CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 août 2005
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Pascal Langone et M. Renato Morandi, assesseurs
Recourants
Angelo BOSCARDIN et consorts, à Givrins, représentés par Me Denys GILLIERON, avocat à Nyon,
autorité intimée
Municipalité de Givrins, représentée par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire (couleurs de façades)
Recours Angelo BOSCARDIN et consorts contre décision de la Municipalité de Givrins du 16 décembre 2003 (couleurs des surfaces boisées extérieures et de portes de garage)
Vu les faits suivants
A. La Municipalité de Givrins (ci-après : la municipalité) a délivré le 19 novembre 2001 à Fred-Henri Bovet et à Jean-Luc Demand, respectivement propriétaires des parcelles 41 et 45 du cadastre de la Commune de Givrins, un permis de construire quatre habitations contiguës avec un garage au chemin du Carre. Les deux parcelles 41 et 45 étaient promises-vendues à la société Coretra SA, promotrice du projet. Le permis de construire comporte une condition spéciale communale concernant le choix des matériaux formulée dans les termes suivants :
" Le choix des matériaux : (tuiles, exécution des façades, volets etc.), sera soumis au préalable à la municipalité."
B. Le formulaire de la demande de permis de construire comportait sous la rubrique 39 concernant les façades et la toiture que les matériaux utilisés seraient en maçonnerie et crépissage et les couleurs à définir.
Les représentants de la société constructrice ont soumis à la municipalité un échantillon de tuiles ainsi que des échantillons concernant la teinte des façades et des volets des habitations. Toutefois, par une lettre du 24 juin 2002, la municipalité s'adressait dans les termes suivants à la société Coretra SA :
"Nous avons été étonnés de constater la teinte choisie pour les lambris et porte d'entrée des habitations en cours, sans que nous en ayons été informés au préalable.
Conformément aux conditions spéciales communales (art. 17 et 104 LATC), mentionnées dans le permis de construire, vous voudrez bien nous soumettre le choix des teintes projetées pour chacune des 4 maisons précitées et d'attendre notre accord avant l'exécution des travaux."
Le bureau d'architecture Coretra SA répondait le 26 juin 2002 dans les termes suivants :
"(…) avant de déposer le dossier à l'enquête, nous vous avions présenté, conformément au règlement des constructions de la commune articles 7.2 et 10.1, le projet qui comportait un film de synthèse sur lequel figuraient les 4 teintes des portes de garage des habitations susmentionnées.
Lors de cette séance, aucune remarque à ce sujet n'avait été formulée de votre part."
La municipalité a précisé le 2 juillet 2002 que le film vidéo présenté lors du dépôt de la demande de permis de construire ne faisait pas partie du dossier d'enquête et elle demandait que les teintes lui soient soumises conformément aux conditions posées par le permis de construire. A la suite d'une séance qui s'est déroulée sur place le 18 août 2003, la municipalité a maintenu son avis selon lequel les couleurs choisies pour les portes de garage et d'entrée des habitations étaient quelque peu inhabituelles sur le territoire de la commune et n'avaient pas été soumises au préalable à l'approbation de l'autorité communale. Elle demandait en conséquence de fournir un dossier complet pour mise à l'enquête publique complémentaire comportant les propositions de couleurs ainsi que les modifications exécutées par rapport à la mise à l'enquête publique initiale. La municipalité rappelait le 11 novembre 2003 à la société Coretra SA sa demande concernant la présentation d'un dossier d'enquête complémentaire pour les couleurs. La société Coretra SA répondait le 11 novembre 2003 que les copropriétaires avaient décidé de ne pas modifier les teintes prévues pour les portes d'entrée et les garages de la façade nord et demandaient à la municipalité de se prononcer sur les échantillons en cause.
C. Par décision du 16 décembre 2003, la municipalité a décidé d'accepter les teintes présentées pour les portes d'entrée uniquement et refusait l'application de ces teintes sur le reste de la surface boisée ainsi que sur les portes des garages qui devaient être peintes en gris.
Les copropriétaires des habitations contiguës à savoir, Angelo Boscardin, Andreas et Corinne Christen, Claude Morel et Pierre Hanhart ont contesté la décision communale par le dépôt d'un recours auprès du Tribunal administratif le 22 décembre 2003. Ils demandent l'annulation de la décision municipale du 16 décembre 2003.
La municipalité s'est déterminée sur le recours le 15 mars 2004 en concluant à son rejet. Le tribunal a tenu une audience le 16 juin 2004 à Givrins. A cette occasion, le tribunal a constaté que les quatre couleurs prévues sur les portes d'entrée et de garage et les surfaces boisées au rez-de-chaussée des habitations étaient le bleu, le rouge virant légèrement au bordeaux, le vert et le jaune. Le compte-rendu résumé de l'audience a la teneur suivante :
"Les représentants de la municipalité précisent que le montage en DVD réalisé par les constructeurs leur a été soumis avant la mise à l'enquête publique de la demande de permis de construire. Ils ont observé les couleurs qui étaient choisies pour les portes d'entrée et les garages sans que cela leur apparaisse choquant. Toutefois, le montage vidéo était présenté sur un petit écran et la municipalité ne disposait pas du matériel nécessaire pour visionner le DVD qui n'a d'ailleurs pas été joint à la demande de permis de construire. Le représentant des constructeurs précise qu'il a présenté à plusieurs reprises le projet à la municipalité pour donner suite aux modifications qui lui étaient demandées et qu'il a également présenté à plusieurs reprises le montage vidéo.
L'auteur du projet précise qu'il a bien présenté à la municipalité l'échantillon de tuiles puis les échantillons concernant la couleur du crépis des façades et celle des volets mais qu'il a oublié de présenter l'échantillon concernant la couleur des panneaux en bois recouvrant les portes d'entrée et les portes de garage. Il précise qu'il s'agit d'un oubli; il était parti de l'idée que le choix des couleurs présenté dans le montage vidéo avait été accepté par la municipalité. La municipalité est intervenue deux mois après que les travaux de montage des panneaux de bois aient débuté. L'architecte a toutefois fait arrêter immédiatement les travaux dès que la municipalité est intervenue de sorte que la troisième couche de peinture n'a pu être posée et une des portes d'entrée n'est pas non plus colorée. Deux couches ont été posées sur les planches de bois en cours de montage et la troisième couche de finition reste encore à poser.
Le conseil des recourants produit au tribunal, avec une copie au représentant de la municipalité, des photographies montrant des bâtiments du village avec des couleurs comparables à celle utilisée pour les portes d'entrée et de garage.
Le tribunal procède ensuite à la visite des lieux et constate que les teintes posées entre les portes d'entrée et les garages sur les quatre villas les distinguent clairement les unes des autres et correspondent à celles du montage vidéo qui a été présenté à la municipalité et produit au tribunal. Les teintes ne présentent pas un caractère vif ou choquant mais la municipalité estime que la juxtaposition de ces différentes couleurs serait gênante. Certains habitants du village se seraient d'ailleurs plaints quant au choix des couleurs. L'architecte des recourants précise qu'il a toujours été ouvert au dialogue et que le refus catégorique de la municipalité n'a pas permis de présenter d'autres choix.
Le tribunal se déplace ensuite dans le village et constate que des anciennes constructions présentent des teintes comparables à celles qui ont été choisies par les recourants, sans que toutefois ces différentes teintes soient associées sur un même bâtiment.
Au terme de la visite des lieux, il est convenu que l'architecte des recourants présente à la municipalité, après avoir obtenu l'accord des autres propriétaires, une nouvelle proposition de mise en couleur des éléments de façade reliant les portes d'entrée aux portes de garage, en utilisant les tonalités ou nuances que permet la troisième couche de peinture qui reste à poser sur ces éléments. Les parties conviennent de suspendre l'instruction de la cause pour permettre l'aboutissement des discussions transactionnelles qui sont ainsi engagées; l'instruction pouvant être reprise à la demande d'une des parties si aucun accord n'est trouvé."
D. Les pourparlers engagés à la suite de la visite des lieux n'ont pas abouti et les parties ont demandé au tribunal de statuer.
Considérant en droit
La décision municipale autorise les quatre couleurs proposées pour les portes d'entrée des logements uniquement et les refuse pour les surfaces boisées et la porte du garage. Cette décision constitue une restriction au droit de propriété. Il convient donc de déterminer si une telle restriction est compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999).
a) Les restrictions à la propriété sont compatibles avec la Constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst; voir. aussi ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c p. 221/222; pour la jurisprudence relative à l'art. 22ter aCst., voir. ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120; 120 Ia 126 consid. 5a p. 142; 270 consid. 3 p. 273; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353 et les arrêts cités).
b) En ce qui concerne la condition de la base légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, op. cit. vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p. 323-325). Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la délégation législative ne fait que préciser la répartition des compétences entre canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir aussi ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371). Mais dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut encore que le principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 364 consid. 2 p. 366). Par ailleurs, une atteinte grave à un droit fondamental doit être réglée pour l'essentiel de manière claire et non équivoque dans une loi au sens formel (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303 et les arrêts cités). Une atteinte est particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force (expropriation) ou lorsque des interdictions ou des prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol conforme à sa destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia 363 consid. 2a p. 365 et les arrêts cités).
aa) La loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) précisait à son art. 47 al. 1 let. i, que les plans et les règlements d'affectation communaux pouvaient fixer les prescriptions relatives aux conditions de construction tels que coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, distance aux limites ou entre bâtiments, implantation, contiguïté, dimension, forme et structure des bâtiments et des toitures, choix des matériaux et des couleurs extérieures, traitement architectural, destination et accès des niveaux ou de locaux à usage commun ainsi que les isolations phoniques. Cette disposition a toutefois été modifiée le 4 février 1998. Le nouvel art. 47 al. 2 ch. 1 LATC ne comporte plus les indications relatives au choix des matériaux et des couleurs extérieures. Cette nouvelle disposition se limite à préciser que les plans d'affectation communaux peuvent contenir les dispositions relatives
"aux conditions de construction, tels qu'implantation, distances entre bâtiments ou aux limites, cote d'altitude, ordre des constructions, limite des constructions, le long, en retrait ou en dehors des voies publiques existantes ou à créer, destination et accès des niveaux ou de locaux à usage commun, isolation phonique."
On en saurait toutefois déduire de cette modification une volonté claire du législateur visant à priver les communes de la possibilité de fixer dans leur réglementation des dispositions relatives aux matériaux et aux couleurs extérieures des bâtiments. L'exposé des motifs du Conseil d'Etat se limite à préciser sur ce point que le ch. 1 du nouvel art. 47 al. 2 LATC ne fait que regrouper certaines dispositions existantes (BGC Janvier 1998 p. 7217). Les règles communales sur les dimensions, formes et structures des bâtiments et des toitures ainsi que celles concernant le choix des matériaux et des couleurs extérieures et le traitement architectural font en effet partie des conditions de construction dont la liste à l'art. 47 al. 2 ch. 1 LATC ne présente pas un caractère exhaustif. Ces règles ne privent d'ailleurs pas le propriétaire d'une faculté essentielle du droit de propriété et les restrictions qu'elles imposent ne sauraient être qualifiées de graves. La délégation législative aux communes apparaît ainsi suffisante dès lors que le principe de la restriction (conditions de construction) résulte clairement de la délégation législative; de plus cette délégation législative s'adresse au législateur communal dont la décision sur la réglementation en matière de plan d'affectation, soumise au référendum facultatif (art. 107 de la loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989), présente les caractéristiques d'une base légale formelle de niveau communal (ATF précités 122 I 305 consid. 5a p. 312; 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267). Ainsi, il faut admettre que le nouvel art. 47 al. 2 ch. 1 LATC constitue une base légale suffisante permettant aux communes de prescrire dans leurs plans et règlements d'affectation les dispositions sur le choix des matériaux et des couleurs extérieures des bâtiments.
bb) Le règlement sur l'aménagement du territoire et les constructions de la Commune de Givrins, approuvé par le Conseil d'Etat les 16 octobre et 1er novembre 1995 ne comporte pas de règles spécifiques concernant la couleur des façades. Cependant, l'art. 7.2. comporte des dispositions spécifiques applicables à la zone de village, qui a la teneur suivante :
" Dans la zone du village, les constructions nouvelles, par leurs formes, leur volume, l'architecture de leurs façades et de leur toiture notamment, la forme et le rythme des percements, leurs couleurs et les matériaux utilisés doivent s'insérer à l'ensemble de façon à former un tout homogène.
Avant de soumettre à l'enquête publique un projet de construction ou de transformation, le propriétaire présente à la Municipalité une esquisse de ses intentions ou un avant-projet. Sur cette base, la Municipalité se détermine sur l'implantation et l'orientation du bâtiment projeté et sur les autres mesures d'aménagement qui sont proposées. Les règles applicables aux bâtiments existants sont réservées."
La réglementation de la zone de village comporte donc une exigence spécifique en ce qui concerne la couleur et les matériaux utilisés des constructions nouvelles qui doivent s'insérer à l'ensemble de façon à former un tout homogène. Cette disposition spécifique comporte une exigence particulière d'intégration liée aux caractéristiques de la zone de village qui constitue un site construit d'importance nationale (Annexe à l’ordonnance concernant l’inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse).
cc) La jurisprudence de l'ancienne Commission de recours en matière de construction a posé des principes d'interprétation des règles communales sur les couleurs extérieures : lorsqu'une disposition communale exige que les teintes des bâtiments nouveaux ou transformés s'harmonisent avec celles des constructions existantes, cette règle ne doit pas être interprétée de façon à limiter à l'excès la liberté laissée au propriétaire ou au constructeur dans le choix d'une couleur de façade. En présence d'une telle disposition, la liberté des constructeurs, même limitée, reste importante. Ceux-ci sont libres de proposer des teintes que l'on suppose répondre à leurs goûts, l'autorité devant éliminer parmi celles-ci, les couleurs qui lui semblent devoir être écartées (RDAF 1985, p. 329; RDAF 1977, p. 333; RDAF 1973 p. 354-355). Aussi, la règle communale qui permet à la municipalité d'interdire les peintures de nature à nuire au bon aspect d'un lieu n'habilite pas l'autorité municipale à imposer une tonalité précise, car la finalité d'une telle norme consiste uniquement à prévenir toute dysharmonie et contraste choquant (RDAF 1973, p. 354; RDAF 1976, p. 53). Ainsi, le fait qu'une couleur soit insolite ne suffit pas à la bannir si elle n'est ni criarde, ni outrageusement agressive. Elle peut en revanche être prohibée si elle ne s'harmonise pas avec celle des constructions environnantes, sur le fond desquelles elle trancherait nettement (RDAF 1976, p. 53; RDAF 1973, p. 354). En résumé, il n'appartient pas à la municipalité d'imposer ses propres conceptions et références, même si elle bénéficie d'un large pourvoir d'appréciation dans ce domaine; son intervention se limite à proscrire les teintes outrancières ou sans référence aucune avec l'aspect des constructions avoisinantes (RDAF 1985, p. 329; RDAF 1977 p. 333). Ainsi, le tribunal arrive à la conclusion que l'art. 7.2. du règlement communal constitue une base légale suffisante pour permettre à la municipalité d'interdire une couleur qui trancherait nettement avec celle des constructions environnantes ou qui porterait atteinte aux caractéristiques essentielles de la zone de village.
c) Une restriction à la garantie de la propriété, pour être compatible avec la garantie constitutionnelle, doit encore être justifiée par un intérêt public prépondérant. La notion d'intérêt public est particulièrement large en matière de garantie de la propriété; elle n'est limitée que dans la mesure où le but visé est de nature purement fiscale ou contraire à d'autres normes constitutionnelles (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98). Les dispositions cantonales et communales relatives à l'esthétique des constructions répondent en principe à un intérêt public important, concrétisé par l'art. 3 al. 2 let. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) tendant à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage. Un intérêt public est d'ailleurs reconnu par la jurisprudence non seulement pour la protection d'un paysage d'une qualité exceptionnelle mais également pour des aspects du paysage auxquels on pouvait n'attribuer qu'une importance relative et qui peuvent néanmoins justifier aujourd'hui, ou même imposer, une intervention de l'autorité destinée à préserver ces sites construits et paysages. Un tel intérêt répond aux tendances actuelles en matière de protection des paysages et des monuments, conçue non seulement comme protection d'objets isolés de grande valeur mais aussi comme protection d'ensemble (ATF 101 Ia 213 consid. 6a p. 221). Le tribunal doit donc admettre qu'il existe un intérêt public permettant à la municipalité d'exercer un contrôle sur le choix des couleurs des revêtements extérieurs des bâtiments et installations, dans la mesure où ce contrôle s'exerce dans les limites fixées par les buts d'intégration à l'environnement recherchés par la disposition réglementaire.
En l'espèce, les couleurs proposées pour les quatre villas contiguës sont peu habituelles même si on les retrouve dans l'une ou l'autre des constructions du village comme les photographies produites par les recourants et l'inspection locale l'ont démontré. Le bleu assez soutenu, juxtaposant un rouge virant légèrement sur le bordeaux avec un vert pastel et un jaune sont des couleurs qui peuvent apparaître insolites pour les façades d'une construction nouvelle dans une zone de village. Il peut donc exister un intérêt public important visant à interdire la juxtaposition de ces quatre types de couleurs dans la mesure où l'ensemble présenterait un contraste choquant avec les autres constructions villageoises. Cela étant, la décision doit encore être conforme au principe de proportionnalité et ne pas imposer des restrictions qui dépassent les objectifs recherchés par la réglementation communale (voir art. 4 LATC). Or, le tribunal constate que seule une partie des façades, limitée aux surfaces boisées et aux portes du rez-de-chaussée des quatre habitations contiguës est prévue par des teintes peu habituelles. Ces parties teintées sont séparées des autres habitations par une façade de crépi gris clair qui permet d'éviter toute juxtaposition directe des couleurs. Par ailleurs, la teinte est appliquée uniquement à la porte d'entrée et à la porte de garage des habitations et à la surface boisée en lambrissage reliant ces deux portes. Elle correspond à des fonctions et à un matériau de couverture bien déterminés. A cela s'ajoute que l'implantation des quatre habitations contiguës est légèrement décalée en plan de sorte que chaque partie colorée des façades est nettement séparée des autres constructions contiguës. En outre, ces constructions permettent de distinguer et de différencier chacune des habitations en assurant ainsi une identification judicieuse s'agissant de quatre types de bâtiments qui présentent par ailleurs les mêmes caractéristiques architecturales. Enfin, même si elles sont peu usuelles, les teintes choisies dans le contexte particulier ne sauraient être considérées comme choquantes ou de nature à porter atteinte à l'homogénéité de la zone de village et à ses caractéristiques. La municipalité qui autorise les couleurs présentées pour les portes d'entrée uniquement, admet que les couleurs en elles-mêmes sont compatibles avec le caractère du village sur des éléments de construction restreints. Le tribunal estime quant à lui que l'extension des teintes sur les parties boisées et la porte du garage ne porte pas atteinte à l'harmonie des lieux. Les couleurs bien que peu usuelles, donnent au contraire une luminosité et une touche méridionale bienvenues lorsque, comme en l'espèce, elles sont appliquées de manière mesurée à un élément bien déterminé et limité de la façade d'un bâtiment.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision municipale du 16 décembre 2003 annulée. Bien que les recourants obtiennent gain de cause, le tribunal constate qu'ils ont appliqué les couleurs litigieuses sans soumettre les échantillons préalablement à la municipalité, en violation des conditions fixées par le permis de construire. Compte tenu de ces circonstances, le tribunal estime qu'il y a lieu de compenser les dépens et de mettre une partie des frais de justice, arrêtés à 1'000 francs, à charge des recourants.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Givrins du 16 décembre 2003 est annulée. Le dossier est retourné à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants Angelo Boscardin et consorts, solidairement entre eux.
IV. Les dépens sont compensés.
np/Lausanne, le 31 août 2005.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint