CANTON DE VAUD COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 décembre 2008
Composition
M. Pierre Journot, président; Mme Monique Ruzicka Rossier et M. François Gillard, assesseurs.
Recourants
LONAY LÉGUMES SA, M. Christian WEBER, à Lonay,
Jacky BARRAU, à Lonay, tous deux représentés par l'avocat Eric BERSIER, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lonay, représentée par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne,
tiers intéressés
TODARO LOGISTICS, M. TODARO, à Lausanne,
LEADER SPA Sàrl, M. Laurent FRENZEN, à Morges,
Objet
Décisions de la Municipalité de Lonay des 28 novembre 2006 et 28 février 2007 (obligation de dénoncer des baux commerciaux pour le 31 décembre 2006 à la rte de Denges 25, à Lonay; fixation d'un délai de départ à fin mars 2007)
Vu les faits suivants
A. Le plan général d'affectation de la Commune de Lonay, approuvé par le Département des infrastructures le 10 avril 2001, définit notamment des zones d'activité A et B qui sont délimitées au sud par l'autoroute Lausanne-Genève et au nord par le coteau qu'occupe une des zones de villas de la commune. Ces deux zones d'activité A et B sont séparées par la route de Denges. La zone d'activité A se trouve entre l'autoroute et la route de Denges et la zone d'activité B entre celle-ci et le pied du coteau.
Le règlement communal (ci-après: RPGA) contient au sujet de ces zones la disposition suivante:
ZONE D' ACTIVITE A ET B
Art. 65 Destination
La zone A est destinée à l'activité, telle que l'industrie, l'artisanat, le commerce, etc. L'activité tertiaire peut être admise uniquement:le long de la Route de Denges.
La zone B est destinée à l'horticulture, aux installations y relatives et au commerce lié à ces activités.
Pour des bâtiments existants en zone à bâtir, la Municipalité peut autoriser temporairement pour une durée limitée, une autre destination que celles prévues pour la zone concernée. Le permis de construire en fixe la durée maximale.
Dans la partie quadrillée du plan (secteur St-Jean), l'habitation collective est autorisée. En cas de reconstruction ou de construction d'un bâtiment, sa destination doit être conforme à la zone.
Des logements de fonction, intégrés ou non aux bâtiments d'activités, sont autorisés. Ils sont pris en compte dans le coefficient d'occupation du sol (COS).
Le solde de la réglementation de la zone d'activité A et B prévoit un coefficient d'occupation du sol de 0,34, une limitation de la hauteur au faîte ou à la corniche et une distance aux limites. Les serres ne sont pas comptées dans le coefficient d'occupation du sol de 0,34: elles sont soumises à un coefficient spécial de 0,75 et leur hauteur au faîte est limitée à 6 m.
B. La recourante Lonay Légumes SA est une société anonyme inscrite le 23 mars 2005 au Registre du commerce dont le siège est à Lonay et qui a pour but le commerce de produits et de biens mobiliers ou immobiliers, principalement dans le domaine de la culture maraîchère, ainsi que la transformation et le conditionnement de produits maraîchers.
C. La zone d'activité B contient les parcelles suivantes:
La parcelle 1427 de Lonay, de 3'108 m², est situé le long de la route de Denges. D'après un ancien extrait du Registre foncier (non encore informatisé) figurant au dossier communal, elle était propriété des deux fils d'André-Louis Mathey, société simple. Elle comporte un bâtiment industriel de 1'251 m², construit en 1991. En 1993, elle a été constituée en copropriété par étages comprenant les lots suivants:
1428
Quote-part: 600/1000 Droit exclusif: Sous-sol : caves et dépôt. Rez-de-chaussée et étage : installation frigorifique, dépôts, bureaux, constituant le lot 1 des plans.
1429 Quote-part: 200/1000 Droit exclusif: Premier étage : Appartement et balcon, constituant le lot n° 2 des plans.
1430 Quote-part: 200/1000 Droit exclusif: Premier étage : Appartement et balcon, constituant le lot 3 des plans.
Les lots 1428 et 1430 ont été propriété depuis 1998 de Mathey Maraîchers & Grand Vergers SA puis, à la faillite de cette société, acquis lors de la réalisation forcée par la Banque cantonale vaudoise en date du 28 décembre 2000, puis acheté par la recourante Lonay Légumes SA le 18 mai 2005. Quant au lot 1429, il était propriété depuis 1993 de Sonia Gentile(Mathey) et Stanley Mathey, qui l'occupaient, puis il a été acheté par la recourante Lonay Légumes SA le 24 janvier 2007. Lonay Légumes SA est ainsi devenue en cours de procédure propriétaire de tous les lots de la parcelle 1427.
Mathey Maraîchers & Grand Vergers SA était également propriétaire de la parcelle voisine 325, à l'origine de 8'069 m² et comportant divers bâtiments agricoles (notamment des serres) et un bâtiment d'habitation de 385 m². Elle a été réduite en 2001 (suite au transfert du solde à la parcelle 1426) à 2837 m², surface qui comprend le bâtiment d'habitation comme seule construction. D'abord acquise par Eric Matthey et Blaise Jolidon lors de la réalisation forcée, elle est actuellement propriété d' Eric Matthey seul.
La parcelle 1426, actuellement de 7826 m² et propriété de Blaise Jolidon, est presque entièrement couverte de serres.
La parcelle 324 propriété de Michel Kurzen, jouxte la parcelle 1426 située à l'extrémité ouest de la zone. D'une surface de 27'132 m², elle comporte également des serres exploitées par PrimSerres SA mais elle comporte aussi plusieurs bâtiments, dont un bâtiment d'habitation de 118 m², un autre bâtiment, ainsi qu'une habitation avec affectation mixte de 281 m².
D. Le 26 octobre 1993, une servitude en faveur de la Commune de Lonay a été inscrite sur les lots n° 1428 à 1430, qui prévoit qu'"aucune autre activité que celle en relation avec l'agriculture ou les cultures maraîchères ne peut être exercée sur le bien-fonds grevé. Le bien-fonds grevé ne peut être acquis par une personne dont l'activité principale n'est pas l'exploitation maraîchère et ne peut être loué à une personne dont l'activité principale n'est pas en relation étroite avec l'exploitation maraîchère".
E. Le 12 janvier 2004, la BCV a requis de la Municipalité de Lonay une dérogation au règlement du plan général d'affectation afin d'entreposer provisoirement du matériel non conforme à la servitude (stands d'exposition). Tout en fixant le rendez-vous sollicité par la BCV, la municipalité a répondu qu'après étude de la situation et des éventuelles conséquences d'une autorisation temporaire, elle refusait.
Aux mois d'octobre et novembre 2004, la BCV s'est enquise auprès de la municipalité de la portée tant en droit privé qu'en droit public des restrictions concernant l'affectation des lieux. A cette occasion, la municipalité a transmis à la BCV une copie de la servitude, en lui précisant le 11 novembre 2004 que celle-ci n'avait pas fait l'objet d'une convention sous seing privé, ayant été établie "uniquement pour sauvegarder les droits du plan général d'affectation". En réalité, il existe bien un acte constitutif de servitude notarié Emery du 25 octobre 1993 mais celui-ci ne renseigne pas sur les motifs de la constitution de la servitude, concédée sans contreprestation par René et Francis Mathey.
Lors de la vente des lots n° 1428 et 1430 en 2005 à la recourante Lonay Légumes, la municipalité a attiré l'attention du notaire chargé de l'instrumentation des actes sur l'existence de la servitude au bénéfice de la Commune de Lonay. Christian Weber a exposé qu'il se portait "acquéreur pour la société susmentionnée Lonay Légumes SA" qui acquérait ces locaux dans le but d'y installer un commerce de conditionnement et de vente de légume de 4ème gamme. Cette activité a été admise dans ces termes par la municipalité par lettre du 23 mars 2005.
F. Une fois les lots acquis, la recourante Lonay Légumes a effectué des travaux et transformations dans l'immeuble qu'elle a ensuite loué avec ses installations à sa société fille, Racines & Co SA, dont le but social est le commerce de produits maraîchers.
Le 1er juillet 2005, la municipalité a rappelé à la recourante Lonay Légumes et à Racines & Co SA l'art. 65 RPGA selon lequel les locaux et appartements situés en zone d'activités B étaient destinés à l'horticulture et les a invitées à être attentives à toute location à des tiers, afin de garantir le respect de cette exigence réglementaire.
Racines & Co SA a utilisé une partie des locaux pour sa production et sous-loué les parties qu'elle n'utilisait pas directement. Pour l'exercice 2005, Racines & Co SA a subi une perte nette de 266'265 francs. Ses actionnaires ont décidé de ne pas poursuivre le développement de sa production. La société a réduit son activité et licencié du personnel; elle a décidé de sous-louer ses locaux jusqu'à ce que son déficit soit comblé.
G. Jacky Barrau, également recourant, exerce en raison individuelle, sous la raison de commerce "Jacky Show, Barrau", une activité de préparation de repas pour les cantines scolaires.
Par contrat du 28 février 2006, Racines & Co SA a loué au recourant Barrau à partir du 1er mai 2006 une surface de 255 m2 de ses locaux pour une durée de sept ans.
Le 21 avril 2006, le Contrôle des habitants de la Commune de Lonay a établi un document "quittance d'inscription pour établissement- déclaration d'arrivée locataire" pour Jacky Barrau, traiteur indépendant à la route de Denges 25 dès le 1er mai 2006. La fiche technique des sociétés établie à cette occasion décrit l'activité du recourant Barrau comme une entreprise de traiteur pour les écoles, garderies et crêches.
Dans le courant 2006, la municipalité a été interpellée par l'association "la Fourchette verte" qui souhaitait obtenir des renseignements sur l'activité du recourant Barrau en vue de la "légalisation" d'un label. Le 14 septembre 2006, la municipalité a écrit au recourant Barrau ainsi qu'à la recourante Lonay Légumes qu'elle venait de constater que les locaux sis à la route de Denges avaient été sous-loués et que l'activité du recourant Barrau ne semblait pas correspondre aux caractéristiques de la zone d'activités B. Elle a requis de la recourante Lonay Légumes qu'elle lui transmette une liste détaillée de tous ses locataires, appartements compris, avec mention des activités exercées.
La recourante Lonay Légumes, par l'intermédiaire de son conseil, a répondu le 28 septembre 2006 à la municipalité et transmis une liste des locataires et sous-locataires de ses locaux. Elle expliquait encore dans ce courrier que Racines & Co SA avait tout d'abord recherché à louer les surfaces concernées à des locataires remplissant les critères d'affectation de la zone B. Cette démarche ayant été vaine et au vu des mesures urgentes d'assainissement requises par les finances de Racines & Co SA, la société n'avait pas eu d'autre choix que d'accepter de sous-louer les locaux à toute entreprise qui s'était montrée intéressée. Elle précisait encore que l'appartement de l'immeuble était loué à un ex-employé de Racines & Co SA qui oeuvrait comme concierge de l'immeuble. Cette lettre poursuivait ainsi:
"Mes mandantes sont conscientes du fait que la situation actuelle doit être régularisée. Elles souhaitent trouver, d'entente avec la Municipalité de Lonay, une solution qui prenne également en considération les intérêts des locataires de Lonay Légumes SA et des sous-locataires de Racines & Co SA, qui se retrouveraient dans une situation difficile si la jouissance des locaux leur était retirée, mettant probablement en péril la pérennité d'une cinquantaine de postes de travail (Racines & Co SA, dont la situation financière est précaire, ne serait pas en mesure de dédommager ces sociétés pour le préjudice qu'elles subiraient si elles devaient quitter les locaux avant la prochaine échéance contractuelle de leur bail).
Mes mandantes vont entreprendre les démarches utiles pour essayer de trouver, pour la prochaine échéance contractuelle des baux litigieux, des nouveaux locataires de remplacement remplissant les critères de la zone d'activité B. Dans l'intervalle, elles sollicitent, en application de l'article 65 al. 3 PGA, l'autorisation temporaire de continuer à louer ces locaux aux sociétés qui les occupent actuellement.
Mes mandantes ne nourrissent toutefois que peu d'illusions sur le résultat de leurs futures recherches, qui ont déjà été entreprises récemment par Racines & Co SA, sans grand succès on l'a dit. Mes mandantes souhaiteraient donc d'ores et déjà examiner avec la Municipalité si d'autres solutions - on pense en particulier à une dérogation au plan d'affectation - sont envisageables.
Je tiens à relever enfin que Lonay Légumes a investi quelque CHF 700'000.- dans la réfection de l'immeuble pour le rendre opérationnel. Cet immeuble est devenu beaucoup plus esthétique depuis ces travaux et peut aujourd'hui être utilisé d'une manière optimale par 6 sociétés.
Dans cette optique, mes mandantes sollicitent un entretien avec les personnes en charge du dossier au sein de la Municipalité de Lonay, à leur meilleure convenance. "
Le 6 octobre 2006, la municipalité a écrit au conseil de la recourante Lonay Légumes un courrier dont la teneur est la suivante :
"Nous accusons réception de votre courrier du 28 septembre 2006, lequel a retenu notre meilleure attention.
La Municipalité, dans sa séance du 2 octobre 2006, en a pris connaissance et tient à préciser les points suivants :
· les critères relatifs à la zone d'activités B doivent être respectés et nous ne saurions accepter une dérogation,
· un investissement de Fr. 700'000.-- ayant été consenti pour de gros travaux, notamment semble-t-il pour l'aménagement de cuisines industrielles, nous sommes surpris de constater qu'aucune demande de mise à l'enquête n'ait été déposée auprès de la commune,
· la BCV, précédent propriétaire de l'immeuble, a été sommée à plusieurs reprises de bien vouloir faire respecter la zone,
· deux sociétés locataires pourraient conserver leurs locaux, à savoir Gerardo Della Vecchia et Beau Jardin Sàrl. Elles devront cependant accomplir les démarches nécessaires à l'enregistrement de la société, voire d'une succursale à Lonay, au "registre des entreprises" communal. De plus les inscriptions au Registre du commerce (RC) doivent être contrôlées et modifiées si nécessaire,
· les autres baux à loyer devront être dénoncés d'ici au 31 décembre prochain.
Pour terminer, nous vous rendons attentif au fait qu'aucune démarche n'a été entreprise auprès de l'administration communale dans le cadre de l'exploitation de "Jacky Show", l'inscription au RC figurant d'ailleurs toujours sous "Jacky Show, Barrau, ch. de la Charrettaz 6 à Paudex". Ce n'est que par la demande de conformité au label de la "Fourchette verte" que nous avons été informé de leur présence à Lonay."
Par courrier du 12 octobre 2006, la recourante Lonay Légumes a sollicité de la municipalité qu'elle lui accorde un rendez-vous afin de parler de cette affaire.
Une séance a eu lieu le 30 octobre 2006 entre Christian Weber, administrateur de la recourante Lonay Légumes, et la municipalité. A cette occasion, celle-ci a prié la recourante Lonay Légumes de lui faire parvenir une copie de toutes les autorisations d'exploitation qui lui avaient été accordées par les autorités cantonales compétentes, ceci afin de lui permettre de se déterminer en toute connaissance de cause.
La recourante Lonay Légumes a ensuite précisé par écrit à la municipalité qu'elle avait reçu le 23 mars 2005 une autorisation d'acquérir l'immeuble concerné et d'y installer un commerce de conditionnement et vente de légumes de 4ème gamme par la municipalité. En vue d'un rafraîchissement des locaux du bâtiment, elle avait pris contact avec le Laboratoire cantonal compétent en matière de denrées alimentaires qui lui aurait confirmé qu'aucune prescription particulière n'était nécessaire, à l'exception d'un contrôle régulier de son département. Le recourant Barrau avait ensuite repris les installations en l'état.
Le 28 novembre 2006, la municipalité s'est adressée à la recourante Lonay Légumes pour l'informer qu'elle avait décidé, dans sa séance du 20 novembre 2006, de maintenir sa position conformément à son courrier du 6 octobre 2006 à savoir :
· "les critères relatifs à la zone d'activités B doivent être respectés et nous ne saurions accepter une dérogation
· l'usage spécifique des locaux avait été clairement spécifié tant à la BCV, qu'au notaire et lors de l'achat vous étiez au courant de l'affectation en zone d'activités B exclusivement
· deux sociétés locataires peuvent conserver les locaux, à savoir Gerardo Della Vecchia et Beau Jardin Sàrl
· tous les autres baux commerciaux doivent être dénoncés pour le 31 décembre au plus tard à savoir :
[...]
Cette décision passée en force est susceptible d'un droit de recours au Tribunal administratif dans un délai de 20 jours dès réception de la présente.
Toutefois, la mention au RF "restriction au droit d'utiliser" est claire, vous en étiez conscient lors de l'achat et vous ne pouvez dès lors demander à la Municipalité de prendre en compte les intérêts de vos sous-locataires qui n'auraient jamais dû signer un bail à loyer avec votre société. Par conséquent, en sus des mesures ci-dessus, nous dénonçons la situation à la Préfecture du district de Morges pour non respect du PGA."
H. La recourante Lonay Légumes a recouru contre cette décision le 19 décembre 2006 et conclu principalement à ce que la décision de la municipalité soit réformée en ce sens que la recourante n'a pas l'obligation de résilier le contrat de sous-location conclu avec le recourant Barrau; subsidiairement que cette décision est annulée et la cause renvoyée à la municipalité pour nouvel examen.
Par avis du 27 décembre 2006, le juge instructeur a invité la municipalité et la recourante Lonay Légumes à se déterminer sur la recevabilité du recours eu égard à la lettre de la municipalité du 6 octobre 2006 selon laquelle " Cette décision passée en force est susceptible d'un droit de recours...". Il a également interpellé la municipalité sur la possible nullité absolue de la décision à défaut de compétence de la municipalité pour ordonner la résiliation d'un contrat de droit privé.
Le conseil de la recourante Lonay Légumes s'est déterminé le 26 janvier 2007 et a précisé que, selon lui, le courrier du 6 octobre 2006 ne constituait pas une décision finale, seule devant être considérée comme tel la décision du 28 novembre 2006 dont est recours.
La municipalité a déposé sa réponse au recours le 19 février 2007. Elle y conclut au rejet du recours pour autant qu'il est recevable.
Par avis du 20 février 2007, le tribunal a imparti aux parties un délai pour compléter l'instruction ou convoquer une audience, faute de quoi le Tribunal administratif statuerait à huis clos et communiquerait son arrêt par écrit aux parties.
Le 12 mars 2007, la recourante Lonay Légumes a déposé des observations complémentaires, sans requérir néanmoins de complément d'instruction.
Todaro Logistics et Leader Spa Sàrl ne se sont pas déterminés sur le recours.
I. Le 28 février 2007, la municipalité a adressé au recourant Barrau une décision lui fixant un délai de départ à fin mars 2007. Elle exposait que le recourant Barrau sous-louait des locaux situés dans la zone d'activités B exclusivement réservée à l'horticulture et aux activités accessoires, et non pas aux activités commerciales de traiteur. Elle précisait que la société propriétaire avait d'ores et déjà été avisée de cela par décision municipale contre laquelle elle avait recouru. La municipalité se réservait encore de dénoncer le cas au Préfet.
Jacky Barrau, sous la plume du même avocat que Lonay Légumes SA, a recouru contre cette décision le 15 mars 2007. Il conclut principalement à ce que la décision de la municipalité soit réformée en ce sens que le recourant n'a pas l'obligation de quitter les locaux; subsidiairement à ce que cette décision soit réformée en ce sens que le recourant doit quitter les locaux au 1er mai 2013.
Par avis du 16 mars 2007, le tribunal a octroyé l'effet suspensif provisoire au recours.
La municipalité a déposé sa réponse le 2 avril 2007 dans laquelle elle conclut au rejet du recours.
Interpellées, les parties n'ont pas présenté de réquisitions tendant à compléter l'instruction. Par lettre du 26 novembre 2007, le juge instructeur, constatant que l'autorité intimée ne l'avait pas fait dans ses écritures, a invité la commune à se déterminer sur certains moyens des recourants qui contestaient que la mesure litigieuse soit fondée sur un intérêt public et faisaient valoir que la réglementation en cause n'est pas respectée dans d'autres bâtiments de la zone. La commune était invitée à se déterminer sur l'objectif d'intérêt public poursuivi par la réglementation de la zone d'activité B en joignant les documents préparatoires correspondants ainsi que toutes explications sur la constitution de la servitude correspondante évoquée en procédure.
S'en est suivi un échange d'écritures, en partie spontané, des 17 décembre 2007, 15 janvier, 18 janvier, 12 mars et 1er avril 2008.
Des pièces fournies à cette occasion par la commune, on retient que le règlement communal précédent (dont la commune n'a fourni qu'un extrait), approuvé en 1985, prévoyait un sous-secteur "zone maraîchère" dans la zone intermédiaire, où les serres ainsi que toutes constructions en relation étroite avec l'exploitation maraîchère (hangar, logement) étaient autorisées. Le rapport préalable 26 OAT (de l'époque) de septembre 1997 indiquait que plusieurs parcelles de la zone intermédiaire passaient en zone d'activité A et que les nouvelles constructions entre l'autoroute et la route de Denges devaient constituer un front protégeant contre les bruit de l'autoroute et de la gare de triage de Denges. Ce rapport indique que le Service de l'aménagement du territoire avait finalement admis par lettre du 7 septembre 2000 le passage de la zone intermédiaire à la zone d'activité B pour la parcelle 845 (à l'extrémité est de la zone) afin d'étendre la zone maraîchère de l'époque.
La recourante Lonay Légumes a expliqué qu'à la suite de l'adoption du Plan directeur cantonal qui classe cette zone comme particulièrement bien adaptée à la construction de logements en raison de son excellente desserte en transports publics, un plan partiel d'affectation est en cours d'élaboration à l'initiative de M. Kurzen: la commune a soumis aux propriétaires un projet de convention relative à l'élaboration de ce plan, qui inclut les parcelles de la recourante. La municipalité objecte qu'elle ne pouvait pas refuser la demande des propriétaires réunissant les majorités de l'art. 67 LATC mais que cela n'entraîne aucune garantie quant au changement de statut de la zone, qui présupposerait le déplacement des serres, ce à quoi la recourante a répondu en audience que l'initiative du plan provient précisément du propriétaire Kurzen (MMK Kurzen et Associés, qui sert apparemment d'intermédiaire entre les propriétaires et la municipalité, est une société en nom collectif qui a pour but la gérance d'immeubles et les conseils dans le domaine immobilier et l'administration de sociétés).
J. Le tribunal a tenu audience le 27 août 2008 en présence de Christian Weber, administrateur de Lonay Légumes SA, et de Jacky Barrau, assistés de l'avocat Eric Bersier (qui a restitué au dossier les documents préparatoires produits par l'autorité initimée), ainsi que des représentants de la municipalité, Philippe Guillemin, syndic, et Yves Borremans, conseiller municipal en charge des constructions, assistés de l'avocat Benoît Bovay. Le conseil de Leader Spa avait annoncé avant l'audience qu'il renonçait à y participer.
Le Tribunal a procédé à une inspection locale.
Des écritures des parties, de leurs explications en audience et de l'inspection locale (et du registre du commerce) résultent les éléments suivants. On trouve dans le lot de copropriété 1428 l'entreprise du recourant Barrau, Jacky Show, dont le local de cuisine sécurisé et le local d'expédition se trouvent au rez-de-chaussée, ainsi que le maraîcher Della Vecchia, commerçant qui ne cultive pas lui-même les légumes. Selon la municipalité, les maraîchers n'ont pas besoin d'avoir des terres cultivées dans la zone ni de traiter des produits cultivés sur la zone. Occupent également des locaux l'entreprise Beau-jardin Sàrl (dont le but social est: toute activité de paysagiste), ainsi qu'au sous-sol le dépôt de Leader Spa, qui commercialise (dans des locaux commerciaux situés à Morges) des jaccuzis et qui a obtenu devant la commission de conciliation en matière de baux à loyer, suite à la résiliation par Racines & Co de son bail, une prolongation de celui-ci jusqu'au 1er juillet 2010. L'appartement du lot 1430 est loué par Skender Shabanaj, associé gérant de Beau-jardin, et l'appartement du lot 1429 par sa cousine. Se trouvent également dans les locaux ceux loués par M. Todaro, pour Todaro Logistics et Decoration 266. Une boîte à lettre de l'immeuble porte le nom de RestHôtel, dont le recourant Barrau a indiqué qu'il s'agit d'une fiduciaire. Sur la parcelle 325, deux appartements sont actuellement en transformation. Sur la parcelle 324 qui constitue l'extrémité ouest de la zone, le bâtiment qui se trouve à l'angle de la route de Denges et du chemin de Carouge comporte un rez-de-chaussée occupé par un garage. L'inspection locale a permis de constater la présence devant ce bâtiment de divers véhicules et remorques routiers, ainsi que d'une machine agricole entreposée sur le côté. Selon Christian Weber, Michel Kurzen y prépare ses véhicules de rallye. Selon les représentants de la municipalité, il s'agit d'un garage pour machines et véhicules agricoles et la commune interviendra s'il devait s'avérer qu'il s'agit d'un garage.
K. Le tribunal a délibéré à huis clos après l'audience. Il a approuvé la rédaction des considérants par voie de circulation.
Considérant en droit
La municipalité soutient tout d'abord que le recours déposé par la recourante Lonay Légumes contre la décision du 28 novembre 2008 serait irrecevable parce qu'il tend à remettre en cause la décision du 6 octobre 2006 qui n'a pas été contestée.
L'essentiel du caractère décisionnel (au sens de l'art. 29 LJPA) de la lettre de la municipalité du 6 octobre 2006 est l'affirmation selon laquelle les baux à loyer devront être dénoncés d'ici au 31 décembre suivant. La municipalité n'a pas la compétence d'ordonner la dissolution d'un rapport de droit privé de sorte que cette décision est probablement nulle. Peu importe cependant car la municipalité ne peut pas soutenir de bonne foi que Lonay Légumes SA aurait dû recourir dans les 20 jours contre cette décision (dépourvue de l'indication de la voie de droit) alors qu'elle a accepté de recevoir son administrateur Christian Weber puis, après une rencontre du 30 octobre 2006, qu'elle a poursuivi l'instruction en lui demandant d'autres renseignements sur les autorisations cantonales obtenues. La municipalité semble d'ailleurs elle-même dans la confusion lorsqu'elle affirme dans son courrier du 28 novembre 2008 que "cette décision passée en force est susceptible d'un droit de recours ...", ce qui est un contresens manifeste.
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours de Lonay Légumes SA.
La recourante Lonay Légumes SA se plaint, outre d'une violation du principe de la légalité (pour l'un de ses locataires, Jacky Show, qui livre à domicile des légumes chauds, donc des produits de l'horticulture), d'une violation du principe de la proportionnalité pour le motif que la résiliation du bail de Jacky Show, son plus important locataire, lui serait extrêmement préjudiciable sans qu'on voie quelle est la nature du trouble que la commune veut prévenir en interdisant cette location; pour elle, l'octroi d'une dérogation (possible selon l'art. 7 du règlement communal qui renvoie à l'art. 85 LATC) ne léserait aucun intérêt public ni intérêt de tiers. Elle invoque aussi le principe de l'égalité dans l'illégalité pour le motif que plusieurs autres propriétaires de la zone ne respecteraient pas l'affectation de la zone: le recours du 19 décembre 2006 cite le cas de M. Mathey, propriétaire - à l'époque - et occupant de l'appartement situé dans le même immeuble, alors que M. Mathey est employé communal. Le conseil commun des recourants cite encore les cas de la parcelle 325 où sont loués des chambres ou des appartements à des personnes qui sont peut-être employées dans l'horticulture, mais pas sur la zone. Le recours de Jacky Barrau cite encore le cas du garage situé à l'extrémité ouest de la zone. Pour le surplus, Jacky Barrau invoque les mêmes arguments, ajoutant que l'autorité communale agit en fonction des ses intérêts du moment puisqu'elle avait autorisé l'activité de Lonay Légumes SA mais qu'elle refuse celle, analogue, de Jacky Show.
Comme le rappelle l'ATF 1C_386/2007 du 15 avril 2008, les restrictions à la propriété que les plans d'affectation ont pour effet d'imposer doivent, pour être conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les arrêts cités). Le premier principe suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62 et les arrêts cités). Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les arrêts cités).
Quant au principe de l'égalité dans l'illégalité, il a été rappelé dans un récent arrêt du Tribunal fédéral concernant la commune voisine de Préverenges (1C_426/2007 du 8 mai 2008 dans la cause cantonale AC.2006.0239; v. ég. pour la même zone de Préverenges AC.2008.0019 du 27 octobre 2008): d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral relative au principe d'égalité (art. 8 al. 1 Cst.), lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne respectera pas la loi, le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 115 Ia 81).
En l'espèce, la planification communale délimite une zone d'activité entre l'autoroute et le coteau occupé par la zone villa. La zone située le long de l'autoroute est dévolue sans restriction à l'activité telle que l'industrie, l'artisanat, le commerce, etc. et même à l'activité tertiaire tandis que de l'autre côté de la route de Denges, la zone B est soumise à la restriction litigieuse dans la présente cause, qui la destine "à l'horticulture, aux installations y relatives et au commerce lié à ces activités". Interpellée sur l'objectif poursuivi par cette réglementation, la commune a expliqué que Lonay connaît depuis de nombreuses années une activité maraîchère et qu'il était prudent de prévoir une zone spécifique compte tenu de la difficulté d'implanter ces activités hors des zones à bâtir ou dans les zones d'habitation. On observe d'ailleurs que le précédent plan d'affectation contenait déjà une "zone maraîchère" qui, contrairement à ce que pouvait laisser croire sa désignation comme sous-secteur de la zone intermédiaire, faisait déjà partie de la zone à bâtir (hangar et habitation autorisés) et n'était pas soumise au régime du droit fédéral e la zone à bâtir.
L'instruction a établi qu'outre les serres (qui ne sont pas soumise au coefficient d'occupation du sol de 0.34), diverses constructions ont été autorisées dans la zone mais qu'apparemment, une partie d'entre elles n'a actuellement plus de lien avec l'horticulture (qui est une branche de l'agriculture comprenant la culture des légumes, des fleurs, des arbres et arbustes fruitiers et d'ornement", Le nouveau Petit Robert, éd. 1993). Pour ce qui concerne en particulier le bâtiment litigieux, cette situation est due à la faillite de la société exploitante Mathey Maraîchers & Grand Vergers SA qui en était propriétaire. Quoi qu'il en soit, la commune a été amenée à donner dans la zone une interprétation large de la règle d'affectation fixée dans le règlement communal. S'agissant des logements qui ont été construits, on peut se demander (notamment pour le logement qui a été occupé par un employé communal) s'ils ont encore l'usage de logement de fonction au sens du dernier alinéa de l'art. 65 du règlement. Pour ce qui concerne le bâtiment litigieux, qui comporte deux appartements, la commune explique dans sa réponse du 19 février 2007 que le problème n'est pas en cause puisque la municipalité n'a pas encore statué à ce propos, ce qui trahit probablement son embarras. Il faut bien admettre en tout cas que l'activité d'un paysagiste (admise par la municipalité avec Beau-Jardin Sàrl) n'a qu'un rapport très lointain avec la production horticole et sa commercialisation. C'est encore plus frappant pour le garage mécanique installé sur la parcelle 324 à l'angle de la route de Denges et du chemin de Carouge: cette activité est sans rapport avec l'horticulture et il importe finalement peu que les travaux de mécanique qui s'y déroulent s'effectuent sur des machines agricoles (sans utilité dans les serres de la zone) ou sur des véhicules.
On constate ainsi que l'autorité communale admet certaines activités non conformes à l'affectation formelle de la zone, mais qu'elle refuse en revanche celle des recourants sans que des motifs objectifs (ni un intérêt public clairement identifié, comme on le verra ci-dessous) ne justifient cette distinction. Le principe de l'égalité, dans son acception rappelée plus haut, n'est pas respecté et les recourants peuvent revendiquer la même tolérance que les occupants de la zone énumérés ci-dessus.
Le moyen que les recourants tirent d'une violation du principe de la proportionnalité est également bien fondé. La recourante fait valoir sans être contredite qu'elle a tenté en vain de trouver des locataires admissibles aux yeux de l'autorité communale. Il n'est pas douteux que les locaux disponibles dans la zone excèdent les besoins de l'activité horticole qui s'y déroule encore. Dans ces conditions, les décisions attaquées contraindraient la recourante (comme la précédente propriétaire BCV en son temps) à laisser inutilisés les locaux existants, ce qui lui causerait un préjudice évidemment considérable dont on ne voit guère par quel intérêt public il pourrait être justifié. La municipalité n'en a invoqué aucun lorsqu'elle a été interpellée sur ce point (pas plus qu'elle n'a fourni d'explications sur la servitude privée "d'exploitation maraîchère" constituée en 1993, dont le tribunal n'a cependant pas à connaître). Il faut bien voir en effet que du point de vue de l'aménagement du territoire, il importe peu que les locaux existants soient utilisés comme dépôt d'un commerçant de légumes qui ne sont pas produits ni vendus sur place (en l'espèce le locataire Della Vecchia), pour une activité de préparation de légumes de quatrième gamme (il s'agit de légumes crus prêt à l'emploi sous conditionnement spécifique) comme celle autorisée initialement pour Lonay Légumes SA ou pour une activité de préparation de repas chauds (qu'il s'y trouve ou non des légumes) comme celle du recourant Barrau. Il n'y a en effet pas de différence dans la manière dont le sol est utilisé par la construction existante, ni dans les équipements requis ni encore dans le trafic (la clientèle ne vient pas sur place) ou les autres nuisances découlant de l'utilisation des locaux.
Il est vrai - bien que la commune ne s'en prévale pas - qu'on pourrait voir dans la norme litigieuse un dispositif réglementaire destiné à limiter les constructions (sauf les serres) dans la zone mais la commune ne soutient pas que l'utilisation des locaux par les locataires de Lonay Légumes SA risquerait de provoquer de nouvelles demandes d'autorisation de construire à l'usage de l'horticulture.
L'intervention de la commune à l'endroit des recourants se révélant mal fondée, il importe peu de savoir si elle pouvait prendre la forme d'un ordre de résilier des contrats de bail (c'est douteux comme on l'a vu), la forme d'un délai de départ imparti au locataire ou s'il convenait de traiter la situation des recourants sous l'angle d'un changement d'affectation soumis à enquête publique et permis de construire, voire encore comme demande de dérogation sur laquelle la municipalité aurait eu à statuer selon l'art. 65 al. 3 ou selon l'art. 7 du règlement communal.
L'admission des recours et l'annulation des décisions attaquées entraînent (art. 55 al. 2 LJPA) la perception d'un émolument auprès de la commune, qui doit des dépens aux recourants assistés d'un mandataire rémunéré.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions de la Municipalité de Lonay des 28 décembre 2006 et 28 février 2007 sont annulées.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Lonay.
IV. Un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est alloué aux recourants solidairement entre eux, à titre de dépens à la charge de la Commune de Lonay.
Lausanne, le 15 décembre 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.