CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 novembre 2007
Composition
M. François Kart, président; M. Antoine Thélin et M. Guy Berthoud, assesseurs.
Recourant
WWF Vaud et Suisse, à Vevey 1.
Autorité intimée
Département de la sécurité et de l'environnement, représenté par le Centre de Conservation de la faune et de la nature, Marquisat 1, à St-Sulpice.
Autorité concernée
Municipalité d'Ollon, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Objet
Recours WWF Vaud et Suisse c/ décisions du Département de la sécurité et de l'environnement du 22 novembre 2005 (classement des marais du Col de la Croix sur le territoire de la Commune d'Ollon)
Vu les faits suivants
A. La région du col de la Croix comprend, sur le territoire de la Commune d'Ollon, un certain nombre de bas-marais, dont le marais d'Ensex, inscrit à l'inventaire des bas-marais d'importance nationale (objet n° 1348), et les marais situés aux lieux-dits Sur la Sia, Le Crot, Les Vélards et La Croix.
B. Le 9 août 1995, le Conseil d'Etat a approuvé un plan partiel d'affectation modifiant les plans partiels d'affectation Golf des Alpes vaudoises "Au Plan du Four" et Villars La Roche (ci après : le PPA "Golf des alpes vaudoises") Selon l'art. 1er de son règlement, ce PPA avait pour but principal de permettre la réalisation, en lieu et place du golf existant, d'un nouveau golf de 18 trous répondant aux normes internationales. Selon l'art. 25 al. 1 du règlement, les compensations prévues en dehors du périmètre du PPA sous forme de protection de biotopes, selon annexe au règlement, devaient faire l'objet d'un arrêté de classement ou d'une mesure équivalente préalablement à la délivrance du permis de construire.
C. La Ligue vaudoise pour la protection de la nature et le WWF ont fait opposition à ce PPA. Ces oppositions ont été retirées suite à un accord conclu avec la Municipalité d'Ollon le 16 juin 1994. Le ch. III du protocole d'accord établi à cette occasion prévoit ce qui suit:
"Le projet d'arrêté de classement relatif à la protection de marais situés aux lieux-dits marais d'Ensex, Sur la Sia, Les Vélards, La croix et Le Crot sera complété comme il suit:
L'arrêté énoncera expressément les objectifs visés, soit la conservation – protection et gestion adéquate – des zones humides concernées;
L'arrêté comprendra une clause précisant que toutes les constructions qui ne sont pas indispensables à l'exploitation pastorale sont interdites à l'intérieur de l'entier des périmètres définis sur le plan (zone tampon comprise). Les installations existantes pourront cependant être entretenues, transformées ou reconstruites dans la mesure où ces travaux ne portent pas une atteinte supplémentaire au milieu naturel;
Une clause prévoyant la création de mares à batraciens sera introduite.
Les zones humides existant entre Le Golf et Le Col de la Croix et non comprises dans le périmètre de l'arrêté de classement seront indiquées sur la carte générale dudit arrêté. La Commune d'Ollon veillera à leur conservation."
D. La Commune d'Ollon a soumis à une procédure d'enquête publique du 11 janvier au 11 février 2005 le Plan partiel d'affectation des Hauts d'Ollon et son règlement (RPPA). Ceux-ci ont été approuvés par le Département des institutions et des relations extérieures le 16 novembre 2005. Le PPA des Hauts d'Ollon institue notamment une zone alpestre, une zone d'infrastructures touristiques, une zone d'infrastructures touristiques selon l'art. 8 al. 5 RPPA, une zone des hameaux, trois zones d'activités touristiques A, B et C, ainsi que neufs zones protégées. Cinq de ces zones protégées correspondent au marais d'Ensex et aux marais situés aux lieux-dits Sur la Sia, Le Crot, Les Vélards et La Croix.
E. Le Département de la sécurité de l'environnement (ci-après: le département) a mis à l'enquête publique du 11 janvier au 11 février 2005 une décision de classement des marais du Col de la Croix (Le Crot, Les Vélards, Sur la Sia, La Croix et Ensex).
Durant le délai d'enquête publique, le WWF Vaud et le WWF suisse (ci-après: le WWF) a formé une opposition. En substance, le WWF faisait valoir que la décision de classement aurait dû inclure une zone de marais située entre le marais Sur la Sia et le hameaux d'Ensex et que cette décision ne contenait pas les principes de protection les plus importants. Il critiquait également la solution consistant à renvoyer un certain nombre de mesures de protection à un plan de gestion ou à des contrats avec les exploitants des pâturages, documents soustraits de la procédure d'enquête publique. Le WWF proposait une modification des articles 1er, 4, 5 et 6 de la décision de classement.
F. Dans une décision du 22 novembre 2005, le chef du département a très partiellement admis l'opposition formulée par le WWF en modifiant dans le sens requis l'art. 6 al. 1er de la décision de classement. L'opposition a été rejetée pour le surplus. Le même jour, le chef du département a adopté la décision de classement des marais du Col de La Croix, dans la teneur suivante:
" DECISION DE CLASSEMENT
du..........
classant les marais du Col de la Croix
(Le Crot, Les Vélards, Sur la Sia, La Croix et Ensex)
territoire de la commune d'Ollon
Le Département de la sécurité et de l'environnement
Vu l'art. 78 de la Constitution fédérale;
Vu la Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage;
Vu l'Ordonnance fédérale du 10 août 1977 concernant l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels;
Vu l'Ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage;
Vu l'Ordonnance fédérale du 7 septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance nationale;
Vu la Loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites;
Vu le Règlement du 22 mars 1989 d'application de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites;
Vu la Loi du 28 février 1989 sur la faune et son règlement d'exécution du 7 juillet 2004;
Vu l'Arrêté du 10 mars 1967 concernant la protection de la flore
Décide:
Art. 1: - Buts
La présente décision a pour but d'assurer la sauvegarde de la nature en préservant les espèces et les biotopes rares et soutenir la Commune dans la mise en oeuvre des principes directeurs relatifs à l'aménagement de son territoire.
Art. 2: - Plan et règlement de classement
Le classement des marais du Col de la Croix est assuré par le présent règlement, par un plan général à l'échelle 1:25'000 ainsi que par 5 plans à l'échelle 1:5'000 délimitant chacun des périmètres situés aux lieux-dits: Marais d'Ensex, Sur la Sia, Les Vélards, La Croix et La Crot, sur la commune d'Ollon.
Art. 3: - Champ d'application
La protection du site est assurée par des mesures différenciées applicables aux secteurs suivants:
- Zones protégées des marais
- Zones agricoles protégées
Art. 4: - Mesures générales de protection
Sur l'ensemble des zones, il est interdit de:
a) Construire et modifier les lieux. Les travaux prévus dans le PPA des "Hauts d'Ollon" sont réservés;
b) Déposer des déchets de quelque nature que ce soit;
c) Camper, bivouaquer ou faire du feu.
Art. 5: Zones protégées de marais
A l'intérieur des zones de marais, les mesures suivantes sont applicables:
a) la pâture et l'entretien des marais sont autorisés sur la base du plan de gestion;
b) il est interdit de cueillir, déraciner, arracher ou endommager les plantes;
c) il est interdit de tuer, blesser, capturer ou introduire des espèces animales;
d) le drainage, l'installation d'abreuvoirs, l'utilisation de fumure ou de produits chimiques modifiant les biotopes sont interdits;
e) le régime des eaux des marais est réglé de manière à favoriser la végétation typique;
f) les chiens doivent être tenus en laisse dans les marais.
Le département peut autoriser des mesures exceptionnelles en cas de nécessité.
Art. 6: Zones agricoles protégées
Ces zones sont situées sur les parcelles dont le réseau hydrique débouche dans les zones protégées. Les mesures prises dans les zones agricoles protégées visent, de manière générale, à réduire la charge eutrophisante des eaux et à maintenir des prairies ouvertes favorables notamment à l'avifaune.
Ces surfaces peuvent être modifiées en fonction des connaissances scientifiques acquises.
En règle générale, l'épandage d'engrais et l'utilisation de produits phytosanitaires sont interdits. Une autorisation peut cependant être délivrée s'ils ne nuisent pas aux biotopes.
Seules les constructions indispensables à l'exploitation sylvo-pastorale sont tolérées à l'intérieur des zones agricoles protégées.
Art. 7: Plan de gestion
Le Département définit le plan de gestion des marais du Col de la Croix. Il fixe en particulier les modalités de gestion des zones de marais ainsi que des zones agricoles protégées, conformément aux buts de la présente décision. Les modalités particulières sont définies dans les contrats agricoles passés avec les exploitants. Le plan peut être consulté en tout temps au Département.
Art. 8: Surveillance
La surveillance du marais est assurée par les agents désignés par le Département.
Art. 9: Chasse et pêche
Les dispositions relatives à la chasse et à la pêche demeurent réservées.
Art. 10: Exceptions
Les articles 4, 5 et 6 ne sont pas applicables aux travaux de construction, d'aménagement, d'entretien et de gestion ainsi qu'aux activités liées au suivi scientifique, conformes aux buts de protection. Il en va de même pour la circulation des véhicules nécessaires à ces travaux.
Les travaux à fins scientifiques sont soumis à autorisation spéciale.
Art. 11: Contravention et exécution forcée
Toute personne ayant contrevenu aux dispositions de la présente décision ou ayant causé des dégâts à l'intérieur du périmètre de la décision de classement est passible d'une amende pouvant s'élever jusqu'à 10'000 francs.
Elle est tenue en outre à la réparation du dommage causé. En cas d'inexécution, les travaux ordonnés seront exécutés aux frais du contrevenant. La poursuite a lieu conformément à la loi du 18 novembre 1969 sur les contraventions.
Art. 12: Mention au Registre foncier
Le classement des biens-fonds sera mentionné au registre foncier d'Aigle, sous la désignation "réserve des marais du Col de la Croix (Le Crot, Les Vélards, Sur la Sia, La Croix et Ensex)" sur les parcelles n° 3343, 3884, 3885, 3886 et 10177, propriétés de la Commune d'Ollon.
Seuls sont grevés les immeubles ou parties d'immeubles touchés par le plan de classement de la présente décision.
Art. 13: Entrée en vigueur
La présente décision entre immédiatement en vigueur. Le Département de la sécurité et de l'environnement est chargé de son exécution.
Un délai de deux années est fixé au Département de la sécurité et de l'environnement pour réaliser un plan de gestion en accord avec le propriétaire."
G. En date du 21 décembre 2005, le WWF a recouru auprès du Tribunal administratif contre les décisions du Chef du département du 22 novembre 2005 levant son opposition et adoptant la décision de classement des marais du Col de la Croix. De manière générale, le WWF contestait la délimitation du périmètre de protection en demandant que soit incluse une zone de marais sise entre le marais de Sur la Sia et le hameau d'Ensex, voire d'autres marais d'importance locale ou régionale qui auraient été ignorés. Il invoquait également une application lacunaire de l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 septembre 1994 sur les bas-marais.
Le recourant s'en prenait en outre à un certain nombre de dispositions de la décision de classement, soit en bref :
L'art. 1er qui devrait être précisé en ce sens qu'il ne s'agit pas de préserver que la nature et les "espèces et biotopes rares", mais l'ensemble des marais, leurs zones-tampon et le paysage. Le recourant demande également que la régénération des marais soit mentionnée et que la référence aux "principes directeurs relatifs à l'aménagement de son territoire" soit supprimée;
A l'art. 4 let. a devrait être supprimée la possibilité de réaliser "les travaux prévus dans le PPA des Hauts d'Ollon". Le recourant demande également que cette disposition soit complétée par une prescription générale garantissant que le régime naturel des eaux ne puisse pas être modifié;
L'art. 5 devrait être modifié en ce sens que les principes de pâture, d'entretien des marais, la charge UGB, la limitation des dégâts dus au piétinement du bétail, l'interdiction du chaulage et de l'engraissement devraient figurer de façon impérative et ne devraient pas être renvoyés à un plan de gestion. Le recourant demande que l'entretien des marais, pour éviter l'envahissement par la forêt, soit spécifié dans le règlement de même que la fermeture des zones de marais afin de les soustraire au pacage,
L'art. 5 let. d devrait mentionner que tout drainage est interdit dans les marais et pas seulement ceux "modifiant les biotopes". Le recourant relève également que, de manière générale, la rédaction de cette disposition n'est pas claire,
La rédaction de l'art. 5 let e soulèverait également un problème de rédaction en en ce sens qu'on ne verrait pas ce qu'il faut entendre par "régler" le régime des eaux,
L'art. 7 ne serait pas admissible en ce sens qu'il renvoie à un plan de gestion pour les modalités de gestion des zones de marais.
Le département a déposé sa réponse le 2 février 2006 par l'intermédiaire du Centre de conservation de la faune et de la nature. Le recourant a déposé des observations complémentaires les 27 février et 28 juin 2006. Le tribunal a tenu audience le 14 juin 2006 en présence d'un représentant du recourant, de représentants de la municipalité accompagnés de son conseil et du Conservateur de la nature. Le 28 juin 2006, le WWF a déposé spontanément des observations complémentaires relatives à la délimitation des différents objets protégés. Le du 29 juin 2006, la municipalité a transmis au tribunal le PPA "Golf des Alpes vaudoises" et son règlement ainsi que différents documents relatifs au retrait des oppositions formulées par le WWF et Pro Natura à l'encontre de ce PPA. Le même jour, le Conservateur de la nature a produit, en relation avec le marais d'Ensex, un document intitulé "Etude de la végétation et définition des objectifs du plan de gestion" et un exemplaire de l'étude agronomique. La municipalité s'est déterminée le 7 juillet 2006 sur les observations du WWF du 28 juin 2006.
H. Le 27 septembre 2006, les parties ont été informées de la mise en oeuvre d'une expertise portant sur la délimitation des 5 marais concernés par la décision de classement ainsi que sur la définition et à la délimitation de leurs zones tampon. Invitées à se déterminer sur l'expert pressenti (Bureau d'études écologiques Bernard Bressoud) et sur sa mission, les parties n'ont pas déposé d'observations dans le délai imparti.
I. Le 25 octobre 2006, l'expert Bressoud a été invité à se déterminer sur les questions suivantes:
"a. Les Marais D'Ensex, Sur la Sia, Les Vélards, La Croix et le Crot sur le territoire de la commune d'Ollon ont-ils été délimités correctement, dans le cadre de la décision de classement rendue le 22 novembre 2005 par le Département de la sécurité et de l'environnement ?
b. Les zones tampon de ces marais ont-elles été définies et délimitées de manière correcte ?
c. Est-il admissible, sur le plan biologique, de désigner des zones tampon en se fondant uniquement sur les critères hydrologiques?"
Par courrier du 3 novembre 2006, le Conservateur de la nature a indiqué qu'il contestait le libellé de la question mentionnée sous lettre "c" ci-dessus au motif qu'il serait inexact et susceptible d'influencer l'expert de manière inadmissible. Il rappelait à ce propos que l'art. 6 de la décision de classement relatif aux zones agricoles protégées traite non seulement des critères hydriques mais également d'engrais et des produits phytosanitaires et mentionne également des mesures liées au maintien de milieux propices à la faune. Le WWF a réagi à ce courrier le 20 novembre 2006 en relevant que la question mise en cause par le Conservateur de la nature posait correctement le problème des critères à utiliser pour délimiter les zones tampon.
J. Le 2 juillet 2007, l'expert Bressoud a remis son rapport d'expertise. Ce dernier propose une modification de la délimitation des différents marais, généralement dans le sens d'une extension (marais du Crot et de Sur la Sia). Pour ce qui est des zones-tampon, il suggère, plutôt que de définir autour des marais une large zone agricole protégée, de définir une zone tampon trophique nettement plus réduite, mais aux exigences strictes. Le Conservateur de la nature a déposé des observations sur ce rapport le 18 juillet 2007. Il relève que la délimitation des marais telle qu'elle figure dans la décision de classement a été effectuée sur mandat de la Conservation de la nature par le biologiste Raymond Delarze en 1996 sur la base des critères de l'Office fédéral de l'environnement et que, à moins que l'expert produise des relevés de végétation démontrant que les surfaces supplémentaires proposées répondent aux directives de l'Office fédéral de l'environnement (anciennement OFEFP et actuellement OFEV), il y a lieu de s'en tenir à la délimitation de la décision de classement. Le Conservateur de la nature relève également que les zones tampon ont été délimitées conformément aux directives de l'OFEV et que les exigences figurant à l'art. 6 de la décision de classement (interdiction de l'épandage d'engrais sous réserve d'une autorisation spéciale) sont suffisamment claires et explicites. L'expert s'est déterminé sur ces observations le 7 août 2007. Il relève que la délimitation proposée dans l'expertise se fonde sur les critères définis par la Confédération pour l'inventaire des bas-marais et confirme l'avis selon lequel il serait préférable de définir des zones tampon plus réduites avec des exigences plus strictes. Sur requête du juge instructeur, le Conservateur de la nature a produit le 17 août 2007 trois cartes établies par le biologiste Delarze en juillet 1998 relatives aux marais d'Ensex, Sur la Sia, Le Crot et La Croix. Le WWF s'est déterminé sur le rapport d'expertise le 27 août 2007 en relevant, pour l'essentiel, qu'il approuvait ce rapport.
Considérant en droit
a) Le Tribunal administratif examine d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 ; LJPA, RSV 173.36). La qualité pour recourir devant le Tribunal administratif est régie par l’art. 37 LJPA, dont la teneur est la suivante :
« Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée.
Sont réservées :
a) les dispositions des lois spéciales légitimant d’autres personnes ou autorités à recourir,
b) les dispositions du droit fédéral. »
b) aa) L'art 12 al.1 et 3 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) stipule qu'ont notamment qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales les organisations qui se vouent à la protection de la nature désignées par le Conseil fédéral, ce qui est le cas du WWF (cf. annexe à l'ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement; ODO, RS 814.076). L'art. 12 LPN ne trouve application que si l'accomplissement d'une tâche de la Confédération est en jeu (ATF 1A.1/2006 du 25 avril 2006 publié in DEP 2006 p. 388), ce qui est le cas de la protection des biotopes d'importance régionale et locale (ATF 116 Ib 203 consid. 3a p. 208; Tribunal administratif, AC 1999.0027 du 30 septembre 2005). S'agissant d'un recours contre un arrêté classant des marais d'importance nationale et d'importance régionale et locale, la qualité pour recourir du WWF peut ainsi se fonder sur l'art. 12 LPN
bb) La décision contestée par le WWF est une décision de classement prise en application des art. 20 ss de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Sa qualité pour recourir peut par conséquent se fonder également sur l'art. 90 LPNMS qui prévoit qu'ont qualité pour recourir contre les décisions prises en application de cette loi les associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature.
c) Déposé dans le délai de 20 jours prévu par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Le litige portant sur des mesures tendant à la protection de biotopes (bas-marais), il convient de rappeler en premier lieu les dispositions du droit fédéral et cantonal régissant cette protection.
Aux termes de l'art. 18 al. 1 LPN, la disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Selon l'art. 18 al.1 bis LPN, il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses. Selon l'art. 18 al. 1 ter LPN si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat. aux termes del'art. 78 al. 5 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain. Font exceptions les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles. Cette disposition constitutionnelle est concrétisée par l'art. 23a LPN qui prévoit que les art. 18 a, 18 c et 18 d LPN s'appliquent à la protection des marais d'une beauté particulière et d'importance nationale. L'art.18 a LPN prescrit que le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des cantons, désigne les biotopes d'importance nationale, détermine la situation de ces biotopes et précise les buts visés par la protection. Selon l'art. 18 a al. 2 LPN, les cantons règlent la protection et l'entretien des biotopes d'importance nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution. En application de l'art. 18 a LPN, le Conseil fédéral a notamment édicté le 7 novembre 1994 une ordonnance sur la protection des bas-marais d'importance nationale (OBM; RS 451.33). Cette ordonnance comprend un inventaire fédéral des bas-marais d'importance nationale (annexe 1). Aux termes de l'art. 5 al. 1 OBM, les cantons ont l'obligation de prendre toutes les mesures de protection et d'entretien adéquates pour conserver intacts les objets, en accordant une importance particulière au maintien et à l'encouragement d'une exploitation agricole adaptée. Ils veillent notamment à ce que les plans et prescriptions qui réglementent le mode d'utilisation du sol au sens de la législation en matière d'aménagement du territoire soient conformes à la présente ordonnance (let. a), à ce que soient interdites toute installation ou construction et toute modification de terrain, notamment les drainages, le labour et l'apport de substances ou produits au sens de l'ordonnance du 9 juin 1986 sur les substances (let. b), à ce que l'entretien et la rénovation d'installations et de constructions réalisées légalement ne portent pas une atteinte supplémentaire au but visé par la protection (let. c), à ce que le régime local des eaux soit maintenu, si cela favorise la régénération du marais, amélioré (let. g) et à ce que l'exploitation à des fins touristiques et récréatives soit en accord avec le but visé par la protection (let. m). Aux termes de l'art. 5 al. 2 OBM, les installations, constructions et modifications de terrain sont admissibles dans les zones tampon pour autant qu'elles ne portent pas atteinte au but visé par la protection.
Les biotopes d'importance régionale et locale (par opposition aux biotopes d'importance nationale visés par l'art. 18 a LPN) sont régis par l'art. 18 b al. 1 LPN. Cette disposition prévoit que les cantons veillent à la protection et à l'entretien de ces biotopes. Selon l'art. 18 c LPN, la protection des biotopes et leur entretien seront, si possible, assurés sur la base d'accords conclus avec les propriétaires fonciers et les exploitants et par l'adaptation des modes d'exploitation agricole et sylvicole.
Le régime de protection des biotopes est précisé aux art. 13 ss de l'ordonnance du Conseil fédéral du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1). L'art. 13 OPN prévoit que la protection de la flore et de la faune indigènes doit si possible être assurée par une exploitation agricole et sylvicole appropriée de leur espace vital (biotope), cette tâche exigeant une collaboration entre les organes de l'agriculture et de l'économie forestière et ceux de la protection de la nature et du paysage. L'art. 14 OPN prévoit pour sa part ce qui suit:
"La protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces (art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigènes.
La protection des biotopes est notamment assurée par:
a) des mesures visant à sauvegarder et, si nécessaire, à reconstituer leurs particularités et leur diversité biologique;
b) en entretien, des soins et une surveillance assurant à long terme l'objectif de la protection;
c) des mesures d'aménagement permettant d'atteindre l'objectif visé par la protection, de réparer les dégâts existants et d'éviter des dégâts futurs;
d) la délimitation de zones tampon suffisantes du point de vue écologique;
e) l'élaboration de données scientifiques de base.
Les biotopes sont désignés comme étant dignes de protection sur la base:
a) de la liste des milieux naturels dignes de protection figurant à l'annexe 1, caractérisés notamment par des espèces indicatrices;
b) des espèces de la flore et de la faune protégées en vertu de l'art. 20;
c) des poissons et des écrevisses menacés, conformément à la législation sur la pêche;
d) des espèces végétales et animales rares et menacés, énumérés dans les listes rouges publiées ou reconnues par l’OFEV;
e) d'autres critères, tels que les exigences des espèces migratrices ou la connexion des sites fréquentés par les espèces.
Les cantons peuvent adapter les listes aux spécificités régionales selon l'al. 3, let. a à d.
Les cantons prévoient une procédure de constatation appropriée pour prévenir toute détérioration de biotopes dignes de protection et toute violation des dispositions de protection des espèces figurant à l'art. 20.
Une atteinte d'ordre technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s'impose à l'endroit prévu et qu'elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour l'évaluation du biotope lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu'il soit digne de protection selon l'al. 3, les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes :
a) son l'importance pour les espèces végétales et animales protégées, menacées et rares;
b) son rôle dans l'équilibre naturel;
c) son importance pour la connexion des biotopes entre eux;
d) sa particularité ou son caractère typique.
L'auteur ou le responsable d'une atteinte doit être tenu de prendre des mesures optimales pour assurer la protection, la reconstruction ou, à défaut le remplacement adéquat du biotope."
Le recourant soutient que la décision de classement devrait porter sur d'autres marais existant dans la région du col de La Croix en mentionnant notamment un marais situé un peu entre le marais Sur la Sia et le hameau d'Ensex. Le recourant conteste également la manière dont les objets visés par la décision de classement ont été délimités, notamment le marais du Clos.
a) On relèvera en premier lieu que, dès lors que la décision attaquée porte sur le classement de cinq objets clairement spécifiés (le Cros, les Velas, Sur la Sia, La Croix et Ensex), il n'appartient pas au Tribunal administratif de se prononcer sur la question de savoir si d'autres objets existant dans la région du Col de La Croix auraient également dû être englobés dans la mesure de classement, cette question sortant de l'objet du litige. Tout au plus peut-on regretter l'approche consistant à se centrer sur certains objets sans prendre en compte l'ensemble des biotopes existants dans le secteur considéré. Ainsi, selon l'assesseur spécialisé du tribunal, les marais du Col de La Croix constituent un ensemble de milieux marécageux en mosaïque, interactifs par leur proximité et leurs échanges biologiques permanents. Les espaces intercalaires des différentes zones protégées sont dès lors biologiquement aussi intéressants que les marais eux-mêmes et il semblerait par conséquent judicieux de définir un plan d'ensemble du secteur avec une gestion différenciée. On notera à cet égard que, selon l'art. 14 al. 6 OPN, la valeur d'un biotope dépend notamment de son importance pour les espèces végétales et animales protégées, menacées et rares (let. a), de son rôle dans l'équilibre naturel (let. b) et de son importance pour la connexion des biotopes entre eux (let. c). Cas échéant, il appartiendra au recourant de demander à l'autorité intimée de prendre les mesures de protection des marais du Col de La Croix allant dans le sens de ce qui précède, cette question échappant, en l'état, à la compétence du tribunal.
On relèvera encore que le Tribunal administratif n'est également pas compétent pour examiner si la décision de classement litigieuse met en œuvre de manière adéquate les engagements pris par la Municipalité d'Ollon dans le cadre de la convention conclue le 16 juin 1994 avec le WWF et la ligue suisse pour la protection de la nature afin d'obtenir un retrait des oppositions formulées contre la modification du PPA "Golf des alpes vaudoises". A cette occasion, la municipalité a émis des assurances concernant un acte administratif futur, soit le classement de divers marais. Or, ces assurances sont inopérantes dans la mesure où le classement ne ressortit pas à la compétence de la municipalité et qu'elles ne lient pas l'autorité cantonale compétente. Cela étant, on verra ci-après que la décision de classement devra être modifiée sur la base d'un certain nombre d'injonctions du tribunal. La mise en œuvre de ces injonctions permettra de satisfaire au moins partiellement aux objectifs de l'accord. En tant que l'accord prévoit des mesures de protection à prendre hors du périmètre classé, la municipalité reste tenue et elle devrait réaliser cette protection par des actes qui relèvent de la compétence communale. Elle peut ainsi proposer un plan partiel d'affectation fondé sur l'art. 47 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). En tant que la commune est propriétaire des terrains, elle peut également négocier des contrats avec les exploitants analogues à ce qui se fera dans le périmètre classé. On relève enfin que l'engagement relatif à la création d'une mare à batraciens pourrait se concrétiser dans le cadre des mesures de remise en état qui devront être étudiées (cf. consid. 5 ci-après).
b) Le Tribunal administratif est en revanche compétent pour examiner si les cinq marais concernés par la décision de classement litigieuse ont été délimités correctement.
Pour se prononcer sur cet aspect du litige, le tribunal a mis en œuvre un expert qui, dans un rapport de juin 2007 établi suite à une visite des lieux effectuée les 27 et 29 juin 2007, propose une délimitation différente de certains objets. Il propose ainsi une extension des Marais du Crot et Sur La Sia et une diminution du Marais de la Croix, la délimitation du Marais d'Ensex et du Marais des Vélards étant considérée comme correcte. Dans sa prise de position relative à ce rapport, le Conservateur de la nature s'étonne des différences entre la délimitation proposée par l'expert et la délimitation figurant dans la décision de classement en relevant que cette dernière avait été effectuée en 1996 par un biologiste mandaté par lui (M. Raymond Delarze), qui avait appliqué les directives de l'Office fédéral de l'environnement. Le Conservateur de la nature relève en outre des différences entre les propositions de l'expert Bressoud et la cartographie effectuée par les experts de la Confédération.
De fait, on constate que l'expert mandaté par le tribunal s'est également fondé sur les directives de la Confédération (cf. rapport d'expertise p. 3), la différence avec la délimitation effectuée par le biologiste Delarze s'expliquant selon l'assesseur spécialisé du tribunal, d'une part, par le fait que l'expert Bressoud a probablement utilisé des directives plus récentes (avec des critères de sélection – clés de végétation – modifiés) et, d'autre part, par l'existence d'un mécanisme naturel de dynamique de la végétation, qui peut parfois être expansive si les conditions de la météo et la pression du bétail lui en laisse la possibilité. Or, ces conditions étaient réunies en 2007, la saison pluvieuse et une montée tardive du bétail ayant permis un développement important, si ce n'est optimal, de la végétation.
Tout bien considéré, le tribunal estime qu'il n'y a pas lieu de s'écarter de la délimitation des différents objets proposée par l'expert Bressoud. Il s'avère notamment conforme aux objectifs de protection figurant aux art. 18 LPN et 14 OPN de tenir compte des zones de développement potentiel et de les prendre en considération dans la délimitation des différents objets. Le tribunal n'a au surplus pas de raison de remettre en cause le travail effectué par l'expert, qui rend compte d'une situation récente, par opposition aux données utilisées par l'autorité intimée, qui datent de plus de dix ans (délimitation effectuée en 1996 par le biologiste Deslarze). Il convient par conséquent d'admettre le recours sur ce point et de retourner le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle procède à une nouvelle délimitation des zones protégées des marais conforme aux conclusions de l'expertise Bressoud. Compte tenu de l'interdiction de la reformatio in pejus, cette modification devra toutefois s'effectuer uniquement dans le sens d'une extension des objets et non pas d'une réduction. Devront par conséquent faire l'objet d'une nouvelle délimitation les zones protégées des marais du Crot et de Sur La Sia.
De manière générale, le recourant soutient que les mesures prévues par la décision de classement ne répondent pas aux exigences légales en matière de protection des marais. Il soutient ainsi que cette décision ne répond pas aux exigences de l'OBM et qu'elle contribue à une érosion du degré de protection par rapport à cette ordonnance fédérale. Il conteste l'absence de "mesures actives" en ce qui concerne la protection et l'entretien des marais, ainsi qu'en ce qui concerne la réparation des dommages qu'ils ont subis. Il soutient que la décision de classement devrait être complétée par les règles de protection les plus importantes imposées par la législation fédérale et plus particulièrement par l'OBM. Le recourant demande qu'y figurent, de façon impérative, les principes de pâture et d'entretien des marais, la charge UGB, la limitation des dégâts dus au piétinement du bétails et l'interdiction du chaulage et de l'engraissement. Il conteste le renvoi de ces différents points au plan de gestion et aux contrats avec les exploitants agricoles prévus par l'art. 7 de la décision de classement.
a) Les marais concernés par la décision de classement comprennent, d'une part, un bas-marais d'importance nationale (le marais d'Ensex) et, d'autre part, des bas-marais d'importance régionale et locale au sens de l'art 18 b LPN. S'agissant du marais d'Ensex, les exigences de l'OBM s'appliquent d'office et s'ajoutent cas échéant aux mesures de protection prévues par la décision de classement. Partant, c'est a priori a tort que le recourant s'inquiète d'une érosion du degré de protection par rapport à cette ordonnance, sous réserve de l'hypothèse où certaines dispositions de la décision de classement devaient s'avérer en contradiction avec l'OBM, ce qui sera examiné ci-dessous. On relève aux surplus que l'OBM ne s'applique pas aux marais d'importance régionale et locale, les griefs du recourant en relation avec cette ordonnance devant par conséquent être écartés sans plus ample examen en ce qui concerne les autres marais concernés par la décision de classement (Le Crot, Les Vélards, Sur la Sia, et La Croix).
b) On l'a vu, la protection des biotopes et leur entretien doivent, si possible, être assurés sur la base d'accords conclus avec les propriétaires fonciers et les exploitants et par l'adaptation des modes d'exploitation agricole et sylvicole (art. 18 c al. 1 LPN). Le fait de renvoyer les mesures de protection et d'entretien des marais à un plan de gestion, dont les modalités particulières seront définies dans des contrats conclus avec les exploitants (art. 7 de la décision de classement) ne prête par conséquent pas flanc à la critique. C'est notamment dans le cadre de ce plan de gestion que pourront être identifiées les mesures destinées à éviter l'envahissement des marais par la forêt ou la fermeture éventuelle de certaines zones de marais. On relèvera que cette manière de procéder est notamment prévue par le manuel "Conservation des marais en Suisse" élaboré par l'OFEV dans le cadre de la mise en œuvre par les autorités des dispositions du droit fédéral sur la protection des marais. Ce manuel mentionne ainsi que la réalisation efficace de la protection des marais dépend en grande partie des discussions avec les exploitants concernés avec lesquels des contrats d'exploitation doivent être conclus (cf. volume II ch 1.1.2). Le manuel contient également un "contrat d'exploitation modèle" mis au point par un groupe de travail crée par l'OFEV (cf. vol II ch. 1.2.2). Ce contrat d'exploitation modèle prévoit l'élaboration d'un plan d'exploitation, qui en fait partie intégrante, qui règle en particulier la durée du pâturage et le nombre de têtes de bétail pour les surface pâturées, l'époque de fauche la plus précoce et la fréquence de fauche pour les surfaces fauchées, l'entretien des fossés de drainages déjà existants indiqués dans le plan et le type d'entretien des zones tampon.
Si le fait de prévoir les mesures de protection et d'entretien des marais dans un plan de gestion et des contrats conclus avec les exploitants plutôt que directement dans le corps de la décision de classement n'est pas critiquable, il n'apparaît en revanche pas admissible que ces documents ne soient pas mis à l'enquête publique. En effet, dès lors que les mesures de protection les plus importantes figurent dans ces documents, il convient que ceux-ci soient annexés à la décision de classement, dont ils doivent faire partie intégrante, et qu'ils soient mis à l'enquête publique en même temps que cette dernière. Les mesures de protection des biotopes doivent en effet être prévues dans une procédure qui assure une participation adéquate de la population conformément à l'art. 4 LAT (ATF 1a.185/2004 consid. 3.3), ce qui n'est pas le cas si certaines de ces mesures sont renvoyées à des documents (plans de gestion et contrats conclus avec les agriculteurs) qui ne sont pas mis à l'enquête publique et ne font pas formellement partie de la procédure de classement. Seule cette manière de procéder permet en outre de garantir que les associations de protection de la nature puissent exercer utilement le droit de recours prévu par l'art. 12 LPN. Devront par conséquent être mis à l'enquête publique la décision de classement proprement dite, le plan de gestion et les contrats préalablement conclus par le département avec les propriétaires ou exploitants concernés. On relèvera que cette manière de procéder semble également être dans l'intérêt des exploitants agricoles dans la mesure où l'élaboration préalable du plan de gestion, la conclusion des contrats et la mise à l'enquête publique de ces documents en même temps que la décision de classement leur permet de se déterminer en connaissance de cause sur les effets de cette décision sur leur exploitation.
b) En l'occurrence, on constate qu'aucune mesure tendant à la réparation et des atteintes déjà subies par les marais concernés par la décision de classement n'est prévue. Si l'on peut comprendre que cette décision ne mentionne pas directement les mesures à prendre, le tribunal estime que, pour respecter les exigences légales mentionnées ci-dessus, le principe de l'établissement, dans le cadre du plan de gestion, d'une liste des atteintes et des réparations susceptibles d'être ordonnées doit figurer dans le règlement, en tenant compte du principe de la proportionnalité. Le recours doit par conséquent être admis également sur ce point et le dossier retourné à l'autorité intimée afin qu'elle complète l'art. 7 de la décision de classement en introduisant le principe selon lequel le plan de gestion doit également contenir la liste des atteintes subies par les marais et les mesures de remise en état et de régénération qui doivent être convenues conformément au principe de la proportionnalité.
La décision de classement a effectivement pour but de garantir la protection des cinq marais concernés et de leurs zones tampon. Dès lors que l'on se trouve en présence d'une décision tendant à assurer la protection de ces biotopes en application de la législation fédérale et cantonale sur la protection de la nature on ne voit pas pour quel motif il est fait référence aux principes directeurs relatifs à l'aménagement du territoire de la Commune. Il convient ainsi d'admettre le recours sur ce point et de retourner le dossier à l'autorité intimée pour qu'elle modifie l'art. 1er de la décision afin d'y faire figurer le principe selon lequel le but de cette dernière est exclusivement d'assurer la protection des marais concernés et de leurs zones tampon.
En tant que bas-marais d'importance nationale, le marais d'Ensex est soumis aux exigences de l'art. 78 al. 5 Cst., qui interdit d'aménager des installations et de modifier le terrain dans le périmètre protégé des marais et des sites marécageux d'importance nationale. Selon la jurisprudence, la protection accordée aux biotopes marécageux d'importance nationale par cette disposition est absolue et exclut la prise en considération d'autres intérêts d'importance nationale de valeur égale ou supérieure dans le cas concret (ATF 1A. 185/2004 du 25 juillet 2005 consid. 3.2; ATF 124 II consid. 5b). L'art. 78 al. 5 in fine Cst. prévoit uniquement des exceptions en faveur des installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles. Répondent à la première condition toutes les installations, constructions et modifications de terrain qui favorisent de manière active et positive le but de protection attaché à un objet concret (ATF 1A. 185/2004 et 124 II précités). Pour ce qui est du marais d'Ensex, seules sont admissibles les constructions, installations et modifications de terrain qui, de manière très restrictive, peuvent être autorisées en application de l'art. 5 OBM let. b, d et e. Pour les autres marais, une atteinte d'ordre technique pouvant entraîner la détérioration des biotopes ne peut être autorisée qu'aux conditions fixées aux art. 18 al. 1 ter LPN et 14 al. 6 OPN, à savoir notamment si elle s'impose à l'endroit prévu et qu'elle correspond à un intérêt prépondérant. Partant, la réserve sans restriction en faveur des travaux prévus dans le PPA des Hauts d'Ollon n'est pas admissible. Il convient ainsi d'admettre le recours sur ce point et de retourner le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle modifie l'art. 4 let. a de la décision de classement afin d'y inclure le principe selon lequel les travaux prévus dans le PPA des Hauts d'Ollon peuvent être autorisés dans la mesure où, s'agissant du marais d'Ensex, ils répondent aux exigences de l'art. 78 al. 5 Cst. et de l'art.5 OBM et, s'agissant des autres marais, aux exigences des art. 18 al. 1 ter LPN et 16 OPN.
a) L'excédent d'eau dans le sol constitue la principale caractéristique de tous les marais, ce qui implique que la renonciation au drainage est un objectif premier de la protection de ces derniers (cf. manuel conservation des marais en Suisse, vol. II ch. 3.1.1). Afin d'éviter toute discussion et toute ambiguïté au sujet de la création de nouveaux drainages, il convient d'inviter l'autorité intimée à modifier l'art. 5 let. d du règlement afin qu'il stipule clairement que tous les nouveaux drainages, et pas seulement ceux "modifiant les biotopes", sont interdits. S'agissant du bas-marais d'importance nationale, cette exigence correspond à l'art. 5 al. 1 let. b OBM. Pour ce qui est des drainages existants (tuyaux et fossés de drainage), les objectifs de protection des marais visés par la décision de classement justifient qu'il soit vérifié de cas en cas si leur entretien est susceptible de porter atteinte aux biotopes protégés. Il convient par conséquent d'établir un inventaire des drainages existants dans le cadre du plan de gestion et de déterminer dans les contrats conclus avec les exploitants ceux qui peuvent être entretenus et le mode d'entretien, l'art. 5 let. d du règlement devant également être complété dans ce sens. S'agissant du marais d'Ensex, ceci permettra notamment de vérifier le respect de l'art. 5 al. 1 let. k OBM qui stipule que les fossés doivent être entretenus correctement et avec ménagement, pour autant qu'ils soient compatibles avec le but visé par la protection.
Pour ce qui est du régime des eaux, s'applique d'office à la zone protégée du marais d'Ensex l'art. 5 let. g OBM qui prévoit que le régime local des eaux doit être maintenu et amélioré si cela favorise la régénération du marais. Conformément à ce qui est prévu au consid. 4 ci-dessus, la question d'une éventuelle régénération devra être examinée dans le cadre du plan de gestion. Le tribunal estime au surplus qu'il n'est pas judicieux d'inclure à l'art. 4 de la décision de classement (qui concerne les mesures générales de protection s'appliquant à l'ensemble des zones) le principe selon lequel toute modification du régime des eaux est interdite. Une telle disposition risquerait notamment d'empêcher le captage des eaux des ruisseaux pour alimenter les abreuvoirs; or, il convient que cette alimentation reste possible surtout si cela permet de protéger les zones tampon et les marais contre les apports de fumure et contre le piétinement.
b) Selon le chiffre 1.1 de l'annexe 2.5 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 8 mai 2005 sur la réduction des risques liés à l'utilisation de substances, de préparations et d'objets particulièrement dangereux (RS 631.01), les produits phytosanitaires ne peuvent pas être utilisés dans les roselières et les marais. Le recours doit dès lors également être admis sur ce point et le dossier retourné à l'autorité intimée pour qu'elle procède à une modification de l'art. 5 let. d de la décision de classement en ce sens que, sur le principe, l'utilisation de fumure ou de produits chimiques est interdite dans la zone protégée de marais. Comme l'a relevé le Conservateur de la nature dans sa réponse au recours, il convient de réserver les prairies marécageuses à populage des marais (Calthion), qui tolèrent de cas en cas une fumure légère (cf. manuel conservation des marais en Suisse, vol. II ch. 3.1.1) Il conviendra par conséquent de mentionner que des autorisations pourront être délivrées de cas en cas par le Service des forêts, de la faune et de la nature pour les prairies marécageuses à populage.
On saisit effectivement a priori mal comment on peut intervenir dans un marais protégé afin de "régler le régime des eaux". Au surplus, comme le relève le recourant, les objectifs visés par cette disposition ne sont pas clairs et il conviendrait notamment de préciser si l'on vise la remise en eau ou l'adjonction d'eau sur certaines surfaces de marais. Il convient par conséquent également d'admettre le recours sur ce point et d'inviter l'autorité intimée à proposer une nouvelle rédaction qui permette de clarifier les interventions qui sont envisagées.
a) procède à une nouvelle délimitation des marais du Crot et de Sur la Sia (cf. consid. 3);
b) complète l'art. 7 de la décision de classement en introduisant le principe selon lequel le plan de gestion doit également contenir la liste des atteintes subies par les marais et les mesures de remise en état et de régénération qui doivent être convenues conformément au principe de la proportionnalité (cf. consid. 5);
c) modifie l'art. 1er de la décision de classement afin d'y faire figurer le principe selon lequel le but de cette dernière est exclusivement d'assurer la protection des marais concernés et de leurs zones tampon (cf. consid. 6);
d) modifie l'art. 4 let. a de la décision de classement afin d'y inclure le principe selon lequel les travaux prévus dans le PPA des Hauts d'Ollon ne peuvent être autorisés que dans la mesure où, s'agissant du marais d'Ensex, ils répondent aux exigences de l'art. 78 al. 5 Cst. et de l'art.5 OBM et, s'agissant des autres marais, aux exigences des art. 18 al. 1 ter LPN et 16 OPN (cf. consid. 7);
e) modifie l'art. 5 let. d de la décision de classement afin qu'il stipule clairement que tous les nouveaux drainages, et pas seulement ceux "modifiant les biotopes", sont interdits (cf. consid. 8 let. a);
f) complète l'art. 5 let. d de la décision de classement en mentionnant qu'un inventaire des drainages existants est établi dans le cadre du plan de gestion avec indication dans les contrats conclus avec les exploitants des drainages (tuyaux et fossés de drainage) qui peuvent être entretenus et de leur mode d'entretien (cf. consid. 8 let. a);
g) modifie l'art. 5 let. d de la décision de classement en ce sens que, sur le principe, l'utilisation de fumure ou de produits chimiques est interdite dans les zones protégées de marais, des autorisations pouvant être délivrées de cas en cas par le Service des forêts, de la faune et de la nature pour les prairies marécageuses à populage (cf. consid. 8 let. b);
h) modifie la rédaction de l'art. 5 let e de la décision de classement de manière à clarifier et préciser les interventions qui sont permises par cette disposition (consid. 9);
i) mette à l'enquête publique la nouvelle décision de classement, le plan de gestion et les contrats conclus avec les propriétaires ou exploitants concernés.
Vu le sort du recours, les frais de la cause, y compris les frais d'expertise par fr. 3'118 sont mis à la charge de l'Etat. Dès lors que le recourant n'a pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, il n' y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions du Département de la sécurité et de l'environnement du 22 novembre 2005 sont annulées, le dossier lui étant retourné pour qu'il modifie la décision de classement des marais du Col de la Croix du 22 novembre 2005 dans le sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
ztk/Lausanne, le 16 novembre 2007
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.