audience en date du 19 novembre 1997 et a entendu un représentant de la recourante, assisté du conseil de celle-ci, ainsi que l'adjoint à l'architecte de la Ville, pour la municipalité. Les plans établis en 1958 et 1968 lors des précédentes transformations de l'immeuble ont été versés au dossier de la cause.
Le tribunal a procédé à une visite des lieux. Il a constaté que l'immeuble litigieux fait partie d'un ensemble de bâtiments contigus, construits probablement au siècle passé le long du Canal oriental, à l'endroit où la rue du Casino borde la Place d'armes et constitue le limite du périmètre du Centre historique. Il s'écoule à cet endroit un important trafic routier. L'immeuble en cause, dont l'intérieur a probablement été entièrement reconstruit lors de précédentes transformations, possède une entrée au no 4 de la rue du Casino: une banque COOP se trouve au rez-de-chaussée, une fiduciaire est installée au 1er étage et un bureau d'agent d'affaires se trouve au 2ème étage. Le dernier étage, qui se trouve sous la toiture, est constitué de deux parties séparées par la cage d'escalier et l'ascenseur. La partie nord non litigieuse, que le tribunal n'a pas visitée, est occupée de manière non contestée par une salle de conférence de la Bâloise Assurances. La partie sud, qui constitue la propriété litigieuse de la recourante, est occupée par un appartement de deux pièces, avec cuisine et salle de bains, en assez bon état de conservation et habité encore récemment par le concierge de l'immeuble. Cet appartement n'occupe toutefois pas tout le volume litigieux car il est relié à la cage d'escalier par un couloir que flanquent deux pièces qui servaient de dépôts à l'ancienne Banque Vaudoise de Crédit. Ces pièces sont munies de fenêtre (mais l'une d'elle n'en possède qu'une très petite); l'isolation sous la charpente y est apparente, les poutres sont grossièrement peintes à la chaux et le sol est en béton.
Sur les plans mis à l'enquête en 1968 en vue des transformations effectuées à l'époque, on constate que le volume situé sous la toiture est désigné comme 3ème étage sur la coupe de l'immeuble; sur le plan correspondant à cet étage, on voit qu'il était prévu d'y aménager un appartement selon une disposition qui correspond pour l'essentiel à celle que le tribunal a vue sur place. Les locaux flanquant le couloir, décrits ci-dessus, sont désignés comme "archives".
D'après les renseignements écrits fournis le 30 septembre 1997 par la commune à la demande du juge instructeur et compte tenu des précisions recueillies à l'audience, on constate que les combles des immeubles des nos 1, 2, 7 et 8 de la rue du Casino sont occupés par des logements ou des chambres. En revanche, les combles de l'immeuble de la rue du Casino no 3 sont occupés par les locaux commerciaux de l'agence immobilière Michaud.
Pour le reste, les différents arguments soulevés par les parties en audience seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Considérant en droit:
Le règlement sur le plan d'affectation et les constructions d'Yverdon-les-Bains (ci-dessous RPA), approuvé par le Conseil d'Etat le 25 janvier 1991 en dernier lieu, contient un chapitre consacré à la zone de l'ancienne ville qui ne contient plus qu'un art. 23; ce chapitre est déclaré entièrement remplacé (cette inconséquence est sans importance en l'espèce) par l'art 1er du règlement du Centre historique (ci-dessous le règlement), approuvé par le Conseil d'Etat dans ses séances du 17 août 1983 et du 3 avril 1985, puis modifié au mois de février 1989, ces modifications ayant été approuvées en date du 24 novembre 1989 par le Conseil d'Etat.
L'art. 1er du règlement prévoit que le plan d'extension partiel no 130-572 du "Centre historique" comprend le règlement, ainsi que trois plans annexes no 1, 2 et 3.
Le règlement contient notamment, depuis la modification approuvée en 1989, la disposition suivante:
"Buts et intégration des constructions
Art. 1 bis - Le plan d'extension partiel du Centre historique a pour but de sauvegarder la centre d'Yverdon-les-Bains en tant qu'ensemble urbanistique de valeur exceptionnelle, tant par ses composants esthétiques et historiques que par la vitalité de ses fonctions de centre urbain.
A ces fins, il fixe les règles qui ont pour effet de:
assurer le maintien des bâtiments ou des ensembles de bâtiments de valeur, en préservant ou en développant le dispositif architectural hérité des siècles passés, tout en respectant le caractère des rues, des places et des espaces libres.
favoriser l'intégration des transformations de bâtiments existants ou celle des constructions nouvelles, en harmonie avec le caractère de l'ensemble;
assurer une mixité fonctionnelle, garante de la vitalité du centre, notamment en favorisant le maintien de l'habitat et en évitant les fonctions dont l'exercice porterait atteinte au caractère de l'ensemble ou à l'architecture d'un bâtiment.
La Municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés soient conformes au caractère de Centre historique. Elle pourra refuser tout projet, même réglementaire, qui ne respecterait pas les buts du Centre historique."
Quant à la notion de combles, elle est définie à l'art. 22 du règlement de la façon suivante:
"Art. 22. - Les locaux habitables dans les combles doivent avoir une hauteur de 2.40 m au minimum, sous plafond, pour au moins la moitié de la surface du local. La hauteur entre la panne sablière et le niveau fini du plancher des combles est inférieure à 0,50 m."
Combles
En l'espèce, l'examen des plans du projet litigieux, en particulier de la coupe B-B, révèle que, si la hauteur sous plafond est bien réglementaire (2,40 m), les embouchatures ne le sont pas, dès lors qu'elles dépassent sensiblement la limite de 0,50 m fixée par le règlement. Par conséquent, les combles litigieuses ne sont donc pas des combles au sens strict de l'art. 22 du règlement, ce point n'étant d'ailleurs pas contesté par les parties. Toutefois, il importe peu de savoir si le dernier étage sous la toiture doit être qualifié de combles non conformes ou de plein étage, dans la mesure où les considérants qui suivent conduisent de toute manière au rejet du recours.
"Art. 24.
Etages supérieurs
Art. 25. - Les autres étages peuvent être affectés au commerce, artisanat ou logement. Le sous-sol est affecté au commerce, artisanat ou à des locaux annexes au logement.
Etages inférieurs
Art. 26. - La Municipalité est compétente pour autoriser l'implantation , dans les étages réservés aux logements, d'activités d'intérêt public ou d'activités culturelles."
Activités d'intérêt public
La recourante soutient que la formulation de l'art. 24 du règlement n'impose pas l'obligation d'affecter les combles au logement; elle fait valoir que cet article peut être interprété en ce sens que les combles peuvent être affectés à une autre affectation qu'à du logement. Pour la municipalité en revanche, dès lors que l'immeuble présente trois niveaux sous la corniche, toute occupation d'un niveau supplémentaire ne peut être affectée qu'au logement, au regard de l'art. 24 du règlement du Centre historique dont l'intitulé se rapporte aux étages supérieurs.
Si l'on devait considérer que les locaux en question constituent le dernier étage sous la corniche, l'art. 24 du règlement ne laisse pas de marge d'appréciation, dès lors qu'il pose le principe de l'affectation obligatoire du dernier étage sous la corniche au logement. Le problème est plus délicat à résoudre si l'on considère que l'on a affaire à des combles. En effet, il faut se demander si, compte tenu de la formulation peu explicite de ces dispositions, la municipalité peut les interpréter en ce sens que les combles ne peuvent être affectés qu'au logement, à l'exclusion de toute affectation commerciale, ceci sous seule réserve de la question d'une activité d'intérêt public, au sens de l'art. 26 du règlement.
L'interprétation de l'art. 24 du règlement donnée par la municipalité, à savoir que les combles, lorsqu'ils ne sont pas utilisés comme galetas ou dépôts, ne peuvent être affectés qu'au logement, correspond à une conception cohérente et usuelle dans laquelle les étages inférieurs sont affectés à des activités tandis que les étages supérieurs sont réservés à l'habitation, ce qui permet d'épargner aux logements les nuisances extérieures et celles que provoque la fréquentation des locaux commerciaux. Cette interprétation est confortée par les titres marginaux des art. 24 et 25 du règlement du centre historique qui opposent précisément les étages supérieurs aux étages inférieurs. Dans ces conditions, il ne serait guère compréhensible que le règlement, tout en confinant les surfaces commerciales dans les étages inférieurs et en imposant l'affectation au logement du dernier étage sous la corniche, tolère en revanche que les combles situées au-dessus de logements soient vouées à un usage commercial. Au reste, l'art. 58 quater du RPA (l'art. 71 du règlement du centre historique renvoie au RPA) prévoit que la municipalité peut autoriser l'utilisation des combles pour l'habitation dans des bâtiments existants avant l'adoption du règlement sans qu'il soit tenu compte de l'indice d'utilisation du sol maximum, pour autant que la transformation n'entraîne pas d'augmentation du volume du bâtiment. Cet article du RPA (voir également l'art. 15 bis RPA) est le reflet d'une évolution fréquente dans laquelle les combles initialement conçus comme des galetas non habitables sont ultérieurement affectés à l'habitation. On ne peut rien en tirer à l'appui de la thèse selon laquelle les combles pourraient devenir des locaux commerciaux. En outre, si l'on considère que l'un des objectifs poursuivis par la commune est de maintenir l'habitat dans le centre historique, ce qui est l'un des objectifs énoncés par l'art. 1bis du règlement, l'interprétation exposée ci-dessus s'en trouve renforcée. Sur ce point, la recourante qualifie cette réglementation d'inadaptée en exposant qu'elle date de 1980, époque à laquelle on envisageait d'exclure la circulation automobile de l'ancienne ville en y privilégiant le logement; elle fait valoir que l'aménagement urbain a été différent, le trafic demeurant élevé, notamment à la rue du Casino qui se termine pas un échangeur très actif, et que les commerces et les bureaux se sont étendus tandis que le logement est nettement en perte de vitesse. Il est exact que le trafic est important devant l'immeuble litigieux (qui ne bénéfice du calme qu'à l'est où ses fenêtres donnent sur le canal) et qu'à cet égard, la situation de la rue du Casino, un peu à l'écart du coeur du centre historique et donnant sur la Place d'armes, est fort différente de celle d'autres rues du centre historique, qui bénéficient d'un calme réel. La position exprimée par le service de l'urbanisme lors de l'étude préalable du dossier le confirme. On ne saurait cependant faire grief à la municipalité de s'en tenir à une interprétation de l'art. 24 qui demeure fidèle aux objectifs de l'art. 1bis du règlement. On rappellera pour le surplus, puisque la recourante paraît mettre en cause le bien-fondé de la réglementation en vigueur, qu'on ne saurait procéder au contrôle préjudiciel de la validité d'un plan au moment de la délivrance d'un permis de construire (AC 94/247 du 17 août 1995; AC 95/153 du 6 novembre 1996; RDAF 1995 p. 364; ATF 121 II 317).
Par ailleurs, la recourante ne soutient pas que les conditions d'octroi de la dérogation prévue par l'art. 26 du règlement, concernant les activités d'intérêt public ou d'activités culturelles, seraient réalisées en l'espèce.
a) L'art. 70 bis du règlement concernant les dérogations a la teneur suivante:
"Dérogations
Art. 70 bis - Dans les limites de l'art. 85 LATC, la Municipalité peut accorder de petites dérogations aux chapitres XI - Façades, XII - Toitures, XIII - Lucarnes, tabatières et lucarnes en creux. Ces dérogations ont pour but de régler des cas non prévus par le règlement et de faciliter la recherche de meilleures solutions architecturales. Elles doivent respecter les buts du plan et ne pas léser les intérêts des propriétaires voisins."
Comme le tribunal en a déjà jugé (AC 96/231 déjà cité, consid. 5d, non contredit sur ce point par l'arrêt du Tribunal fédéral du 23 juin 1997), la portée du règlement communal en matière de dérogations doit être analysée en fonction de la nouvelle teneur de l'art. 85 LATC (novelle du 14 novembre 1995). En effet, le Tribunal administratif a déjà jugé que lorsqu'une collectivité publique renvoie dans un acte législatif de son ressort à une norme de rang supérieur qu'elle n'a pas la compétence de modifier, ce renvoi ne peut pas avoir pour conséquence de figer la norme en question dans sa teneur du moment (arrêt AC 93/307 du 26 novembre 1993; AC 93/156 du 26 septembre 1994, AC 96/041 du 18 juillet 1996, AC 96/262 du 4 juin 1997).
On constate cependant que les chapitres pertinents en l'espèce, soit les chapitres VI (art. 20 à 23) et VII (art. 24 à 28) concernant le nombre de niveaux, ainsi que les affectations des étages, ne sont pas susceptibles de dérogations au sens de l'art. 70 bis du règlement. Par conséquent, l'art. 85 LATC ne trouve pas application dans le cas d'espèce, dès lors que le règlement ne prévoit pas de dérogations expresses pour le nombre de niveaux ou l'affectation des étages supérieurs.
b) L'art. 80 LATC prévoit ce qui suit :
"Bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir
Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage."
Il s'agit de déterminer quelle est l'affectation actuelle des locaux litigieux et, au cas où cette affectation s'avérerait non conforme au règlement, de savoir si l'art. 80 LATC trouve application en l'espèce. La municipalité soutient que seules les combles du no 6 de la rue du Casino (il s'agit de la salle de conférence qui occupe la partie située au nord de la cage d'escalier) n'étaient pas conformes au règlement du Centre historique lors de son entrée en vigueur et que, par conséquent, l'art. 80 LATC n'est applicable qu'à cette partie du bâtiment. En revanche, la recourante a soutenu en audience que la disposition précitée était applicable aux locaux litigieux, dès lors que l'affectation requise ne porte aucune atteinte sensible au caractère de la zone. Le tribunal ne saurait suivre la recourante lorsqu'elle soutient que l'appartement en question constitue un appartement de fonction étroitement lié à l'exercice d'une profession et qu'il devrait par conséquent être assimilé à un local commercial. Il s'agit bien d'un logement. De même, on ne saurait non plus considérer les locaux de l'ancien no 5 (entre l'appartement et la cage d'escalier) comme étant affectés à des surfaces commerciales, dès lors qu'ils ne paraissent même pas habitables et s'apparentent de par leur aspect brut et leur équipement sommaire à un galetas ou à des dépôts. Ils étaient d'ailleurs désignés comme archives sur les plans mis à l'enquête en 1968. Il ne s'agit donc pas de locaux destinés à une activité commerciale ou artisanale. Dans ces conditions, contrairement à ce que prétend la recourante, l'art. 80 LATC est inapplicable en l'espèce, dès lors que les deux affectations actuelles des locaux litigieux (appartement et dépôts) sont conformes à l'art. 24 du règlement.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 7 juillet 1997 est confirmée.
III. Un émolument d'un montant de 2'000 (deux mille) francs, est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 19 décembre 1997
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.