CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 août 2006
Composition
Mme Silvia Uehlinger , assesseurs ; M.
Cyrille Bugnon, greffier.
Recourants
Pierre-Michel et Magali Ledermann, à Berolle, représentés par Christine MARTI, avocate à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Berolle, représentée par Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne
Autorités concernées
Service de l'aménagement du territoire, représenté par Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne
Service des eaux, sols et assainissement
Service des forêts, de la faune et de la nature
Service de l'environnement et de l'énergie
Service de l'agriculture
Objet
permis de construire
Recours Pierre-Michel et Magali Ledermann c/ décision de la Municipalité de Berolle du 8 novembre 2005 (refus de délivrer un permis de construire pour un bâtiment agricole sur la parcelle 4 de Berolle)
Vu les faits suivants
A. Le territoire de la Commune de Berolle est régi par un plan général d'affectation (PGA) et un règlement communal sur l'aménagement du territoire et les constructions (RPGA), approuvés le 8 septembre 1989 par le Conseil d'Etat.
Dans le but de préserver la silhouette du village de Berolle, le PGA institue, au nord et au sud du village, deux périmètres en principe inconstructibles, colloqués en zone agricole protégée.
B. Pour les besoins de leur exploitation agricole, Pierre-Michel et Magali Ledermann ont mis à l'enquête du 24 juin au 14 juillet 2005 un projet visant la construction d'un hangar de 1'000 m², comprenant une étable en stabulation libre pour leur bétail. Ce projet doit trouver place sur la parcelle no 4 du cadastre de la commune. Jouxtant la zone du village au nord, ce bien-fonds est colloqué en zone agricole protégée.
C. L'exploitation des époux Ledermann comprend cinq parcelles contiguës au lieu-dit "Pré au Maire", soit les parcelles 4, 5, 31, 64 et 65, deux parcelles foraines (206, au lieu-dit "Les Toches" et 275), ainsi que la parcelle 308 du cadastre de la commune limitrophe de Mollens. Compte tenu de terrains pris en location, cette exploitation présente aujourd'hui une surface agricole de 23,07 hectares, et se consacre à la production de viande bovine (20 vaches mères, leurs veaux, la remonte et 16 bêtes d'engraissement pour un total d'environ 50 bovins), à l'élevage ovin (environ 35 brebis et leurs agneaux, soit environ 60 ovins), aux grandes cultures (3,64 ha de maïs) et aux cultures fourragères. L'habitation des époux Ledermann est sise en zone du village, sur la parcelle 64.
D. Après avoir suivi une formation de guide de montagne, puis obtenu un diplôme de boucher-charcutier en 1977 ou 1978, Pierre-Michel Ledermann a travaillé à plein temps dès 1981 dans la boucherie de son père, à Bière. Les époux Ledermann se sont établis à Berolle en 1985, où ils ont commencé, vers 1986 ou 1987, à élever du bétail sur les parcelles du "Pré au Maire". Il résulte d'un document intitulé "Bulletin d'effectif pour le recensement des animaux et pour l'exécution des mesures de politique agricole du 21 avril 1989", que leur exploitation ne comprenait aucun bâtiment agricole à cette date et se limitait à l'élevage de 15 agneaux jusqu'à six mois sur cent ares de prairie. Au cours des années qui suivirent, elle s'est développée pour s'étendre à l'élevage de bovin. L'effectif du bétail a été augmenté, et les exploitants ont dû louer divers bâtiments agricoles pour abriter leurs animaux. Toutefois, l'exploitation des époux Ledermann ne compte aujourd'hui plus aucun bâtiment agricole: les vaches mères sont au pâturage, sans abri, et le bétail à l'engraissement est logé dans une étable en location, dont le bail a été résilié récemment.
E. Depuis plusieurs années, les époux Ledermann ont entrepris des démarches, en concertation avec les services de l'Etat et la Municipalité de Berolle, dans le but de choisir un site apte à la construction d'une étable pour leur bétail. Différents sites sont entrés en considération. A la suite d'une séance organisée le 28 avril 2005 entre les époux Ledermann et des représentants de la Municipalité de Berolle et du Service de l'aménagement du territoire (SAT), ce dernier a adressé à l'autorité municipale un courrier daté du 13 mai 2005, résumant ainsi sa détermination sur le choix du site adéquat pour ce bâtiment. On en extrait ce qui suit:
"(...) Berolle, parcelle n° 4 (Pré au Maire)
Le SAT est favorable à cette implantation, rendue possible par la reconnaissance par le Service de l'agriculture que l'exploitation des Ledermann existait déjà à cet endroit en 1989. Sous réserve des déterminations des autres services et du résultat de l'enquête publique, le SAT pourrait délivrer l'autorisation spéciale requise pour un rural sur ce site. Les Autorités de la Commune de Berolle ne sont pas favorables à ce site et envisagent de s'opposer à la décision cantonale le cas échéant. La position des voisins ne sera connue que lors de l'enquête publique.
Berolle, parcelle n° 65 (Pré au Maire)
Cette parcelle est située en zone constructible et le SAT n'a pas d'autorisation à délivrer. Les autres prescriptions légales, notamment en ce qui concerne les distances exigées par l'Ordonnance sur la protection de l'air par rapport au voisinage, doivent être respectées. La famille Ledermann pourrait recueillir l'avis municipal avant de mettre un rural à l'enquête publique sur ce site.
Berolle, parcelle n° 206 (Les Toches)
Les Autorités communales sont favorables à ce site. Les constructeurs pourraient accepter ce site à condition qu'il leur permette de réaliser rapidement la construction (sic). Du point de vue de l'aménagement du territoire, le site ne peut cependant pas être accepté. En effet, une construction sur ce site éloigné du village et très exposé à la vue porterait atteinte aux principe de l'utilisation mesurée du sol (art. 1 LAT) et de la protection du paysage (art. 3 LAT); elle ne remplirait pas la condition du regroupement des bâtiments d'une même exploitation (art. 83 RATC). Ces arguments sont autant plus valables puisqu'un site en propriété répondant à ces exigences est disponible. Dans le cadre d'une mise à l'enquête publique d'un bâtiment sur ce site, le SAT se verrait donc contraint de refuser de délivrer son autorisation.
Mollens, parcelle n° 308
Du point de vue de l'aménagement du territoire et de la protection du paysage, le SAT considère ce site comme meilleur que celui des Toches puisqu'une ruine existe déjà à cet endroit. Il ne répond cependant pas au principe du regroupement des bâtiments de l'exploitation. De plus, en l'état de la réglementation des constructions de la commune de Mollens, cette parcelle est inconstructible pour un rural délocalisé. La révision du plan général d'affectation de la commune de Mollens et de son règlement sont à l'étude, notamment en ce qui concerne le statut de la zone dans laquelle se trouve la parcelle n° 308, mais elle prendra un certain temps. Le SAT conseille à M. et Mme Ledermann de s'approcher des autorités de Mollens pour connaître leurs intentions.
En conclusion, le SAT constate qu'aucune parcelle proposée ne fait l'unanimité de toutes les parties et qu'aucune solution pour une construction rapide du rural dont les Ledermann ont besoin ne s'est dégagée des discussions. Le SAT reste favorable au site du Pré au Maire, mais reste ouvert pour examiner des sites alternatifs équivalents à celui du Pré au Maire du point de vue de l'aménagement du territoire ou même ailleurs.
Le SAT relève que tant les Autorités communales que le SAT ne ménagent pas leurs efforts afin de rechercher une solution rapide au problème du logement du bétail des Ledermann, mais que l'on ne saurait leur reprocher la situation d'urgence dans laquelle se trouve l'exploitation. (...)"
F. Le projet mis à l'enquête sur la parcelle 4 a été mis en consultation auprès des services cantonaux par la Centrale des autorisations (CAMAC). Cette consultation a abouti à une synthèse datée du 27 septembre 2005, dans laquelle les autorités consultées ont préavisé favorablement au projet, respectivement délivré les autorisations cantonales nécessaires. En résumé, le Service de l'agriculture (SAgr) a préavisé favorablement au projet mis à l'enquête dans la mesure où il était lié à une exploitation agricole et que sa nécessité fonctionnelle était démontrée. Il précisait par ailleurs que l'exploitation agricole de Pierre-Michel Ledermann devait être considérée comme reconnue tacitement comme exploitation agricole au 21 avril 1989, au sens de l'ordonnance sur la terminologie agricole du 1er novembre 1989 (OTerm). Le SAT a délivré l'autorisation spéciale cantonale. Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA), Division eaux souterraines a délivré son autorisation. Le SESA, Division assainissement, a préavisé favorablement. Il en est de même du Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN).
G. Par décision du 8 novembre 2005, la Municipalité de Berolle a refusé de délivrer l'autorisation de construire relative au projet mis à l'enquête pour différents motifs. Principalement, elle faisait valoir que la zone agricole protégée était inconstructible en vertu de l'art. 75 al. 2 RPGA et que le projet ne pouvait être admis au bénéfice de l'exception prévue par l'art. 75 al. 3 RPGA, considérant en particulier que l'exploitation agricole de Pierre-Michel et Magali Ledermann ne correspondait pas à la notion d'exploitation existante au moment de l'entrée en vigueur du RPGA, au sens de cette disposition.
H. Par acte du 28 novembre 2005, Pierre-Michel et Magali Ledermann ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif, en concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à ce que le permis de construire soit délivré.
La Municipalité a répondu par acte du 23 février 2006 en concluant, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le SESA s'est déterminé par acte du 15 décembre 2005 en confirmant son préavis favorable au projet. Le SEVEN a fait de même par acte du 20 décembre 2005. Le SAgr s'est déterminé par actes des 7 et 20 avril 2006. Le SAT a déposé des observations le 21 février 2006 en concluant à l'admission du recours. Le Service des forêts, de la faune et de la nature a été invité à participer à la procédure et s'est déterminé par acte du 31 janvier 2006. Les recourantes ont déposé un mémoire complémentaire le 20 mars 2006, en confirmant les conclusions de leur recours.
I. Le Tribunal a convoqué les parties et leurs conseils à son audience du 29 mai 2006, lors de laquelle il a entendu leurs explications et procédé en leur présence à une vision locale. A l'issue de cette audience, le Tribunal a ordonné des mesures d'instruction complémentaires. Dans ce cadre, la municipalité a produit les travaux préparatoires relatifs à l'adoption du PGA, les recourants ont produit des extraits du Registre Foncier concernant les parcelles 4 et 64 de Berolle et le Sagr a déposé des déterminations complémentaires au sujet de la reconnaissance de l'exploitation des recourants et de la date à partir de laquelle ils ont perçu des paiements directs.
Considérant en droit
Les recourants soutiennent que leur projet aurait dû bénéficier de l'exception à l'interdiction de construire en zone agricole protégée, prévue par l'art. 75 al. 3 RPGA. A l'appui de ce moyen, ils font valoir que leur exploitation agricole existait au moment de l'entrée en vigueur de cette disposition, dans la mesure où elle avait fait l'objet d'une reconnaissance tacite en tant que telle par le SAgr, en application de l'OTerm. La municipalité considère pour sa part que seules peuvent bénéficier de cette exception les exploitations comprenant, au moment de l'entrée en vigueur du règlement, des bâtiments en zone de village. La reconnaissance de l'exploitation des recourants au sens de l'OTerm ne serait pas déterminante en l'espèce.
a) L'art. 75 RPGA, qui régit l'affectation de la zone agricole protégée, stipule:
"Cette zone est destinée à assurer la protection de la silhouette du village.
Toute nouvelle construction y est interdite.
Font exception celles destinées au maintien ou au développement des exploitations agricoles existantes au moment de l'entrée en vigueur du présente règlement."
Cette disposition est complétée par l'art. 76 RPGA, à teneur duquel:
"Le permis de construire dans cette zone ne sera délivré que si toutes les conditions suivantes sont remplies:
a. le requérant apporte la preuve que l'édification de nouveaux bâtiments est nécessaire au maintien ou au développement d'une exploitation agricole existante.
b. les nouvelles constructions s'intègrent parfaitement dans le contexte bâti et non bâti du village.
c. les silos-tours ne déparent pas la silhouette des bâtiments anciens ou nouveaux et sont situés aux endroits les moins visibles.
Au surplus, les règles de la zone agricole sont applicables."
Dans un arrêt du 24 décembre 2002 (cause AC 2002.0020), concernant également la commune de Berolle, le Tribunal administratif a examiné si la zone agricole protégée et les restrictions qu'impose l'art. 76 RPGA par rapport aux dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) sur la zone agricole (plus particulièrement l'art. 16a LAT) reposent sur une base légale suffisante. Le tribunal s'est notamment posé la question de savoir s'il existait encore une base légale suffisante en droit vaudois, ceci en raison de l'abrogation de l'art. 52 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur les constructions (LATC), qui prévoyait que les communes, pour protéger les sites, pouvaient prévoir pour les zones agricoles et viticoles des dispositions plus restrictives que celles de la loi. Finalement, le tribunal a laissé cette question ouverte en relevant que le nouvel art. 16 al. 3 LAT (qui prévoit que, dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions de la zone agricole) permet aux cantons de délimiter les secteurs de la zone agricole dans lesquels les impératifs de protection du paysage nécessitent de restreindre les possibilités d’édifier des constructions agricoles. La réglementation instituant une mesure de protection spéciale sur le périmètre de la zone agricole située aux abords du village de Berolle peut au demeurant se fonder également sur l'art. 17 LAT relatif aux zones à protéger, qui permet notamment de superposer à l'affectation de la zone agricole une affectation dont le régime pourra, par exemple, exclure certains modes de culture ou interdire toute construction, même agricole (Cf. Pierre Moor, Commentaire LAT, ad art. 17, N 75).
b) En l'espèce, la question est ainsi de savoir si, au moment de l'entrée en vigueur du règlement communal en 1989, l'exploitation des recourants correspondait à la notion d'exploitation agricole au sens de l'art. 75 RPGA.
aa) La notion d'exploitation agricole à laquelle se réfère l'art. 75 al. 3 RPGA est une notion juridique indéterminée. L'interprétation d'une telle notion est une question de droit que le tribunal examine librement (art. 36 let. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA -). D'après les principes généraux d'interprétation, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose (interprétation téléologique), ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique) (ATF 130 II 65 consid. 4.2; 129 II 114 consid. 3.1; 129 III 55 consid. 3.1.1; 128 II 56 consid. 4; 125 II 480 consid. 4, 238 consid. 5a, 192 consid. 3a, 183 consid. 4, 177 consid. 3 et la jurisprudence citée). Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, pour interpréter des concepts juridiques indéterminés figurant dans un règlement communal dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal, il convient de s'en référer d'abord au système réglementaire élaboré par le législateur communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet égard d'une certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas empiéter (ATA du 30 septembre 1998, AC 1998.0043; ATA du 27 avril 1999, AC 1999.0024).
bb) L'interprétation littérale de la notion d'exploitation agricole figurant à l'art. 75 al. 3 RPGA ne permet pas de trancher la question à résoudre. Les travaux préparatoires, plus particulièrement le préavis municipal relatif à l'adoption de cette disposition, ne le permettent pas davantage. Par conséquent, il y a lieu de recourir à une interprétation téléologique.
L'objectif poursuivi par l'art. 75 RPGA est la préservation de la silhouette du village de Berolle, soit un but de protection du paysage et des sites. Pour atteindre cet objectif, il institue une interdiction de principe de toute nouvelle construction, même agricole, dans la zone agricole protégée. Seule est prévue une exception (art. 75 al. 3 RPGA) qui concerne, sous certaines conditions, les constructions "destinées au maintien et au développement des exploitations agricoles existantes au moment de l'entrée en vigueur du règlement" (soit au moment de l'adoption de ce règlement le 8 septembre 1989 par le Conseil d'Etat). Selon les explications fournies par la municipalité (notamment lors de l'audience du 29 mai 2006), l'exception instituée par l'art. 75 al. 3 RPGA doit être interprétée de manière restrictive et viserait uniquement les exploitations agricoles comprenant, au moment de l'entrée en vigueur du règlement, des bâtiments situés dans la zone du village à proximité de la zone agricole protégée. Lors de l'élaboration du RPGA, les autorités communales auraient considéré qu'une interdiction de toute extension de ces bâtiments dans la zone agricole protégée pouvait porter un préjudice important à ces exploitations, raison pour laquelle elles auraient prévu, en application du principe de la proportionnalité, la faculté de déroger au principe de l'inconstructibilité.
Bien qu'une telle volonté du législateur communal ne résulte pas explicitement des travaux préparatoires, le tribunal n'a pas de raison de mettre en doute les explications de la municipalité au sujet des objectifs qui étaient poursuivis par l'introduction d'une clause dérogatoire à l'art 75 al. 3 RPGA. On relève à cet égard que l'instauration d'une faculté de déroger à l'interdiction de bâtir dans la zone agricole protégée peut effectivement se comprendre en ce sens qu'elle doit permettre de tenir compte des investissements liés aux bâtiments existants: la réglementation communale permet ainsi aux bâtiments existants en zone du village de conserver toute leur utilité en autorisant les exploitants concernés à réaliser, si cela s'avère nécessaire, et pour autant que soient en outre remplies les conditions supplémentaires de l'art. 76 RPGA, des extensions en zone protégée. Cette faculté de pouvoir déroger au principe de l'inconstructibilité de la zone ne s'imposait pas en revanche pour une exploitation qui, comme celle du recourant, ne comprenait pas de bâtiments agricoles au moment de l'entrée en vigueur du règlement, mais se limitait à la garde de 15 agneaux sur une prairie. L'interprétation consistant à ne pas étendre l'exception de l'art. 75 al. 3 RPGA à de telles exploitations résulte ainsi d'une pesée des intérêts en présence, à savoir, d'une part, l'objectif de préservation du site et, d'autre part, les intérêts privés de certaines exploitations en raison de la localisation de leurs équipements, pesée des intérêts qui apparaît cohérente. A cela s'ajoute que, en toute hypothèse, le tribunal de céans doit, comme on l'a vu plus haut, faire preuve d'une certaine retenue s'agissant de la mise en cause de l'interprétation faite par une municipalité de notions juridiques indéterminées figurant dans un règlement communal.
On relèvera enfin que l'OTerm, sur laquelle se fondent les recourants pour affirmer que leur exploitation existait en 1989, en se basant sur la reconnaissance tacite de leur exploitation par le Sagr à cette époque, a pour objet de définir certaines notions importantes de la législation agricole et règle la procédure de reconnaissance des exploitations (art. 1er al. 1 OTerm). L'OTerm poursuit ainsi des objectifs distincts du RPGA puisqu'elle s'inscrit dans le cadre de la législation fédérale en matière de politique agricole. Cette ordonnance ne saurait par conséquent être déterminante pour interpréter une disposition d'un règlement communal sur les constructions qui, comme c'est le cas de l'art. 75 al. 3 RPGA, poursuit des objectifs d'aménagement du territoire et de protection des sites. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner plus avant si, sous l'angle de la législation agricole, l'exploitation des recourants était reconnue au moment de l'entrée en vigueur du RPGA, dans la mesure où, en toute hypothèse, cet élément ne saurait remettre en cause l'interprétation du règlement communal sur l'aménagement du territoire et les constructions faite par la municipalité.
a) Il y a inégalité de traitement prohibée par l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre. Selon la jurisprudence toutefois, le principe de la légalité de l'activité administrative prime celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut ainsi prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose (Cf. ATF du 1er juillet 2004 dans les causes 1A.22/2004 et 1P.66/2004 et références).
b) En l'occurrence, le tribunal a effectivement pu constater lors de la vision locale l'existence d'une propriété sise principalement en zone village et partiellement en zone agricole protégée où une clôture et une haie ont été implantés dans cette dernière zone. Les recourants ne sauraient toutefois en déduire une inégalité de traitement au sens de la jurisprudence mentionnée ci-dessus. Ces derniers n'ont ainsi pas démontré qu'un exploitant agricole se trouvant dans une situation comparable à la leur aurait obtenu une autorisation de construire un bâtiment agricole en zone agricole protégée. Partant, le grief relatif à l'égalité de traitement doit également être écarté.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Berolle du 8 novembre 2005 est confirmée.
III. Les frais de la cause, fixés à 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de Pierre-Michel et Magali Ledermann, pris solidairement.
IV. Pierre-Michel et Magali Ledermann, pris solidairement, verseront à la Commune de Berolle la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
V. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département des infrastructures, versera à la Commune de Berolle la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 août 2006
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint