TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 août 2011
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Jean-Daniel Beuchat et Raymond Durussel, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
Jeanine et Didier CARRON, Colette, Anthony et Jean-Claude MONNIER, Jennifer et Christian BEYELER, ainsi que Janet et Kim JENT, à La Tour-de-Peilz, représentés par Didier Carron, à La Tour-de-Peilz,
Alain BARIDON, à Vevey, représenté par Me Jean-Yves Schmidhauser, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
Municipalité de La Tour-de-Peilz, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Territet,
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, représentée par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne,
Objet
Recours Didier CARRON et consorts et Alain BARIDON c/ décisions de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 28 janvier 2010 et du SIPAL du 10 décembre 2009 concernant la construction d'une villa au chemin des Vignes no 33f, parcelle no 2'778 (dossier joint: AC.2010.0053)
Vu les faits suivants
A. Les parcelles nos 2'771 à 2'778 de la Commune de la Tour-de-Peilz, au lieudit "En la Faraz", sont situées sur le flanc d'un coteau orienté au sud-ouest, en contrebas du domaine de la Doges. Elles sont comprises dans le périmètre de protection institué par la décision du Département des infrastructures du 17 décembre 2003 classant le site de la Doges, qui définit l'étendue du classement en ces termes:
"Le classement a pour but de protéger le domaine de La Doges et ses abords. Le plan annexé à la présente décision définit le périmètre concerné.
A l'intérieur de ce périmètre,
I. Les vues sur la Doges et depuis celle-ci doivent être préservées. Dans le périmètre de protection, les nouvelles constructions ou/et les transformations des constructions existantes sont conçues de manière à ne pas porter atteinte aux dites vues.
II. Les dispositions du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions de la commune de la Tour-de-Peilz ainsi que les différents plans spéciaux légalisés dans le périmètre de protection restent applicables, pour autant qu'ils respectent la présente décision de classement."
Les parcelles nos 2'771 à 2'778 sont incluses dans le périmètre du plan d'extension partiel "Crêt Richard, Villard, La Doge, La Poneyre, Burier-Dessus", approuvé par le Conseil d'Etat le 24 février 1982 (ci-après: le PEP). Conformément à ce plan, elles sont colloquées en zone 5, ordre non contigu de faible densité, ce qui leur rend applicable les dispositions du règlement sur le plan d’extension et la police des constructions du 5 juillet 1972, avec les modifications approuvées par le Conseil d’Etat le 17 décembre 1982 et le 30 novembre 1984 (ci-après: le RPE).
B. A la suite du refus de la Municipalité de la Tour-de-Peilz (ci-après: la municipalité) d'autoriser la construction sur ces parcelles de maisons individuelles de type "villa vaudoise" et l'aménagement de chemins d'accès, décision confirmée par le Tribunal administratif (arrêt AC.2005.0065 du 6 juillet 2006), la municipalité a envisagé l'adoption d'un plan de quartier. Elle y a renoncé au profit d'un "Concept d'aménagement global" élaboré par le bureau d'architectes urbanistes GEA Vallotton et Chanard SA le 30 octobre 2007, d'entente avec les propriétaires de l'époque (dont Jean Echenard et Mavilla Sàrl pour les parcelles nos 2'771, 2'772 et 2'778). Ce concept prévoit l'implantation de huit villas à toit plat, dont l'aire d'implantation et le gabarit sont strictement définis.
C. Le 1er novembre 2007, Jean Echenard et Mavilla Sàrl ont déposé une demande de permis de construire pour une villa individuelle et un couvert à voiture sur la parcelle n° 2'778, terrain en forte pente d'une surface de 908 m2. Conforme au concept d'aménagement global, ce projet prévoyait un bâtiment rectangulaire de 12,9 m sur 7, comportant un rez-de-chaussée supérieur entièrement dégagé, avec entrée en façade nord-est, au niveau du chemin des Vignes, ainsi qu'un rez inférieur et un sous-sol partiellement enterrés. Au rez supérieur étaient prévus une cuisine ouverte sur un vaste séjour et un local de douche/WC; la cuisine et le séjour devaient être éclairés, en façade sud-ouest, par une large baie vitrée de 11,9 m sur 2,15 m, avec en son centre une porte-fenêtre ouvrant sur un balcon long de 6,45 m et large de 1,5 m. Le rez inférieur comportait deux grandes chambres, éclairées en façade sud-ouest pas deux baies vitrées, et deux salles de bains. Au sous-sol (entièrement dégagé en façade sud-ouest) devaient se trouver une chaufferie, une buanderie et deux locaux de 17 et 24,5 m² qualifiés de "disponibles". Pour l'éclairage de ces locaux et de la buanderie, étaient prévues trois fenêtres de 2,4 m de large sur 85 cm de haut et 1,35 m de contrecoeur.
Ce projet a été soumis à l’enquête publique du 15 décembre 2007 au 14 janvier 2008.
Préalablement, Alain Baridon avait acquis la parcelle n° 2'778 le 19 novembre 2007 et conclu avec Mavilla Sàrl un contrat en vue de la construction sur ce bien-fonds d'une "villa individuelle de type «Contemporaine» (…), selon les plans et descriptifs annexés".
D. Le 11 février 2008, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) a communiqué à la municipalité les autorisations et préavis des services cantonaux concernés. Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section Monuments et Sites (ci-après: SIPAL) a notamment précisé que l’ensemble des conditions contenues dans le "concept d’aménagement global du secteur en la Faraz" devrait être respecté.
Le 8 mai 2008, la municipalité a délivré le permis de construire sollicité (no 3'501). Sur ce dernier, elle a notamment indiqué: "L’habitation est interdite dans les sous-sols. Les locaux dits «disponibles» seront équipés de verres translucides, sans ouverture possible. Ils ne seront munis ni d'installations sanitaires, ni d'agencement de cuisine, ni de chauffage".
E. Le 22 juin 2009, Alain Baridon, représenté par Mavilla Sàrl, a déposé une demande de mise à l’enquête complémentaire pour "agrandissement d'un balcon, modifications des ouvertures en façades et des aménagements extérieurs". Selon les plans mis à l'enquête publique du 16 septembre au 15 octobre 2009, les fenêtres des deux locaux désignés comme "disponibles" au sous-sol doivent être remplacées par des baies vitrées de 3 m de large sur 2,05 m de haut ouvrant de plain-pied sur le terrain aménagé en terrasse. Au rez supérieur, le balcon de 6,45 m sur 1,5 m est remplacé par un balcon terrasse de 2 m de profondeur (2,5 m selon le plan de situation), courant sur toute la longueur de la façade sud-ouest et se retournant sur la majeure partie de la façade nord-ouest. D'autres modifications de moindre importance sont prévues dans les ouvertures en façades nord-ouest et sud-est, ainsi que dans les aménagements extérieurs.
L'enquête a suscité plusieurs oppositions dont celles de Jeanine et Didier Carron (cf. lettres du 27 septembre et 4 octobre 2009), de Jennifer et Christian Beyeler (cf. lettre du 13 octobre 2009), de Janet et Kim Jent (cf. lettres du 24 septembre et 14 octobre 2009), et de Colette, Anthony et Jean-Claude Monnier (cf. lettre du 13 octobre 2009).
Le 15 octobre 2009, la CAMAC a communiqué à la municipalité l'autorisation du SIPAL, motivée en ces termes:
"Les modifications apportées au projet initial sont de minime importance et ne portent pas atteinte au site classé.
Dès lors, la section monuments et sites MS délivre l'autorisation spéciale au sens des art. 23 et 54 de la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS)."
F. Le 19 octobre 2009, constatant que les travaux de construction de la villa étaient en cours, que les dalles de béton avaient été coulées, que le balcon terrasse faisant l'objet de l'enquête complémentaire avait été réalisé, qu'il présentait une profondeur de 2,5 m, qu'au sous-sol les ouvertures en façade sud-ouest étaient équipées de baies vitrées, transparentes et ouvrantes, que le chauffage au sol était en cours d'installation sur la quasi-totalité de la surface et qu'une salle de bain était en voie de création, la municipalité a ordonné la suspension immédiate de tous les travaux de construction jusqu'à nouvelle décision consécutive à l'enquête complémentaire.
Saisie d'un recours contre cette décision, la cour de céans a, par décision sur mesures provisionnelles du 21 octobre 2009, précisé que la décision de la municipalité du 19 octobre 2009 était exécutoire dans la mesure où elle ordonnait la suspension immédiate de tous travaux de construction sur la parcelle n°2'778 qui n'étaient pas conformes au permis de construire du 8 mai 2008, en particulier les travaux faisant l'objet de la demande de permis de construire complémentaire. Par rapport à cette dernière, un plan de révision du 25 novembre 2009 montre que la distribution des locaux du sous-sol a encore été modifiée. Le local "disponible" de 24,5 m2 est désormais une "cave", la chaufferie est légèrement agrandie et devient "buanderie/chaufferie"; quant à la buanderie et à l'espace "disponible" de 17 m2 où aboutit l'escalier reliant les trois niveaux, ils font place à un hall, à une pièce de 15,1 m2 qualifiée de "disponible" et à un autre local "disponible" de 7,9 m2.
La décision municipale du 27 janvier 2010 dont il sera question plus bas ayant rendu ce recours sans objet, la cause (AC.2009.0244) a été rayée du rôle par décision du 3 mars 2010.
G. Le 30 novembre 2009, puis le 10 décembre 2009, la CAMAC a transmis à la municipalité deux nouvelles "synthèses" qui annulent et remplacent les précédentes. Aux termes de la dernière, soit celle du 10 décembre 2009, le SIPAL refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les motifs suivants:
"La parcelle n° 2778 se situe à l'intérieur du périmètre de protection du domaine de la Doges classé monument historique. Celle-ci se trouve à proximité immédiate de la tour de la Doges. Cette situation très sensible implique qu'une attention particulière soit portée à toute intervention ayant une incidence sur la perception du site de la Doges.
La Section Monuments et Sites constate que les modifications apportées par rapport au projet initial concourent à augmenter l'impact de la construction dans le site. L'élargissement du balcon et son prolongement sur deux façades donnent une emprise paysagère bien plus considérable au bâtiment. Ces interventions conduisent à une péjoration des abords de la tour.
Si le dispositif de balcon soumis la présente enquête devait se généraliser à l'ensemble des constructions en cours de réalisation formant le quartier dit "en la Faraz", une atteinte grave serait portée au site protégé de la Doges. L'emprise des constructions dans le paysage s'en trouverait très fortement augmenté, contrevenant ainsi aux dispositions prévues dans le "concept d'aménagement global du secteur En la Faraz" approuvé par toutes les parties concernées.
La création de deux grands percements au rez-de-chaussée afin d'aménager des chambres ne respecte ni le RPGA, ni les dispositions du concept d'aménagement.
Vu ce qui précède, la Section Monuments et Sites refuse de délivrer l'autorisation spéciale au sens des art. 23 et 54 de la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS).
Les travaux étant déjà réalisés, la Section demande en application de l'art. 30 de la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) la remise en état selon le permis de construire délivré."
Statuant sur la demande de permis complémentaire, la municipalité a pour sa part rendu le 27 janvier 2010 la décision suivante:
"I. Le permis de construire est refusé.
II. Au titre de mise en conformité, l'exécution des travaux suivants est ordonnée:
- suppression de tout élément de chauffage dans les locaux dits "disponibles" au sous-sol;
- enlèvement des portes-fenêtres et fenêtres posées au sous-sol, remplacement par des fenêtres respectant en tous points (dimensions et particularités) le permis de construire N°3501, après travaux de maçonnerie destinés à réduire les dimensions des ouvertures;
- réduction de la profondeur du balcon à 2 m. au plus.
III. Les travaux mentionnés sous chiffre II ci-dessus devront être exécutés dans un délai de trois mois dès que la présente décision aura obtenu un caractère définitif et exécutoire.
IV. Les décisions exposées aux chiffres II et III ci-dessus sont assorties de la menace des peines d'arrêts ou d'amendes prévues par l'article 292 du Code pénal suisse en cas d'insoumission à une décision de l'Autorité.
V. Seuls peuvent être entrepris les travaux mentionnés au chiffre II ci-dessus et seuls peuvent se poursuivre les travaux conformes au permis de construire N°3501 du 8 mai 2008.
VI Le chiffre V ci-dessus rend caduque et remplace la décision de mesures provisionnelles (suspension des travaux) prise le 19 octobre 2009".
H. Le 24 février 2010, Didier et Jeanine Carron ont déposé en leur nom et au nom de Jennifer et Christian Beyeler, Janet et Kim Jent et Colette, Anthony et Jean-Claude Monnier (ci-après: les opposants) un recours contre la décision municipale susmentionnée, dans la mesure où elle autorisait un balcon d’une profondeur de 2 m et n’exigeait que la suppression des éléments de chauffage au sous-sol, alors qu'il était fait mention d'installations sanitaires prévues.
Le 1er mars 2010, Alain Baridon (ci-après: le constructeur) a également recouru contre la décision de la municipalité et celle du SIPAL.
Les recours ont été joints pour l'instruction et le jugement.
Le 12 avril 2010, le constructeur s'est déterminé sur le recours de Didier Carron et consorts et a conclu à son rejet.
Dans sa réponse du 28 avril 2010, la municipalité a conclu au rejet des deux recours.
Le SIPAL a quant à lui déposé ses observations le 10 mai 2010. Il a conclu au rejet du recours du constructeur et à l'admission de celui des opposants.
Invité à se déterminer sur l’application de l’art. 67 RPE, le constructeur s’est exécuté le 20 juillet 2010.
Le 30 juillet 2010, la municipalité a transmis au tribunal une copie des pièces du dossier d’enquête relative à une autre maison susceptible de renseigner sur l’application de l’art. 67 al.2 et 3 RPE.
Le 11 août 2010, la municipalité a pris position sur les arguments du constructeur du 20 juillet 2010.
Le 21 décembre 2010, le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties. Lors de cette dernière, il a notamment constaté que la largeur du balcon a d'ores et déjà été réduite à 2 m et que le sous-sol, outre le local de chaufferie et le hall où aboutit l'escalier reliant les trois niveaux, comprend trois pièces isolées et chauffées. Les deux plus grandes sont éclairées par de larges baies vitrées ouvertes dans la façade sud-ouest. Celle désignée comme "cave" par les plans est sommairement meublée avec une table et des chaises. La troisième, plus petite, n'est pas finie; elle est munie de fenêtres dont les dimensions correspondent aux plans initiaux, mais ouvrantes et non opaques, et comporte la tuyauterie nécessaire pour installer un lavabo, un WC et une douche.
Considérant en droit
Le SIPAL a, dans un premier temps, autorisé les modifications apportées au projet initial, considérant qu'elles étaient de minime importance et ne portaient pas atteinte au site classé (cf. communication de la CAMAC du 15 octobre 2009). Il a ensuite changé diamétralement de point de vue en estimant que ces modifications concouraient "à augmenter l'impact de la construction dans le site" ("synthèses" des 30 novembre et 10 décembre 2009). Ce revirement ne porte toutefois pas atteinte à la sécurité du droit, dans la mesure où l'autorisation du 15 octobre 2009 n'est jamais entrée formellement en force. Comme toutes les autres autorisations spéciales prévues à l'art. 120 LATC, elle présentait un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire (AC.2005.0123 du 20 décembre 2006 consid. 3b; AC. 2005.0026 du 3 mars 2006 consid. 1a; AC.2010.0009 du 24 juin 2011 consid. 3a), de sorte qu'elle ne déployait pas d'effet aussi longtemps que le permis de construire n'était pas délivré et exécutoire (cf. art. 58 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36). Au demeurant, il ne paraît pas que cette décision ait été communiquée au constructeur (lequel n'en a semble-t-il eu connaissance qu'à l'occasion de son premier recours et ne prétend pas s'y être fié pour exécuter les travaux avant la décision municipale sur la demande de permis complémentaire).
Reste à examiner si le refus d'autorisation du SIPAL est matériellement fondé.
Conformément aux art. 23 et 54 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11), aucune atteinte ne peut être portée à un objet classé sans autorisation préalable du Département et de la sécurité et de l'environnement (si l'objet classé est un monument ou un site) ou du Département des infrastructures (s'il s'agit de monuments historiques ou d'antiquités). La décision de classement définit: (a) l'objet classé, le cas échéant ses abords et l'intérêt qu'il présente; (b) les mesures de protection déjà prises; (c) les mesures de conservation ou de restauration nécessaires (art. 53 LPNMS). En l'occurrence la décision de classement du 17 décembre 2003 protège le domaine de la Doges et ses abords. A l'intérieur du périmètre défini par le plan de classement, "les vues sur la Doges et depuis celle-ci doivent être préservées".
a) Lors de l'inspection locale, le SIPAL a admis que le balcon terrasse litigieux n'était pas visible depuis le domaine de la Doges, de sorte qu'il ne porte pas atteinte aux vues depuis celle-ci. Il en va a fortiori de même des autres modifications apportées au projet initial (percements en façades et aménagement du sous-sol). Quant aux vues lointaines sur La Doges, elles sont d'ores et déjà compromises par les constructions admises dans le cadre du concept d'aménagement global du secteur "En la Faraz", en particulier par les maisons situées en amont de la villa du constructeur (parcelles n° 2'774 et 2'776) qui, avec la villa du constructeur, forment un avant-plan qui ne met guère en valeur la tour de la Doges. La dimension du balcon terrasse et le fait qu'il se retourne sur la façade sud-ouest n'y changent rien. Son impact apparaît d'autant plus réduit et l'intransigeance du SIPAL à son égard moins compréhensible que le projet qui a été autorisé comporte un couvert à voiture dont la façade sud-ouest (à l'angle nord de la villa) et le mur de soutènement sur lequel elle repose forment une imposante paroi verticale devant laquelle la présence d'un balcon ne modifie en rien la vue que l'on peut avoir sur la Doges. C'est par conséquent à tort que le SIPAL a refusé l'autorisation requise pour des motifs de protection du site.
b) Il résulte des observations du SIPAL et des explications données lors de l'inspection locale que le refus d'autorisation spéciale tient au fait que les modifications apportées au projet initial, en particulier les dimensions du balcon terrasse, ne respectent pas le concept d'aménagement global du secteur "En la Faraz".
Ce concept ne comporte aucune prescription particulière concernant les balcons. Il existe certes un document intitulé "Elévation illustrative" qui figure des balcons de dimensions modestes, correspondant au projet ayant fait l'objet du permis de construire du 8 mai 2008. On ne saurait en déduire que des balcons de plus grandes dimensions, pour autant qu'ils respectent la réglementation communale, seraient prohibés.
Le concept d'aménagement global mis au point d'entente entre la municipalité et les propriétaires de l'époque n'est ni un plan de quartier ni un plan partiel d'affectation. Il n'a pas d'effet contraignant sur les acquéreurs ultérieurs des terrains concernés. Il avait pour but de définir les conditions auxquelles la municipalité et le SIPAL étaient prêts à délivrer les autorisations de construire dans ce secteur. Il a en quelque sorte valeur d'autorisation préalable d'implantation (cf. art. 119 LATC). Il n'empêche pas les propriétaires concernés de présenter des variantes, pour autant qu'elles soient conformes à la réglementation cantonale et communale applicable.
c) Il s'ensuit que, si le projet ne porte pas atteinte au site classé de la Doges, le SIPAL ne peut pas refuser l'autorisation requise en vertu des articles 23 et 54 LPMNS. Sa décision doit être réformée en ce sens que ladite autorisation est accordée.
Dans la zone où se trouve le bâtiment litigieux, l'art. 43 RPE limite à deux le nombre de niveaux habitables lorsque la hauteur de la corniche dépasse 7 m (comme c'est le cas ici). Les combles sont habitables sur un niveau et ne comptent pas dans le nombre de niveaux habitables (art. 43 al. 2 RPE).
En l'occurrence la villa n'a pas de combles. Le constructeur prétend bénéficier d'un niveau habitable supplémentaire en application de l'art. 67 RPE dont les alinéas 2 et 3 disposent ce qui suit :
"Sur les terrains en forte pente, la municipalité peut autoriser, dans les hauteurs prescrites, un niveau habitable supplémentaire en aval, à condition qu'un volume habitable identique ait été soustrait en amont.
Dans ce cas, la construction par demi-niveaux est autorisée, deux demi-niveaux comptant pour un niveau habitable."
Il explique que le toit plat et la hauteur maximum imposée par la protection du domaine de la Doges l'ont privé d'un volume habitable qui aurait pu être aménagé dans les combles conformément à la réglementation de la zone. La municipalité objecte que les termes "amon**t" et "aval" utilisés à l'art. 67 al. 2 RPE "impliquent un déplacement latéral, par rapport à la verticale, en direction du haut, respectivement du bas de la pente, qui est illustré par l'art. 67 al. 3 RPE, qui constitue de ce fait un tout indissociable avec l'art. 67 al. 2 RPE, qui ne saurait être invoqué seul, et interprété dans un autre sens que ce lui résultant du texte clair de la disposition." En d'autres termes, l'art. 67 al. 2 RPE ne s'appliquerait qu'à des constructions en terrasses.
Il n'est pas nécessaire de trancher cette controverse. L'art. 87 RPE interdit en effet l'habitation dans les sous-sols, exception faite des locaux "dont le plancher n'est pas à plus de 1.5 m. au-dessous du point le plus élevé du sol extérieur et dont une face au moins est complètement dégagée"*.*En l'occurrence, le niveau du plancher du sous-sol se trouve à l'altitude de 438,95 m et le point le plus élevé du sol extérieur à 441,81 m, soit une différence de 2,86 m. C'est dès lors à juste titre que la municipalité a refusé d'autoriser des modifications du projet initial permettant de rendre ce niveau aisément habitable (chauffage, fenêtres transparentes et portes-fenêtres ouvrant sur une terrasse).
Selon l'art. 59 al. 1 RPE la distance entre un bâtiment et la limite de la propriété voisine est mesurée dès le nu de la façade, compte non tenu des terrasses non couvertes, des seuils, des perrons, des balcons et autres installations semblables. Quant à l'art. 59 bis RPE, il prescrit que la surface bâtie est mesurée sur le plan de l'étage de plus grande surface, compte non tenu des terrasses non couvertes, des seuils, des perrons, des balconset autres installations semblables. L'al. 3 de l'art. 59 et l'al. 2 de l'art. 59 bis RPE renvoient en outre aux alinéas 3 et 4 de l'art. 113 qui traite des empiétements des "balcons, marquises autres saillies analogues sur le domaine public ou au-delà de la limite des constructions". Ils disposent :
"La saillie peut atteindre le dixième de la largeur de la voie ou de la distance entre alignements, sans dépasser 1.50 m, mais doit s'arrêter à 30 cm en retrait de l'aplomb du trottoir.
Ces balcons, marquises ou autres saillies sont admis si leurs parapets, barrières etc., ne dépassent pas 1.10 m de hauteur. Leurs longueurs additionnées ne peuvent dépasser, par étage, la moitié de la longueur de la façade."
En l'espèce, le balcon terrasse, large de 2 m et courant sur la totalité de la façade sud-ouest et la majeure partie de la façade nord-ouest, n'est pas conforme à ces prescriptions. Si l'on tient compte de sa saillie en façade nord-ouest, la distance entre le bâtiment litigieux et la parcelle voisine n° 2'773 est inférieure au minimum imposé par l'art. 43 RPE, soit 6 m. D'autre part la surface bâtie (90,3 m² sans tenir compte du balcon terrasse) épuise pratiquement le coefficient d'occupation du sol prescrit par l'art. 45 RPE (10%). Le balcon terrasse ne peut donc pas être autorisé, sauf à enfreindre l'art. 43 al. 1 et l'art. 45 RPE. C'est donc à bon droit que la municipalité a refusé le permis de construire.
Le constructeur fait valoir qu'en plus de l'extension du balcon et de la transformation du sous-sol, la demande de permis complémentaire portait sur d'autres modifications (création de sauts de loup pour la chaufferie, modification des ouvertures en façades sud-est et nord-ouest, construction d'une marquise au-dessus de l'entrée, notamment) qui sont parfaitement conformes au RPE et auraient dû être autorisées sans réserve par la municipalité. Celle-ci répond qu'en présence d'un projet non réglementaire sur des points importants, elle était fondée à refuser le permis en bloc; elle ne saurait être astreinte à se prononcer élément par élément et à délivrer un permis partiel autorisant des éléments de construction secondaires, dont certains pouvant être en relation avec un élément de construction non réglementaire.
Cette objection est fondée. Avant de délivrer le permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration (art. 104 al. 1 LATC). Si le projet n'est pas conforme, elle n'est autorisée à délivrer un permis de construire à titre conditionnel que si les irrégularités constatées peuvent être corrigées en imposant des modifications de minime importance (cf. art. 117 LATC). Même dans l'hypothèse d'une demande de permis complémentaire, portant sur des modifications apportées à un projet autorisé, la loi ne prévoit pas que la municipalité se prononce séparément sur chacune des modifications et délivre le cas échéant, un permis de construire partiel.
Cela dit, on observe que la municipalité n'a pas exigé la démolition de la marquise protégeant la porte d'entrée, ni le retour au projet initial s'agissant des ouvertures en façade nord-ouest et sud-est, ainsi que des aménagements extérieurs. Si le constructeur veut obtenir une autorisation formelle pour ces modifications, il lui appartient de déposer une nouvelle demande de permis complémentaire en tous points conforme à la réglementation.
a) La municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; AC.1992.0046 du 25 février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et AC.2004.0239 du 8 août 2005). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448).
L'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités).
b) Lorsque la réglementation exclut qu'un étage ou qu'un local soit affecté à l'habitation, il ne suffit pas que le permis de construire ou le permis d'habiter rappelle cette prescription. Les surfaces en question doivent être aménagées de manière à ce que leur utilisation à des fins d'habitation soit effectivement exclue (cf. AC.2009.0039 du 24 août 2009 consid. 5b; AC.2007.0240 du 31 décembre 2008 consid. 9). En l'occurrence, leurs dimensions, leur éclairage, leur accessibilité, leur isolation et leur chauffage font à l'évidence des deux principaux locaux du sous-sol désignés comme "disponibles" des pièces habitables. Il pourrait en aller de même du petit local de 7,9 m², dont les dimensions de la fenêtre sont conformes au permis de construire et qui, bien que non fini au moment de l'inspection locale, comporte la tuyauterie nécessaire pour installer un lavabo, un WC et une douche. Le rétablissement d'une situation conforme au droit implique que les aménagements qui rendent ces pièces utilisables pour l'habitation soient supprimés. A cet égard, les mesures imposées par la décision attaquée (suppression de tout élément de chauffage et rétablissement de fenêtres conformes au permis de construire n° 3'501) n'apparaissent nullement disproportionnées. Sans doute le constructeur fait-il valoir que la suppression de tout élément de chauffage dans les locaux dits "disponibles" du sous-sol l'obligerait à enlever la totalité de la chape pour ôter les corps de chauffe qu'elle recouvre. Comme le relève la municipalité, celle-ci avait ordonné l'arrêt des travaux le 19 octobre 2009, et les photos prises sur place le 21 octobre 2009 attestent l'absence de chape au sous-sol, seule une protection légère recouvrant le circuit de chauffage. Dans le cadre du recours interjeté contre cette décision (AC.2009.0244), le juge instructeur a partiellement levé l'effet suspensif déclarant la décision municipale exécutoire dans la mesure où elle ordonnait la suspension immédiate de tous travaux de construction qui n'étaient pas conformes au permis de construire n° 3'501. Or ce permis interdit que les locaux dits "disponibles" du sous-sol soient munis de chauffage. C'est donc sciemment et au mépris des décisions qui lui avaient été notifiées que le constructeur a poursuivi les travaux non conformes, prenant ainsi le risque d'avoir à les démolir. Dans ces circonstances, les coûts supplémentaires qu'entraîne la nécessité de casser la chape pour retirer les éléments de chauffage peuvent être imposés au constructeur, compte tenu de l'intérêt public à assurer le respect effectif de la réglementation en vigueur et de la décision municipale. On observera de surcroît que la municipalité acceptera sans doute d'entrer en matière si le constructeur propose une alternative moins coûteuse à la mise hors service du chauffage au sous-sol (par exemple l'injection de ciment dans le circuit de chauffage au sol). Le recours du constructeur doit être rejeté sur ce point.
c) Les opposants considèrent pour leur part que l'ordre de remise en état ne va pas assez loin; ils demandent "à ce que le sous-sol soit remis en tous points en conformité au permis de construire[n° 3'501]: suppression du chauffage, suppression de tout élément relatif à des installations sanitaires ainsi que les agencements de cuisine".
La décision attaquée ordonne la suppression de tout élément de chauffage dans les locaux dits "disponibles" au sous-sol. Sur ce point, le recours des opposants est donc sans objet. Il en va de même de la suppression des agencements de cuisine, aucun équipement de ce type n'ayant été installé au sous-sol.
En ce qui concerne les installations sanitaires, si elles sont visiblement prévues dans le petit local "disponible" situé à l'angle nord du sous-sol, elles n'ont en revanche pas été réalisées, et la décision attaquée les interdits clairement (ch. IV). Il n'apparaît pas nécessaire d'ordonner de surcroît la suppression de la tuyauterie destinée à leur raccordement, qui peut servir à d'autres usages compatibles avec le caractère non habitable du sous-sol.
Enfin, s'agissant de la distribution des locaux du sous-sol, il n'y a pas lieu d'exiger le strict respect du permis de construire n° 3'501. Tant que ces locaux ne sont pas utilisables pour l'habitation, peut importe leur nombre et leur taille; le déplacement des cloisons; tel qu'il est figuré dans le plan de révision du 25 novembre 2009, ne contrevient à aucune réglementation. Le recours des opposants, comme celui du constructeur, doit par conséquent être rejeté en ce qui concerne la mise en conformité du sous-sol.
e) La municipalité a exigé que la profondeur du balcon soit réduite à 2 m au plus, ce qui a d'ores et déjà été fait. Elle a renoncé pour le surplus à exiger une stricte mise en conformité, en raison de sa pratique dérogatoire qui autorise systématiquement une profondeur de balcon de 2 m, en accord avec ce que prévoit le projet de nouveau règlement sur le plan général d'affectation, qui devrait également ne plus limiter la longueur maximum des balcons. Pour leur part, les opposants contestent cette application anticipée du futur RPGA et critiquent les dimensions du balcon terrasse du point de vue de l'esthétique et de l'intégration au site. Ils demandent que ses dimensions soient ramenées à 6,46 m sur 1,5 m, comme le prévoyait le permis de construire n° 3'501.
aa) D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral relative au principe d'égalité (art. 8 al. 1 Cst.; art. 4 al. 1 aCst.), lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne respectera pas la loi, le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (ATF 115 Ia 81; cf. également ATF 127 Ia consid. 3 a p. 2; 123 II 248 consid. 3 c p. 254). Il n'est pas contesté que la municipalité a pour pratique constante d'admettre que des balcons d'une profondeur de 2 m ne sont pas pris en considération pour le calcul de la distance minimum entre bâtiments et limites de propriété ainsi que de la surface bâtie. Cette pratique devrait être consacrée par le futur RPGA en voie d'élaboration. Dans le cas particulier, compte tenu de la situation respective de la parcelle du constructeur et de celles des opposants (situées au sud et très en contrebas), le fait que le balcon atteigne une profondeur de 2 m au lieu des 1,5 m exigés par le RPGA ne porte pas de manière sensible atteinte aux intérêts des opposants. Dès lors, c'est à juste titre que la municipalité n'a pas exigé que la profondeur du balcon terrasse soit encore réduite de 50 cm.
bb) Une pratique dérogatoire constante consistant à autoriser les balcons dont la longueur dépasse la moitié de celle de la façade n'est en revanche pas établie. Le tribunal a certes pu constater que, dans le secteur "En la Faraz", la municipalité avait admis – ou toléré – des balcons dépassant cette proportion, mais pas sur toute la longueur de la façade ni, a fortiori, avec un retour sur une deuxième façade. La municipalité a néanmoins renoncé à exiger une réduction des dimensions du balcon terrasse litigieux au nom du principe de la proportionnalité, considérant que le futur RPGA ne limitera pas la longueur des balcons. Or, si l'autorité doit renoncer à exiger la démolition d'une construction illicite lorsqu'il y a des chances sérieuses de la faire reconnaître comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4 a p. 255), on ne saurait accorder un effet anticipé à une réglementation future dont l'élaboration est apparemment encore au stade des projets d'intention (cf. AC.2009.0212 du 19 février 2010 consid. 5b/dd).
Les critiques des opposants concernant l'esthétique du balcon terrasse litigieux sont au demeurant fondées. Par ses dimensions et son asymétrie, il constitue un élément architectural incongru et rompt avec le style de construction du lotissement "En la Faraz". Il existe dès lors un intérêt public à ramener ce balcon, sinon aux dimensions strictement prescrites par l'art. 113 al. 4 RPE, tout au moins à la longueur maximum qui a été admise pour les maisons voisines (parcelles nos 2'771, 2'772 et 2'775). Compte tenu de l'évidente mauvaise foi du constructeur, qui n'ignorait pas que le balcon terrasse qu'il a fait édifier n'était pas conforme à la réglementation en vigueur, comme le montrent les courriels échangés en mai et juin 2009 avec Mike Echenard, associé gérant de Mavilla Sàrl, il n'apparaît pas excessif d'exiger que les proportions du balcon terrasse soient réduites à une longueur correspondant au maximum à celle de l'ouverture de la baie vitrée, soit environ 10,60 m (selon les plans mis à l'enquête). En revanche il serait disproportionné et contraire à l'égalité de traitement d'exiger, comme le voudraient les opposants, le strict respect du projet initial. Le recours de ces derniers ne sera donc que partiellement admis sur ce point.
a) Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours du constructeur en ce qui concerne la décision du SIPAL et à son rejet s'agissant de la décision municipale, ainsi qu'à l'admission partielle de celui des opposants contre la décision municipale.
b) En procédure de recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe. Si celle-ci n'est que partiellement déboutée, les frais sont réduits en conséquence (art. 49 al. 1 LPA-VD). Des frais peuvent être mis à la charge de la partie qui obtient gain de cause si elle les a occasionnés par un comportement fautif ou en violation des règles de procédure (al. 2). Lorsque plusieurs parties succombent, les frais sont répartis entre elles, compte tenu notamment de leur intérêt à la procédure et du sort fait à leurs conclusions (art. 51 al. 1 LPA-VD).
L'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (art. 55 al. 1 LPA-VD). Cette indemnité est mise à charge de la partie qui succombe (art. 55 al. 2 LPA-VD). Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, l'autorité peut réduire les dépens ou les compenser (art. 56 al. 2 LPA-VD).
Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (AC.2008.0265 du 19 mai 2009 et les réf.; RDAF 1994 p. 324).
c) Pour leur recours contre la décision municipale, les opposants, qui n'obtiennent que partiellement gain de cause, s'acquitteront d'un émolument réduit. N'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ils ne peuvent prétendre à des dépens.
Pour son recours contre la décision municipale, il y a lieu de mettre un émolument à la charge du constructeur débouté, ainsi que les dépens auxquels peut prétendre la Commune de la Tour-de-Peilz, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.
Pour son recours contre la décision du SIPAL, le constructeur, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause, a droit à des dépens, à la charge des opposants, qui ont conclu au maintien de cette décision.
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours de Didier Carron et consorts est partiellement admis.
II. Le chiffre II de la décision municipale du 19 février 2010 est réformé en ce sens que le balcon terrasse édifié en façade sud-ouest doit être réduit à la largueur de la baie vitrée correspondante (soit environ 10 m 60) et que le prolongement de ce balcon à l'angle ouest et en façade nord-ouest du bâtiment doit être supprimé.
III. La décision municipale du 27 janvier 2010 est, pour le surplus, maintenue.
IV. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Didier Carron et consorts, solidairement.
V. Le recours d'Alain Baridon est partiellement admis.
VI. La décision du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du 10 décembre 2009 est réformée en ce sens que l'autorisation spéciale requise en application des art. 23 et 54 LPNMS est accordée.
VII. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge d'Alain Baridon.
VIII. Alain Baridon versera à la Commune de la Tour-de-Peilz une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
IX. Didier Carron et consorts verseront à Alain Baridon une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 août 2011
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.