CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 31 octobre 2003
sur le recours interjeté par Daniel et Johanna HUG , à Yvonand, dont le conseil est l'avocat Pierre-Alexandre Schlaeppi, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 30 avril 2003 par la Municipalité d'Yvonand (création d'un terrain d'entraînement et pose de projecteurs).
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Sur le territoire de la Commune d'Yvonand est colloqué en zone d'utilité publique une vaste surface triangulaire délimitée à l'ouest par l'avenue des Sports, qui la sépare de la forêt bordant le cours de la Mentue, et au sud-est par le chemin de Coppet qui sépare la zone d'utilité publique d'une zone d'habitation à faible densité où sont construites des villas, notamment celle des recourants. Une partie de ces affectations, notamment pour ce qui concerne la parcelle litigieuse dans la présente cause, résulte du plan partiel d'affectation "En Brit", approuvé par le Département des infrastructures le 6 juillet 1998.
Diverses installations sportives sont installées dans la partie nord de la zone d'utilité publique.
La Commune d'Yvonand est propriétaire de la parcelle triangulaire no 628 qui occupe l'angle formé par le chemin de Coppet et l'avenue des Sports. D'après les recourants, cette parcelle est actuellement occupée par des "jardinets privatifs".
B. Du 12 octobre au 1er novembre 2001, la commune a mis à l'enquête la création, sur la parcelle no 628, d'un terrain d'entraînement et la pose de quatre groupes de deux projecteurs.
L'enquête a suscité l'opposition de divers habitants du chemin de Coppet, dont notamment les recourants.
D'après la synthèse établie le 30 novembre 2001 par la Centrale des autorisations CAMAC, le dossier a été soumis au Service des forêts, de la faune et de la nature, dont le Centre de conservation de la faune et de la nature a émis un préavis favorable, tout comme, au sein du même service, l'inspection des forêts du VIIIème arrondissement qui a constaté qu'en l'absence de travaux à moins de dix mètres de la forêt, il n'avait pas d'autorisation à accorder. Enfin, le voyer du VIIème arrondissement a déclaré n'avoir pas de remarques à formuler.
C. Après diverses correspondances et séances de conciliation avec les opposants, la municipalité a finalement, le 30 avril 2003, notifié aux recourants une décision dont la teneur essentielle est la suivante :
"Lors de sa séance du 28 avril 2003, la Municipalité a décidé de lever votre opposition.
La distance de 10 m. et plus du bord de la route et la suppression des buts sur plus du tiers du terrain évite la pose d'un treillis de plus de 2 m de hauteur.
Le terrain de football et ses annexes d'utilité publique existent depuis de nombreuses années. Lorsque vous avez fait l'acquisition de ce terrain et procédé à la construction de votre habitation vous connaissiez très bien la situation existante. La création du terrain d'entraînement a été sérieusement revue à la baisse pour tenir compte de vos objections. La Municipalité a pris les dispositions utiles pour éloigner et éviter l'arrivée de ballons sur votre propriété, mais ne désire par faire de cette zone un endroit caché et difficile à contrôler (sécurité des enfants). Dans ces conditions nous n'envisageons pas la pose d'une haie.
En ce qui concerne l'utilisation du terrain d'entraînement et son éclairage plus particulièrement, il ne pourra pas être utilisé par le FC Yvonand les samedis et dimanches de 17h00 à 22h00.
En ce qui concerne les modalités d'utilisation du terrain de football, nous vous informons qu'il ne fait pas l'objet de cette enquête.
Les présentes décisions et les conditions dont elles sont assorties peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif (…)"
D. Par acte du 21 mai 2003, les recourants se sont pourvus contre cette décision en concluant à ce qu'elle soit annulée, respectivement réformée en ce sens que la Municipalité d'Yvonand ne peut construire le terrain d'entraînement de football projeté ainsi que les projecteurs.
Les recourants invoquent notamment les nuisances sonores et lumineuses et critiquent le fait que la municipalité n'ait pas fait figurer dans le dossier le règlement d'utilisation des terrains et le règlement d'utilisation des projecteurs. Ils invoquent l'art. 11 al. 2 LPE. Ils font valoir en outre que la zone de construction d'utilité publique est réservée à la construction de bâtiments d'utilité publique et que le projet de terrain d'entraînement ne correspond pas à un bâtiment, si bien qu'il ne peut pas être autorisé.
Invité à se déterminer sur le recours, le Service de l'environnement et de l'énergie, relevant qu'il n'avait pas été consulté lors de l'établissement du rapport de synthèse CAMAC, a demandé par lettre du 26 mai 2003 la communication de diverses pièces afin de pouvoir se déterminer.
La municipalité a conclu en substance au rejet du recours par acte du 21 août 2003.
Par avis du 26 août 2003, le juge instructeur a interpellé les parties au sujet de l'autorisation cantonale exigée par l'annexe II RATC pour les équipements sportifs non scolaires, relevant de la compétence du Département des institutions et des relations extérieures d'après l'annexe II du RATC, mais semblant plutôt, d'après les renseignements téléphoniques recueillis auprès de la CAMAC, concerner le Service de l'éducation physique et du sport rattaché désormais au Département de l'économie. Les parties étaient ainsi interpellées au sujet de la compétence cantonale, apparemment celle du Département de l'économie, pour appliquer la loi fédérale sur la protection de l'environnement.
Par lettre du 19 septembre 2003, le Service de l'éducation physique et du sport du Département de l'économie a admis sa compétence. Le secrétariat général du Département des institutions et des relations extérieures ne s'est pas déterminé.
Le Tribunal administratif a délibéré par voie de circulation et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB), le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes
b) La législation fédérale ne s'applique pas uniquement aux bruits d'origine technique (v. p. ex. AC 2000/0170 du 29 avril 2003); les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74, consid. 3b). Le Tribunal fédéral a ainsi soumis aux exigences des art. 11 ss LPE (limitation des nuisances) les installations suivantes : un pub (arrêts non publiés du 28 mars 1996, Commune de Delémont, et du 14 octobre 1991, Commune de Lutry), un centre sportif avec terrain de football, court de tennis et bar (arrêt du 10 janvier 1994, RDAT 1995 I p. 194 consid. 2), un tonneau de bois aménagé pour accueillir quelques jeunes gens dans le jardin d'un centre de rencontres (ATF 118 Ib 590 consid. 2), l'exploitation nocturne d'un restaurant en plein-air (DEP 1997, 495), une place de jeu pour enfants attenante à un bâtiment d'habitation (ATF 123 II 74 consid. 3c) ou un encore un tea-room (ATF 123 II 325 consid. 4a/aa). En ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombaient sous le coup de la législation sur la protection de l'environnement même s'ils sont usuels et conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de jeu dans les zones d'habitation (ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2c, d, e). Une réserve doit cependant être faite pour les bruits de comportement isolés des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de nuisances toléré dans la zone (ATF 118 Ib 590, consid. 2d).
c) Pour ce qui concerne l'application de la législation sur la protection de l'environnement, le règlement cantonal d'application de la LPE, du 8 novembre 1989, prévoit ce qui suit:
Art. 2. - L'application de la législation sur la protection de l'environnement incombe aux autorités cantonales et communales dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlements en vigueur.
S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est le département désigné par cette législation. L'article 12, alinéa 2, du présent règlement est réservé.
d) Les autorisations spéciales, en principe cantonale, sont régies par les art. 120 ss LATC dont on citera les dispositions suivantes:
Art. 120. Champ d'application
Indépendamment des dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination
a) les constructions hors des zones à bâtir;
b) les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature;
c) les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l’environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l’objet d’une liste annexée au règlement cantonal; cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d’accorder ou de refuser l’autorisation exigée. Le Conseil d’Etat peut déléguer ces autorisations aux communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera l’objet d’un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières feront l’objet de décisions qui seront publiées dans la feuille des avis officiels;
d) les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales.
Art. 121 Autorités compétentes
Sont compétents:
a) le Département des infrastructures pour les constructions prévues à l’article 120, lettre a ;
b) le Département de la sécurité et de l’environnement pour les constructions prévues à l’article 120, lettre b ;
c) les départements désignés dans la liste des catégories d’établissements et de constructions prévues par l’article 120, lettre c sous réserve d’une délégation de compétence aux communes;
d) l'autorité désignée dans les dispositions légales et réglementaires spéciales (article 120, lettre d).
Art. 123 Décision
L'autorité saisie statue, sans préjudice des dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation, sur les conditions de situation, de construction, d'installation et, éventuellement, sur les mesures de surveillance.
Elle impose, s'il y a lieu, les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement.
(...)
e) E l'espèce, c'est la municipalité intimée qui a, dans la décision attaquée, traité les griefs soulevés par les recourants au sujet des nuisances qu'ils imputent à l'installation litigieuse. L'examen de ces griefs doit avoir lieu non plus en vertu du droit communal, mais conformément aux exigences du droit fédéral que constitue la loi fédérale sur la protection de l'environnement. En outre, conformément à l'art. 2 al. 2 du règlement cantonal d'application de la LPE, la commune n'est plus compétente pour appliquer la législation sur la protection de l'environnement lorsqu'il y a lieu à autorisation spéciale au sens des art. 120 ss LATC. Or en l'espèce, d'après l'annexe II du règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC), dans sa teneur modifiée par le règlement du 14 mai 2001, les équipements sportifs non scolaires doivent faire l'objet d'une autorisation cantonale délivrée par le Département des institutions et des relations extérieures.
Le dispositif réglementaire que constitue l'annexe II du RATC n'est pas particulièrement clair pour le justiciable. La simple désignation du Département cantonal compétent pour délivrer l'autorisation spéciale n'est souvent pas suffisante pour permettre de discerner la nature de la compétence cantonale qui est censée s'exercer en vertu de l'annexe II RATC. Pour ce qui concerne les équipements sportifs non scolaires, classés parmi les "établissements scolaires, sportifs non scolaires, et sanitaires", la situation est d'autant plus confuse que l'indication du département compétent paraît erronée. Ce n'est que d'après les indications recueillies par téléphone auprès de la CAMAC qu'il a été possible de déterminer que l'autorisation cantonale exigée relèverait de la compétence du Services de l'éducation physique et du sport, qui fait cependant plus partie du Département des institutions et des relations extérieures, mais bien du Département de l'économie en vertu de l'art. 5 de l'arrêté du 13 mai 2002 modifiant celui du 11 mars 1998 sur la composition des départements et les noms des services de l'administration.
Tant ledit service que les recourants eux-mêmes admettent expressément la compétence réglementaire ainsi élucidée, tandis que la commune ne s'est pas déterminée.
Quoi qu'il en soit, force est de constater qu'en ajoutant les installations sportives non scolaires à la liste des installations qui sont soumises à autorisation cantonale (ces installations n'étaient pas mentionnées dans l'annexe II RATC avant la modification du 14 mai 2001), le Conseil d'Etat a privé la municipalité de la compétence de se prononcer sur les problèmes de nuisances de l'installation litigieuse: il appartient au contraire au département cantonal de statuer, conformément à l'art. 123 LATC, sur les conditions de situation, de construction, d'installation et éventuellement sur les mesures de surveillance dont doit faire l'objet l'installation litigieuse, et d'imposer s'il y a lieu les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement. C'est donc à tort que la municipalité s'est prononcée en l'espèce.
Rendue hors compétence, le décision municipale ne peut pas être maintenue. Il est vrai qu'il est arrivé au Tribunal administratif de laisser subsister une décision communale statuant dans de telles conditions lorsque la nécessité d'appliquer la LPE avait échappé aux services cantonaux (AC 1997/0044 du 23 novembre 1999), mais il faut bien admettre qu'il s'agit là d'une situation illégale. Comme il n'appartient pas au Tribunal administratif de constituer le dossier destiné à permettre aux autorités de première instance de statuer, il y a lieu d'annuler la décision municipale et de renvoyer à l'autorité intimée le dossier pour qu'elle prenne une nouvelle décision (non pas sur le sort des oppositions, mais véritablement sur la délivrance ou le refus du permis de construire comme le prévoit l'art. 114 al. 1 LATC) en tenant compte de la décision qu'aura rendue l'autorité cantonale.
On ajoutera au passage que les recourants reprochent à la commune de n'avoir pas fait figurer à l'enquête le règlement d'utilisation des terrains et des projecteurs. La décision municipale précise effectivement que les modalités d'utilisation du terrain de football ne font pas l'objet de l'enquête mais on ignore si cette indication se rapporte au projet litigieux, auquel cas le grief pourrait s'avérer fondé, ou au terrain de football qui fait probablement partie des installations existantes. Vu le dispositif du présent arrêt, il n'y a pas lieu d'élucider cette question plus avant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue par la Municipalité d'Yvonand le 30 avril 2003 est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune d'Yvonand.
IV. La somme de 1'000 (mille) francs est accordée aux recourants à titre de dépens à la charge de la Commune d'Yvonand.
Lausanne, le 31 octobre 2003/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.