CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 11 novembre 2002
sur le recours formé par Katja PERRISSOL , domiciliée Chemin des Cuttemers 4, à 1297 Founex,
contre
une décision de la Municipalité de Founex du 27 février 2002 levant son opposition au projet de construction d'une villa avec piscine et garage présenté par Louis de Wilde et Louise de Wilde Benavente , représentés par Me Nicolas Perret, avocat à Genève.
Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Renato Morandi et M. Olivier Renaud, assesseurs. Greffière, Mme Christiane Schaffer.
Vu les faits suivants:
A. Louis de Wilde et Louise de Wilde Benavente sont propriétaires de la parcelle no 339 du cadastre de la commune de Founex. D'une superficie totale de 1'186 m², ce bien-fonds est situé dans la partie sud du territoire communal, à la frontière de la commune voisine de Coppet. La parcelle, légèrement en pente, est longée en contrebas par le chemin des Cuttemers depuis lequel un chemin d'accès traverse le bien-fonds le long de la limite est pour desservir la parcelle no 425 contiguë au nord-ouest, propriété de Roger et Hedwig Nerfin. Le chemin d'accès dessert également la parcelle voisine au sud-ouest no 150 sur laquelle une villa avec piscine est construite. La parcelle no 339, ainsi que les parcelles voisines no 150 et no 425 ont été classées en zone de villas par le plan des zones de la commune de Founex, approuvé par le Conseil d'Etat le 22 août 1979.
B. Louis de Wilde et Louise de Wilde Benavente ont déposé une demande de permis de construire en vue de la création d'une villa familiale avec garage et piscine sur la parcelle no 339. Le projet prévoit un niveau inférieur, appelé "rez-de-jardin", situé presque entièrement sous le niveau du terrain naturel; il comprend trois chambres à coucher donnant au sud est sur une terrasse entièrement dégagée qui se prolonge sur la piscine dont le niveau supérieur est prévu environ 1.20m plus haut que le niveau du rez-de-jardin. La partie non dégagée du rez-de-jardin au nord ouest comporte une buanderie, une cave, ainsi qu'une lingerie. L'accès principal à la villa s'effectue par le rez-de-chaussée à un niveau qui correspond à celui du terrain naturel. Le rez-de-chaussée comporte une bibliothèque avec un salon, une salle à manger, une cuisine et un bureau, ces pièces étant distribuées autour d'un patio éclairé directement par une verrière en toiture. Un escalier ouvert sur le patio donne directement accès à l'étage des combles qui comporte un vide sur le patio, ainsi qu'une grande lucarne qui présente la forme d’une verrière arrondie donnant accès sur un balcon d'une profondeur de 1 m 30. La largeur de la lucarne et du balcon est de 3.80m. Le niveau des combles est en outre éclairé par quatre ouvertures en châssis rampant d'une dimension de 78 par 98 cm et par la surface vitrée éclairant le patio du rez-de-chaussée.
C. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 24 janvier au 4 février 2002. Elle a soulevé l'opposition de Katja Perrissol, locataire de la villa construite sur la parcelle voisine 425 propriété de Roger et Hedwig Nerfin. L'opposante relevait qu'une partie habitable prévue au rez-de-jardin se trouvait en dessous du niveau du terrain naturel, ce qui entraînait des mouvements de terre importants. Elle estimait aussi que l'espace des combles était en fait habitable.
D. La centrale des autorisations (CAMAC) a adressé le 19 février 2002 à la Municipalité de Founex (ci-après la municipalité) la synthèse des différentes autorisations cantonales requises par le projet. L'hydrogéologue cantonal du Service des eaux, sols et assainissement a précisé que le projet se situait encore dans une zone S3 de protection éloignée du puits des Rannaux. Ce puits n'alimentait cependant plus le réseau d'eau de boisson du Service intercommunal d'adduction d'eau du Cercle de Coppet; les zones de protection seraient radiées dès que le laboratoire cantonal pouvait confirmer le raccordement au réseau intercommunal des derniers bénéficiaires privés de ce captage. Le service relevait également que les travaux d'excavation n'affecteront pas le niveau de la nappe d'eau souterraine et que le projet était admissible, dès lors que les canalisations d'eaux usées étaient prévues en matériaux polyéthylène à joints soudés.
E. Par décision du 27 février 2002, la municipalité a levé l'opposition de Katja Perrissol. La réglementation communale pouvait autoriser les mouvements de terrain allant jusqu'à deux mètres ; en outre, l’espace des combles n’était pas habitable, ce que les permis de construire et d'habiter devaient spécifier.
F. Katja Perrissol a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 14 mars 2002. Elle estime en substance que le permis de construire n'est pas conforme à la réglementation communale en ce qui concerne le nombre de niveaux habitables en raison des aménagements prévus en sous-sol et à l'étage des combles. La municipalité a déposé sa réponse au recours le 23 avril 2002 en concluant à son rejet. Les constructeurs se sont déterminés sur le recours le 11 avril 2002 en concluant également à son rejet. Par décision du 13 mai 2002, le magistrat instructeur a maintenu l'effet suspensif provisoirement accordé au recours.
C. Le tribunal a tenu une audience à Founex le 14 juin 2002. A cette occasion les constructeurs ont précisé que la villa comportait seulement deux niveaux habitables et des combles non habitables. Le patio au centre de la maison recevait la lumière par la verrière en toiture, les combles étant éclairés par le patio, une grande lucarne et des ouvertures en tabatière. Le but recherché consistait à donner un maximum de lumière à l'intérieur de la maison. Les combles devaient être utilisés uniquement à des fins de rangement, même si la verrière arrondie de la lucarne donnait accès à un balcon. Le constructeur a précisé que les combles serviront comme salle de jeux, par exemple pour l’installation d'une table de ping-pong ou d'un billard.
Les constructeurs soulèvent la question de la qualité pour agir de la recourante, locataire de la villa construite sur la parcelle voisine 425. Katja Perrissol précise qu'elle serait gênée par la réalisation du projet de construction. Elle s'est elle-même intéressée à l'achat du terrain, mais avait renoncé en raison des restrictions de la réglementation communale sur les possibilités de construire. Elle considère que les recourants détournent le règlement pour réaliser des surfaces habitables plus importantes que celles qui pourraient être admises. L'architecte des constructeurs précise que le niveau habitable inférieur n'est pas un sous-sol mais un rez-de-jardin, c'est-à-dire un rez-inférieur dégagé et ventilé conformément aux dispositions légales. Quant aux combles, ils ne seraient pas considérés comme habitables en raison de la hauteur prévue. La recourante fait encore état des problèmes en relation avec la nappe phréatique et l'attribution du secteur en zones de protection des eaux. Elle soulève aussi le problème de l'entreposage des déchets, actuellement déposés dans un container situés sur un emplacement bétonné qui se trouve à l'angle est de la parcelle des constructeurs. Les représentants de la municipalité précisent que les containers ne sont pas admis sur la voie publique et que les sacs poubelles peuvent être laissés sur la voie publique la veille du ramassage des ordures. Le tribunal procède ensuite à une visite des lieux en présence des parties. Le terrain présente une pente en remontant depuis le chemin des Cuttemers jusqu’à la limite de la parcelle 425 au nord-ouest. Une servitude de limitation de hauteur grève la parcelle no 339 au profit de la parcelle no 425.
Considérant en droit:
a) La loi du 26 février 1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), a introduit à l'art. 37 al. 1 une nouvelle définition de la qualité pour recourir, dont la teneur est la suivante :
"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."
Cette disposition a été adoptée afin d'harmoniser la qualité pour recourir au niveau cantonal avec la définition de la qualité pour recourir en droit administratif fédéral (BGC février-mars 1996 p. 4489). La définition de la qualité pour recourir donnée par le nouvel art. 37 al. 1 LJPA correspond à celle de l'art. 103 lit. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) selon laquelle la qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'art. 103 lit. a OJ est ainsi directement applicable à l'art. 37 al. 1 LJPA pour définir l'étendue du cercle des administrés autorisés à contester devant le Tribunal administratif une décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA. Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5 à 7).
b) Le voisin a en principe qualité pour recourir au sens de l'art. 103 lit. a OJ, et donc de l'art. 37 al. 1 LJPA, lorsque son terrain se trouve à proximité du lieu de construction et s'il subit des inconvénients liés à la réalisation du plan contesté; par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d'accès à son bien-fonds, ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit, odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site dont le voisin pourrait jouir sans l'édification du bâtiment en cause (arrêt AC 98/005 du 30 avril 1999). La jurisprudence fédérale n'a pas expressément subordonné la qualité pour agir à la condition que le voisin soit propriétaire de l'immeuble subissant les immissions liées à la réalisation d'un projet de construction. Le locataire d'un appartement ou d'une surface commerciale subit de la même manière que le propriétaire les inconvénients liés à la réalisation du plan, notamment en ce qui concerne les nuisances; il a, tout comme le propriétaire, un intérêt digne de protection à contester la décision (voir sur la qualité pour recourir des locataires, les arrêts AC 97/010 du 2 avril 1997, AC 97/179 du 24 juillet 1998 et AC 00/0001 du 5 octobre 2000).
c) En l'espèce, la recourante est locataire de la parcelle voisine no 425 située juste en amont de la parcelle no 339. Même si le projet contesté respecte la servitude de hauteur qui est imposée à la parcelle no 339, il est de nature à entraîner des inconvénients pour le voisinage, lié notamment à l'augmentation du trafic sur le chemin d’accès à la villa qu’elle loue et à une perte d’une partie de la vue qui se dégage en direction du sud-est. La recourante est donc directement et personnellement touchée par le projet contesté, dans une mesure et une intensité plus forte que tout autre propriétaire ou locataire de la commune, de sorte que la qualité pour recourir peut lui être reconnue.
a) Le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 10 juillet 1991 (le règlement communal ou RPGA) prévoit que la zone de villas est réservée à l'habitat sous réserve de l'exercice d'une profession exercée à titre accessoire (art. 22 RPGA). La surface minimale d'une parcelle doit être d'au moins 1000 m² pour construire une villa et la surface du bâtiment d'au moins de 100 m². Le coefficient d'occupation du sol s'élève à 0.13 (art. 24 RPGA). L'art. 27 RPGA fixe le nombre de niveaux habitables de la manière suivante :
"a. soit un étage sur rez-de-chaussée; les combles ne sont alors pas habitables;
b. soit un rez-de-chaussée surmonté de combles habitables.
Les sous-sols ne sont en aucun cas habitables."
Chaque villa peut comporter deux logements au total (art. 28 RPGA) et la hauteur à la corniche ne doit pas dépasser 6.50 m si les combles ne sont pas habitables et 4 m si elles le sont.
b) Il convient de déterminer si l’étage des combles peut être considéré comme un niveau non habitable au sens de l’art. 27 RPGA.
aa) Pour décider si un niveau de construction est habitable ou non, la seule intention subjective du propriétaire ne joue pas un rôle décisif. Il convient plutôt de déterminer si objectivement, les aménagements prévus au niveau considéré permettent aisément de rendre ces surfaces habitables (voir dans ce sens l’ATF 108 Ib 130 ss). L'ancienne commission cantonale de recours en matière de construction (ci-après : la commission) a jugé qu'un niveau, désigné comme "galetas" sur un plan, pouvait être considéré comme habitable et entrait dans le calcul du nombre d'étages autorisés, car il était éclairé par des fenêtres de même dimension que les autres chambres des niveaux inférieurs, et accessible par l'escalier ainsi que par l'ascenseur à une pièce donnant sur des balcons (RDAF 1975 p. 277). La commission a également jugé qu'il convenait d'assimiler à un étage habitable supplémentaire la partie du niveau des combles formant une galerie à laquelle on ne peut accéder que par un escalier (RDAF 1972 p. 414). Le Tribunal administratif a jugé en revanche qu'un étage de combles dont les conditions d'éclairage n'étaient pas conformes à la réglementation cantonale devait être considéré comme non habitable (arrêt AC95/0179 du 15 mai 1996, voir aussi prononcé no 2'161 de commission publié à la RDAF 1974 p. 224). Par exemple, la surface d’un local au niveau des combles qui nécessiterait une ouverture de 1,2 m² pour répondre aux exigences de la réglementation cantonale en matière d'éclairage et d'aération naturelle, mais qui comprenait seulement deux tabatières de 0.25 m² chacune ne pouvait être considérée comme habitable ; dans un tel cas, le projet présente des dispositions constructives suffisantes pour empêcher l'utilisation des surfaces à l'habitation, pour autant que la municipalité fixe des conditions précises à cet égard dans le permis de construire et procède aux contrôles nécessaires lors de l'octroi du permis précité (arrêt AC99/0248 du 20 septembre 2000 cons. 6). Ainsi, pour déterminer si le niveau des combles est habitable, il faut examiner si les condition d'éclairage, d'accessibilité permettent objectivement une utilisation à des fins d’habitation (voir notamment RDAF 1972 p. 275 ainsi que les prononcés de la commission non publiés 6'302 du 20 décembre 1989 et 6'879 du 7 mai 1991). Il convient en particulier d’examiner si les locaux prévus répondent aux exigences de salubrité fixées par la réglementation cantonale notamment en ce qui concerne le volume, l'éclairage et la hauteur des pièces habitables. A cet égard, l'art. 27 al. 1 RATC prévoit qu'une hauteur de 2.40m devrait être respectée entre le plancher et le plafond en précisant que dans l’étage des combles, cette hauteur doit être respectée au moins sur la moitié de la surface.
bb) En l'espèce, l'étage des combles dispose d'un éclairage important par la verrière en toiture située sur le patio, d'une surface de plus de 6 m², ainsi que par la grande baie vitrée arrondie de la lucarne qui donne sur le balcon. Ces surfaces respectent les exigences de la réglementation cantonale en matière d’éclairage et d’aération des locaux habitables. Il est vrai toutefois que la hauteur du niveau des combles n'est pas suffisante; en particulier, la hauteur de la surface comprise dans l’espace de la lucarne éclairé par la baie vitrée s’élève de 2.39 m, mais cette surface très bien éclairée est objectivement utilisable pour l'habitation même si la hauteur minimale de 2.40 m n'est juste pas respectée et qu'il manque 1 cm. Le niveau des combles doit en fait être considéré comme un étage habitable au moins sur toutes les surfaces dont la hauteur et juste inférieure de quelques centimètres au minimum réglementaire de 2.40 m. Ces surfaces largement éclairées, peuvent être utilisées pour l’habitation permanente par des aménagements intérieurs relativement simples et sans nécessiter de travaux destinés à modifier le volume ou les surfaces ouvrantes de l’espace des combles. La condition qui serait fixée dans le permis de construire et le permis d’habiter concernant le caractère non habitable de l’étage des combles apparaît, dans ces conditions, en contradiction avec la situation effective, car l’espace disponible présente les caractéristiques d’une surface habitable qui peut être utilisée comme telle sans la réalisation de travaux qui nécessiteraient une autorisation préalable de la municipalité. L’étage des combles doit donc être pris en considération dans le calcul du nombre de niveaux habitables de la construction.
c) Il convient encore de déterminer si le niveau du rez-de-jardin présente les caractéristiques d’un sous-sol dans lequel la réglementation communale interdit les surfaces habitables.
aa) Le règlement communal ne donne pas une définition du niveau du sous-sol. Pour qualifier un niveau de sous-sol, la jurisprudence de la commission a renoncé à se lier à une définition stricte qui ne tiendrait pas compte de la grande variété des terrains et de la diversité des prescriptions réglementaires ; il convenait plutôt de tenir compte de toutes les caractéristiques de chaque cas particulier et notamment des buts de la réglementation communale; il était ainsi préférable de se référer à un faisceau de critères, assurant la prise en considération de l’ensemble des circonstances déterminantes (prononcé non publié no 2'528 du 30 juin 1971). Par exemple, lorsque la façade du niveau considéré est entièrement dégagée et les façades latérales partiellement dégagées, il y a lieu d’examiner si ce niveau comprend l'entrée principale du bâtiment, car il s'agit alors d'un élément qui inciterait à ne pas le qualifier de sous-sol. Mais lorsque ce niveau n'est pas affecté à l'habitation et que plus de la moitié de son volume se situe en-dessous du terrain naturel, il peut être qualifié de sous-sol, pour autant qu’il ne donne pas l'apparence à un observateur d'un étage supplémentaire et que la hauteur maximale de la construction reste sensiblement inférieure au maximum réglementaire et si en amont du bâtiment, le terrain naturel se situe sensiblement au-dessus du niveau du rez-de-chaussée afin que la qualification du sous-sol ne serve pas à détourner les dispositions fixant le nombre de niveaux admissibles dans la zone (voir prononcé no 2'611 du 1er mai 1972 publié à la RDAF 1974 p. 224).
bb) En l'espèce, le niveau du rez-de-jardin comporte une façade sud-est entièrement dégagée avec une grande baie vitrée de forme arrondie et trois pièces habitables avec les installations sanitaires nécessaires (douche, bain et WC), qui donnent sur la surface aménagée en terrasse située entre la façade dégagée et le mur soutenant la piscine. Seul le tiers environ de la surface du niveau est réservée à des locaux non habitables (lingerie, cave, buanderie). Toutefois, plus de la moitié du volume du rez-de-jardin se situe en-dessous du niveau du terrain naturel. Cette proportion atteint même plus du 80% du volume de ce niveau. En outre, le terrain naturel en amont à l'entrée du rez-de-chaussée est très légèrement supérieur au niveau de la dalle. Enfin, le bâtiment présente un aspect qui n'est pas uniforme. La vue sur la façade amont (nord-ouest), et sur les façades latérales sud-ouest et nord-est, présente l'aspect d'un bâtiment d’un seul niveau surmonté d'une toiture à quatre pans. En revanche, la vue sur la façade aval côté lac (sud-est) donne l'apparence d’un bâtiment de trois niveaux habitables avec de grandes surfaces vitrée arrondies à chacun des étages. Enfin, la hauteur à la corniche et au faîte reste sensiblement inférieure à la limite fixée par l'art. 29 RPGA. La hauteur du faîte, calculée conformément à l'art. 45 RPGA, c'est-à-dire au milieu de la façade aval à partir de la côte moyenne du sol naturel s'élève en effet à 7 m et la hauteur à la corniche à 4.30 m.
cc) Plusieurs éléments du projet de construction sont de nature à écarter la qualification de sous-sol pour le niveau du rez-de-jardin. Il s'agit notamment des ouvertures et du dégagement devant la façade aval, de l'affectation à l'habitation des trois pièces donnant sur cette façade et de l’apparence d’un niveau entier qu’elle donne à un observateur. D'autres éléments conduisent plutôt à retenir la qualification de ce niveau comme sous-sol ; il s'agit notamment de la grande proportion du volume situé en-dessous du niveau du terrain naturel, de l’aspect des façades latérales et amont, sur lesquelles ce niveau est complètement enterré et de l’importance des mouvements de terre en déblais devant la façade aval. Il n'est toutefois pas nécessaire de décider si ces derniers éléments l'emportent pour qualifier le niveau de sous-sol. En effet, l'importance des mouvements de terre en déblais suffit pour constater que ce niveau n’est pas conforme à la réglementation communale même s'il ne peut être qualifié de sous-sol; le dégagement devant la façade aval du rez-de-jardin, nécessite en effet de creuser le sol sur une profondeur de deux mètres depuis le niveau du terrain naturel; or l’art. 52 RPGA prévoit que les mouvements de terre nécessaires à l'aménagement extérieur des bâtiments ne doivent pas dépasser 1.50 m; il vrai que la municipalité peut accorder une dérogation jusqu'à deux mètres, mais uniquement si la topographie et l'aspect des lieux le commande. En l'espèce, le terrain présente une pente relativement douce, qui n'exige pas un mouvement de terre en déblai allant jusqu'à 2 m de hauteur. La seule volonté du constructeur d'aménager un niveau habitable à l’étage du rez-de-jardin, qui nécessite une excavation de terrain de 2 m environ, ne suffit pas pour justifier la dérogation prévue à l'art. 52 RPGA. Pour accorder la dérogation, il faut que des circonstances objectives nécessitent des mouvements de terre allant jusqu’à deux mètres pour utiliser les possibilités de construire réglementaires, en raison notamment de la configuration du terrain (forte pente); mais de telles circonstances font défaut et la seule contrainte résultant de la servitude de hauteur ne suffit pas à justifier une dérogation. Un telle dérogation irait par ailleurs à l’encontre du but de la réglementation communale puisque la construction donnerait sur la façade aval l’apparence d’un b´iment de trois niveaux alors que la réglementation communale limite clairement le nombre de niveaux habitables à deux étages.
a) Les renseignements obtenus par le tribunal après l'audience ont démontré que la parcelle en cause était comprise dans une zone de protection éloignée des eaux souterraines (zone S3), dans laquelle les constructions sont admissibles dans les limites fixées par le chiffre 221 de l'annexe 4 à l'ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux; RS 814.201). Au demeurant, les travaux ont fait l'objet d'une autorisation spéciale requise par l'art. 32 OEaux délivrée par le service des eaux, sols et assainissement, attestant de la conformité des travaux litigieux aux exigences de l’ordonnance sur la protection des eaux. L'attribution actuelle de la parcelle dans une zone de protection éloignée des captages (zone S3) ne fait pas donc pas obstacle au projet de construction, alors que les règles concernant la zone S2 de protection rapprochée, qui grève la parcelle voisine 614, n’autorisent en principe pas la réalisation de nouvelles constructions (voir le chiffre 222 al. 1 let. a de l’annexe 4 OEaux).
b) Enfin, la réglementation communale n'impose nullement au constructeur de prévoir une place disponible pour entreposer les containers qui est probablement mise gratuitement et à bien plaire à disposition de la recourante par les constructeurs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la municipalité de Founex du 27 février 2002 levant l'opposition de Katja Perrissol est annulée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des constructeurs Louis de Wilde et Louise de Wilde Benavente solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mad/Lausanne, le 11 novembre 2002
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)