TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 août 2011
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Jean-Luc Bezençon et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs. Mmes Estelle Cugny et Sylvie Cossy, greffières.
Recourant
Jean-François BORLAT, à Corseaux,
Autorités intimées
Département de la sécurité et de l'environnement, Secrétariat général, représenté par le Centre de Conservation de la Faune et de la Nature, Service forêts, faune et nature, à St-Sulpice VD,
Conseil communal de Chardonne, représenté par la Municipalité de Chardonne, à Chardonne,
Objet
règlement communal
Recours Jean-François BORLAT c/ décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 15 novembre 2010, et du Conseil communal de Chardonne du 10 septembre 2010 (règlement communal sur la protection des arbres)
Vu les faits suivants
A. Dans la commune de Chardonne, la protection des arbres est réglée dans un règlement adopté par le Conseil d’Etat le 28 février 1975.
B. Le 22 janvier 2009, le Centre de conservation de la faune et de la nature a adressé une correspondance à diverses municipalités vaudoises, dont celle de Chardonne (ci-après la municipalité), les enjoignant à mettre à jour leur plan communal de protection des arbres ; il se référait pour ce faire à l’art. 13 du règlement sur la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites ainsi que sur la jurisprudence de la cour de céans en lien avec l’art. 5 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) : la protection des arbres, prévue à cet article, était compromise si les plans de protection n’étaient pas mis à jour ; en l’absence d’une telle réglementation communale, l’art. 98 LPNMS s’appliquait. Le Centre de conservation de la faune et de la nature renvoyait pour le surplus à son site internet, comprenant, entre autres documents, un règlement communal type et des instructions.
Le 24 août 2009, la municipalité a adopté un projet de règlement et l’a envoyé, le lendemain, au Centre de conservation de la faune et de la nature pour examen préalable. L’art. 2 de ce projet prévoyait ce qui suit :
« Tous les arbres de 30 cm de diamètre et plus, mesurés à 1,30 m du sol, ainsi que les cordons boisés, les boqueteaux et les haies vives sont protégés, à l’exclusion des arbres fruitiers. Les diamètres des troncs multiples sur un même pied mesuré à la même hauteur sont additionnés.
Les dispositions de la législation forestière demeurent réservées. »
Le 1er septembre 2009, le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) a demandé à la municipalité de modifier certains articles, dont l’art. 2, à savoir que n’étaient exclus de la protection conférée par dit article que les arbres fruitiers faisant partie d’un verger.
Par pli du 28 octobre 2009, la municipalité a répondu que le projet serait modifié dans le sens demandé, à l’exception de l’art. 2 au motif suivant :
« […]
En effet, vous nous demandez de compléter cet article par le texte « faisant partie d’un verger », alors même que la loi ne le précise pas à son article 5, ni même le règlement d’application. Seul l’art. 98 de la loi le mentionne, mais il s’agit d’une règle transitoire en attente d’un règlement communal.
Nous partons ainsi de l’idée que la formulation de notre projet de règlement est correcte.
De plus, sur le plan pratique, l’exclusion des arbres fruitiers « faisant partie d’un verger » a pour conséquence de soumettre à autorisation d’abattage tout arbre fruitier esseulé, ce qui est évidemment très souvent le cas. Comment interprétez-vous la notion de « verger » : Est-ce dès qu’il y a deux arbres, cinq ou six ?
Enfin, cela nous semble très restrictif et dépasser le but de la loi, tel que précisé à son article 1.
[…] »
Le 2 novembre 2009, le SFFN s’est déterminé en ces termes :
« […]
Le Règlement type ne fait pas la distinction des arbres fruitiers comme le fait votre projet. En effet, si une commune ne protège pas certains de ses vergers par le plan ou le règlement de classement des arbres, les arbres ayant atteint le diamètre requis sont protégés. Les vergers d’arbres destinés à la production fruitière de consommation ne sont pas protégés car ils constituent une production arboricole qui a ses règles particulières en matière de cycles de production et de rajeunissement, au même titre qu’un vignoble par exemple.
Un arbre « fruitier » à protéger, selon le règlement présenté, peut être un arbre isolé qui atteint 30 cm de diamètre, ce qui n’est pas courant en arboriculture de production fruitière. Seuls de rares vieux cerisiers et poiriers de haute tige ou des noyers atteignant ce diamètre pourraient être protégés. Ces arbres sont généralement bien intégrés dans le paysage et en constituent un élément marquant d’intérêt général. La récolte des fruits à des fins de production et de commercialisation de ces vieux arbres isolés est anecdotique.
La Municipalité resterait libre de juger si l’arbre en question fait partie d’un verger de production fruitière ou s’il est à considérer comme un élément isolé marquant dans le paysage.
La formulation suivante pourrait également convenir :
Les arbres produisant des fruits destinés à la consommation humaine ne sont pas protégés par le présent règlement, excepté les cerisiers et les poiriers d’anciennes variétés de haute tige ainsi que les noyers marquant le paysage pour autant qu’ils atteignent le diamètre mentionné ci-dessus. »
Le 1er mars 2010, la municipalité a adressé un nouveau projet de règlement communal sur la protection des arbres ; le nouvel art. 2 avait le contenu suivant :
« Tous les arbres de 30 cm de diamètre et plus, mesurés à 1,30 m du sol sont protégés. Les diamètres des troncs multiples sur un même pied mesurés à la même hauteur sont additionnés.
Les cordons boisés, les boqueteaux et les haies vives sont également protégés, à l'exception des haies plantées comme délimitation de propriété en zone à bâtir (thuyas, laurelles, etc.).
Les arbres produisant des fruits destinés à la consommation humaine ne sont pas protégés par le présent règlement, excepté les cerisiers et les poiriers d'anciennes variétés de haute tige, ainsi que les noyers marquant le paysage pour autant qu'ils atteignent le diamètre susmentionné.
Les dispositions de la législation forestière demeurent réservées.
[…]»
Le 5 mars 2010, le SFFN a considéré que le projet de règlement communal sur la protection des arbres était conforme et enjoignait la municipalité à poursuivre la procédure.
La municipalité a approuvé ce projet de règlement lors de sa séance du 15 avril 2010 et l’a soumis à enquête publique du 23 mars au 22 avril 2010.
C. Le projet de règlement n'a suscité qu'une opposition, du 22 avril 2010, de la part de Jean-François Borlat, domicilié à Corseaux et propriétaire de biens-fonds sis sur la Commune de Chardonne. Cette opposition était libellée comme il suit :
« Je fais opposition totale à cette enquête et en particulier à l'art. 2 alinéa 3 dès le mot "excepté jusqu'à susmentionné". Je demande que ce texte soit enlevé. S'il ne l'est pas les arbres seront partagés.
Y a déjà un règlement suffisamment restrictif. Ca suffit. »
D. Dans sa séance du 10 septembre 2010, le Conseil communal de Chardonne a adopté le nouveau règlement communal sur la protection des arbres sans amendement et a adopté la réponse à l'opposition proposée par la municipalité le 26 juillet 2010. Cette réponse est formulée de la manière suivante :
« […]
Le règlement actuel pour la protection des arbres sur la Commune de Chardonne a été adopté le 28 février 1975 par le Conseil d'Etat, soit il y a environ 35 ans.
L'article 13 du règlement de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS) prévoit que les plans doivent être mis à jour.
Le Tribunal cantonal a rendu deux arrêts en 2005 et 2007 (AC.2005.0077 et AC.2007.0080) concernant des plans de classement anciens, qui n'avaient pas fait l'objet d'une mise à jour.
Selon cette jurisprudence on doit considérer qu'en l'absence de mise à jour d'un plan sur la protection des arbres, cette protection prévue à l'article 5 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) est compromise et que les dispositions prévues à l'article 98 LPNMS, à savoir la protection de tous les arbres d'un diamètre supérieur à 30 cm. doivent être appliquées.
Par lettre du 22 janvier 2009, le Centre de conservation de la faune et de la nature s'est adressé aux Communes concernées par un plan ou un règlement de protections des arbres très ancien, en les priant de les adapter pour satisfaire aux règles actuelles.
Le nouveau règlement communal mis à l'enquête publique du 23 mars au 22 avril 2010 est basé sur le règlement type cantonal et tient compte des remarques du Centre de conservation de la faune et de la nature.
En ce qui concerne le troisième alinéa de l'article 2, celui-ci précise que les arbres produisant des fruits destinés à la consommation humaine ne sont pas protégés, excepté les cerisiers et les poiriers d'anciennes variétés de haute tige, ainsi que les noyers marquant le paysage pour autant qu'ils atteignent le diamètre susmentionné.
Ceci a pour but de différencier les arbres fruitiers faisant partie de vergers destinés à la production fruitière de consommation, car ils constituent une production arboricole qui a ses règles particulières en matière de cycles de production et de rajeunissement, au même titre qu'un vignoble par exemple.
Un arbre "fruitier" à protéger, selon le nouveau règlement peut être un arbre isolé qui a atteint 30 cm. de diamètre, ce qui n'est pas courant en arboriculture de production fruitière. Seuls de rares vieux cerisiers et poiriers de hautes tiges ou des noyers atteignent ce diamètre et pourraient être protégés. Ces arbres sont généralement bien intégrés dans le paysage et en constituent des éléments marquants, d'intérêt général.
Il sera toujours possible pour la Municipalité de juger si un tel arbre fait partie d'un verger de production fruitière ou s'il est à considérer comme un élément isolé marquant le paysage.
Pour toutes ces considérations, la Municipalité rejette l'opposition de M. Borlat et propose au Conseil communal de lever cette opposition.
[…] »
E. Le 15 novembre 2010, le Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), sous la plume de la Cheffe du Département, a approuvé le règlement communal, « sous réserve des droits des tiers ».
Par lettre recommandée du 17 novembre 2010, le DSE, représenté par le SFFN, a informé Jean-François Borlat de la décision d'approbation du règlement communal et lui a notifié la réponse communale à son opposition, avec indication de la voie de recours.
F. Par acte daté du 18 décembre 2010, remis à un office postal le 20 décembre 2010, Jean-François Borlat a recouru en temps utile auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du DSE et la réponse du Conseil communal à son opposition. Jean-François Borlat a pris les conclusions suivantes :
«[…]
La première chose, les faire sortir de la propriété.
Vous avez 2 possibilités :
La 1ère vous enlevez le texte incriminé
ou
la 2ème j’enlève les arbres.
I Ordonner des Corvées pour le Conseil communal pour nettoyer sur le terrain communal, ce qu’ils ne permettent pas aux autres.
II Ordonner des Corvées pour le Conseil communal pour le contrôle de l’application des lois et règlements et décisions et de leur exécution.
III Ordonner des Corvées pour le Grand Conseil pour nettoyer sur le terrain cantonal, voire le terrain fédéral dans le Canton, ce qui laisse à désirer.
IV Ordonner des Corvées pour le Grand Conseil pour contrôler l’application des lois et règlements et décisions qu’ils instaurent, afin d’en faire assumer le respect et les conséquences qui en découlent.
V Ordonner au Grand Conseil le versement de ce qui m’est dû au moyen du bvr annexé.
[…]»
Jean-François Borlat a en effet joint un bulletin de versement réclamant la somme de 60 millions de francs « net et franc d’impôts int. 5% dès le 1.2.2011 ».
Le 22 décembre 2010, le juge instructeur a accusé réception du recours en rappelant les exigences légales en matière de motifs et de conclusions du recours. Il a observé que le recours "est pratiquement dépourvu de motivation et les conclusions qu'il prend sont pour la plupart sans rapport avec l'objet du litige, voire fantaisistes". Il a imparti un délai à Jean-François Borlat pour indiquer les motifs pour lesquels le règlement communal sur la protection des arbres devait être annulé ou modifié.
Par pli du 10 janvier 2011, Jean-François Borlat a précisé ses conclusions de la manière suivante :
« […]
En complément de ce qui a déjà été dit et demandé :
1 Ils sortent de la propriété.
2 Vous ordonnez le renvoi à l’ancien règlement.
3 Vous optez pour le nouveau règlement en enlevant le passage incriminé.
4 Vous plébiscitez le désert.
5 L’Etat paie ce qu’il doit et de ce fait vous obtenez la parole.
[…] ».
Le 13 janvier 2011, le juge instructeur de la cour de céans a requis du SFFN qu’il se détermine sur la question de la protection des arbres fruitiers.
Le 26 janvier 2011, la Municipalité de Chardonne a apporté quelques explications sur le déroulement de la procédure ayant conduit à l’adoption du règlement incriminé.
Le 14 février 2011, le SFFN, Conservation de la nature (CCFN), s'est déterminé – hors délai ce dont il s'est excusé - sur le recours comme il suit :
« Pour autant qu'il ait bien compris les motifs du recours et les griefs à l'encontre de la protection des arbres fruitiers prévue par le nouveau règlement communal des arbres approuvé par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement du 15 novembre 2010, le CCFN se détermine comme il suit :
Dans les années 1970, époque à laquelle les premiers règlements communaux de protection des arbres ont été établis, les arbres fruitiers avaient été exclus du dispositif de protection car ils étaient encore considérés comme faisant seulement partie de l'appareil de production agricole, sans autre fonction que la production de fruits. Leur valeur sur le plan écologique et paysagère n'était pas encore reconnue.
Aujourd'hui, près de 40 années plus tard, la situation a changé. Ces dernières décennies ont en effet été marquées par l'arrachage systématique des arbres fruitiers, mais aussi des haies et des bosquets, ainsi que par l'intensification des pratiques agricoles. Dans les années 1980, la Suisse avait déjà perdu plus des deux tiers de son verger traditionnel. Cela a entraîné un appauvrissement considérable des campagnes sur le plan écologique. Selon la Liste rouge des oiseaux nicheurs menacés de Suisse, sur les 199 espèces nicheuses de Suisse, 78 espèces (39 %) figurent sur la liste rouge, tandis que 32 espèces (16 %) sont potentiellement menacées (NT). Les espèces figurant sur la liste rouge se rencontrent dans tous les milieux, mais la part des espèces menacées est nettement plus élevée dans les zones agricoles et les milieux humides que dans la forêt ou les habitats alpins. Ceci montre clairement que les problèmes sont particulièrement aigus pour les espèces des zones agricoles et humides.
Sur le plan paysager, le constat est souvent fait que les campagnes et les abords des villes et des villages se banalisent et s'uniformisent. Conscientes de la valeur patrimoniale des vergers haute tige, de nombreuses communes tentent de remédier à ce phénomène et profitent par exemple des nouveaux plans de quartier pour favoriser la plantation d'arbres fruitiers dans les zones de verdure ou à l'entrée des villages, afin de recréer un environnement de valeur, à la fois esthétique et patrimonial.
Enfin, avec l'uniformisation de l'offre sur le marché et la disparition progressive du verger traditionnel haute tige, les démarches de conservation se multiplient aujourd'hui. Certaines visent la conservation des variétés dans des collections, d'autres assurent la conservation des variétés chez des particuliers (conservation on garden et on farm), d'autres encore conservent l'ensemble de la biodiversité en privilégiant la flore et la faune spécifique des vergers. On peut citer l'exemple de l'association Retropomme qui œuvre pour la conservation du patrimoine fruitier de Suisse romande. A l'échelle nationale, ces différentes démarches s'inscrivent dans le Plan d'Action National pour la conservation des ressources phytogénétiques pour l'agriculture et l'alimentation (PAN).
Pour ces différentes raisons, écologique, paysagère et patrimoniale, le CCFN encourage et soutient la protection de certains arbres fruitiers dans les nouveaux règlements communaux de protection des arbres.
Le CCFN rend toutefois le TCCDAP attentif au fait que le nouveau règlement de protection des arbres de Chardonne ne protège pas systématiquement tous les arbres fruitiers, mais seulement ceux de variété ancienne ainsi que ceux, qui par leur situation, ont un intérêt paysager marqué. Il s'agit dans ce cas d'arbres remarquables, au même titre que des tilleuls, des érables ou des chênes isolés dans la campagne dont la valeur paysagère et écologique a été reconnue, et non pas des cultures d'arbres fruitiers basse tige à unique vocation de production.
En conclusion, le CCFN considère que la protection des arbres fruitiers désignés par le nouveau règlement de protection des arbres n'est pas disproportionnée et demande qu'il plaise à la cour de rejeter le recours. »
Le 5 mars 2011, le recourant s'est déterminé.
Le Tribunal a délibéré par voir de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
L’art. 79 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD ; RSV 173.36), applicable par renvoi de l’art. 60 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC ; RSV 700.11), lui-même applicable par analogie selon l’art. 11 du règlement d’application de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 22 mars 1989 (RLPNMS ; RSV 450.11.1), dispose que le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision incriminée.
En l’espèce, la décision incriminée est le Règlement communal sur la protection des arbres adopté par le conseil communal le 10 septembre 2010. Dès lors, les conclusions fantaisistes du recourant visant à imposer des corvées à diverses autorités et à lui verser une indemnité d’un montant de 60 millions de francs (conclusions 3 du recours du 18 décembre 2010 et 5 de ses déterminations du 10 janvier 2011) sortent du cadre de ce règlement et sont irrecevables.
Pour le reste, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi (art. 75 à 79 et 95 LPA-VD), le présent recours est formellement recevable ; il y a ainsi lieu d’entrer en matière sur le fond.
Selon les art. 5 et 98 al. 1 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RSV 450.11 ; LPNMS), les communes sont tenues de désigner, par voie de classement ou de règlement communal, les arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives « qui doivent être maintenus, soit en raison de leur valeur esthétique, soit en raison des fonctions biologiques qu’ils assurent» (art. 5 lit. b).
La procédure d’adoption et d’approbation des plans communaux de classement des arbres et de leur règlement d’application est régie par les articles 57 à 62 LATC et 11 à 15 du règlement d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions du 19 septembre 1986 (RLATC ; RSV 700.11.1).
En l’espèce, la procédure prévue par ces dispositions a été respectée, ce que ne conteste d’ailleurs nullement le recourant.
Se pose en premier lieu la question de savoir quel est le pouvoir d’examen de la cour de céans pour apprécier la validité d’un tel règlement.
Cette dernière a estimé, en lien avec les art. 60 et 61 LATC, applicables par analogie (art. 11 RLPNMS), que son pouvoir d’examen n’était pas restreint par l’art. 98 LPA-VD, et s’étendait également à l’opportunité (AC.2009.246 du 28 février 2011 consid. 1 et les références citées) ; elle l’a circonscrit de la manière suivante:
« […]
En ce qui concerne le fond, l'examen du Tribunal s'exerce avec retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). Si la mesure d'aménagement est appropriée et résulte d’une pesée correcte et consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en considération, elle doit être confirmée par l'autorité de recours, qui ne saurait lui substituer une autre solution également convenable (ATF 134 II 117 consid. 6.1 non publié). Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2) […] ». (AC.2009.246 précité, consid. 1c).
Le Règlement communal doit, en conséquence, être examiné sous l’angle de la légalité et de l’opportunité.
La question litigieuse est de savoir si le règlement communal, adopté le 10 septembre 2010 par le conseil communal, interdisant aux propriétaires l’abattage et l’écimage de certains d’arbres sans autorisation préalable est approprié, dans son ensemble et, plus particulièrement, s’il y a lieu d’inclure dans la protection de ce règlement « les cerisiers et les poiriers d’anciennes variétés de haute tige, ainsi que les noyers marquant le paysage pour autant qu’ils atteignent le diamètre susmentionné » (à savoir 30 cm à 130 cm du sol).
Le recourant fait valoir que le règlement du 28 février 1975 assure une protection suffisante et que le nouveau règlement, de par la protection spécifique qu’il accorde aux arbres précités est excessive, voire contre-productive, et porte atteinte à la garantie de la propriété.
Le règlement du 28 février 1975 prévoyait, à son art. 2, que tous les arbres de plus de 22 cm de diamètre à 130 cm du sol sont protégés, les arbres fruitiers étant exclus de cette protection.
Le nouveau règlement n’est ainsi pas, dans son ensemble, plus strict pour les particuliers, le diamètre des arbres à protéger étant désormais élargi. En définitive, seule se pose la question de la pertinence de la protection accordée aux cerisiers et aux poiriers d’anciennes variétés de haute tige, ainsi qu’aux noyers marquant le paysage pour autant qu’ils atteignent le diamètre de 30 cm à 130 cm du sol.
a) La LPNMS a notamment pour but, dans l’intérêt de la communauté ou de la science, d’assurer la protection et le développement de la diversité du patrimoine naturel et paysager du canton, en ménageant l'espace vital nécessaire à la flore et à la faune et en maintenant les milieux naturels caractéristiques (art. 1 al. 1 let. a), de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé et les beautés naturelles (art. 1 al. 1 let. b) et de définir les zones et régions protégées (art. 1 al. 1 let. h).
L’art. 5 LPNMS dispose que sont protégés les arbres, les cordons boisés, les boqueteaux et les haies vives qui doivent être maintenus soit en raison de leur valeur esthétique, soit en raison des fonctions biologiques qu'ils assurent (let. b).
L’art. 6 al. 1 LPNMS permet cependant, sous réserve d’une autorisation, d’abattre les arbres protégés, lorsque certaines conditions sont remplies, par exemple, si leur état sanitaire n’est pas satisfaisant, lorsqu’ils empêchent une exploitation agricole rationnelle ou lorsque des impératifs techniques ou économiques l’imposent. Les critères d’abattage des arbres sont encore précisés à l’art. 15 RLPNMS, l’art. 21 RLPNMS indiquant la procédure à suivre. L’art. 3 du règlement incriminé prévoit également la possibilité d’abattre des arbres protégés, l’art. 5 renvoyant, pour la procédure, aux règles prévues dans le RLPNMS.
b) En l’espèce, la protection des cerisiers et poiriers d’anciennes variétés de haute tige, ainsi que les noyers marquant le paysage, pour autant qu’ils atteignent un diamètre de 30 cm à 130 cm du sol, telle que prévue par le règlement, n’est pas excessive et se justifie par les buts posés à l’art. 1 LPNMS.
Il ne s’agit en effet pas d’empêcher une exploitation efficace et rationnelle des arbres fruitiers, ces derniers atteignant rarement les caractéristiques posées par le règlement, mais de protéger, au même titre que les arbres non fruitiers, des espèces en voie de disparition, bien intégrés au paysage et représentant, pour la plupart, un élément marquant, d’intérêt général et ayant une valeur esthétique indéniable. La présence de ces arbres revêt une importance certaine, en regard de la LPNMS, en raison de l’exigence d’assurer la protection de la diversité du patrimoine naturel, de lutter contre l’uniformisation et de ménager l’espace vital pour la faune. L’autorité cantonale a en effet insisté sur le fait que l’abattage effréné de ces arbres ces quarante dernières années a conduit à un appauvrissement des campagnes, pouvant mettre en péril des espèces d’oiseaux nicheurs des régions agricoles et humides. La fonction biologique de ces arbres est ainsi démontrée.
En outre, et malgré la protection accordée à ces arbres, les propriétaires ont la possibilité de les abattre, moyennant une autorisation préalable.
Ainsi, on doit admettre que l’exception à l’exception concernant la protection des cerisiers et poiriers d’anciennes variétés de haute tige, ainsi que les noyers marquant le paysage résulte d’une pesée correcte et consciencieuse de l’ensemble des intérêts en présence et que le règlement incriminé est approprié au but poursuivi par la LPNMS.
c) Ce résultat est en outre confirmé par l’examen des règlements de protection des arbres des communes vaudoises, disponibles sur le web. Ces règlements peuvent être classés en quatre catégories :
Règlements prévoyant une protection générale de tous les arbres ayant un diamètre déterminé, sans exception aucune, telles, par exemple, les communes de Signy-Avenex, Pully, Peyres-Possens, Gryon, Bussy-Chardonnay, Ormont-Dessus, Cossonay, Lonay, Trelex, Froideville, Coppet, Buchillon, Vuiteboeuf (le règlement ne semble pas encore être en vigueur), Chexbres, Tannay et Forel.
Règlements prévoyant la protection de tous les arbres ayant un diamètre déterminé, les arbres fruitiers étant partiellement protégés, en fonction de caractéristiques variables : Aigle (les arbres fruitiers dont les fonctions paysagères et biologiques sont prépondérantes sont protégés), Préverenges (les noyers sont protégés), Gland (les arbres fruitiers plantés pour la consommation humaine des fruits ne sont pas soumis à la présente réglementation pour autant qu’ils ne constituent pas un élément paysager d’intérêt communal. Les ancien poiriers à cidre, les noyers et les cerisiers à haute tige sont notamment considérés comme répondant à un intérêt prépondérant), Tolochenaz (même réglementation que celle de Gland), Rolle (les arbres faisant partie d’un verger ne sont pas protégés), Bex (les arbres fruitiers ne sont pas protégés, à l’exception des châtaigniers et des noyers non soumis au régime forestier), Avenches (les arbres faisant partie d’un verger ne sont pas protégés), Mies (les arbres faisant partie d’un verger ne sont pas protégés), Coinsins (les arbres fruitiers ne sont pas protégés, exception faite des arbres haute tige isolés), Lavigny (les arbres faisant partie d’un verger ne sont pas protégés), Echandens (les arbres fruitiers ne sont pas protégés, à l’exception des noyers), Grandvaux (les arbres fruitiers ne sont pas protégés à l’exception des noyers), Féchy (les arbres fruitiers faisant partie d’un verger ne sont pas protégés), Moiry (les arbres fruitiers ne sont pas protégés à l’exception des arbres isolés marquant le paysage comme les noyers, les poiriers et les cerisiers d’anciennes variétés à haute tige), Villeneuve (règlement en cours d’adoption, prévoit que les arbres faisant partie des vergers de production arboricole ne seront pas protégés) et Corcelles-sur-Chavornay (les arbres faisant partie d’un verger ne sont pas protégés).
Règlements communaux prévoyant une protection pour les arbres d’un diamètre déterminé mais qui exceptent de la protection tous les arbres fruitiers : Saint-Saphorin et Goumoens-la-Ville.
Règlements communaux qui ne prévoient pas de diamètre minimal, mais protègent tous les arbres d’ « essence majeure » ou d’ « agréments »: Nyon et Chavannes-près-Renens.
Il en ressort que la grande majorité des communes vaudoises protègent tous les arbres d’un certain diamètre, les arbres fruitiers bénéficiant soit de la protection générale, soit uniquement s’ils remplissent certains critères. Le règlement incriminé appartient sans conteste à la deuxième catégorie et ne constitue ainsi pas une exception aux diverses réglementations prévalant dans le canton, qui le ferait apparaître comme inadéquat.
d) La cour de céans ne peut ainsi pas, au regard des impératifs de protection de la nature, considérer comme inappropriée la réglementation adoptée par l’autorité communale et approuvée par l’autorité cantonale.
Il y a au contraire lieu d’admettre que le règlement incriminé et, plus particulièrement la seconde partie de la phrase de l’art. 2 al. 3, est approprié, qu’il résulte d’une pesée correcte de l’ensemble des intérêts en présence et qu’il atteint le but posé par la LPNMS.
Pour cette raison déjà, le recours doit être rejeté.
Le recourant fait également grief aux autorités intimées de porter atteinte à la garantie de la propriété.
a) Le droit de propriété, garanti par l’art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) peut être restreint si la restriction repose sur une base légale, est justifiée par un intérêt public et demeure proportionnée au but visé (art 36 al. 1 à 3 Cst. ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_276/2010 du 21 octobre 2010 ; ATF 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2a).
b) En ce qui concerne la base légale d’abord, l’art. 78 al. 1 Cst. dispose que la protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons, la Confédération conservant certaines tâches réglées dans la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1e juillet 1966 (LPN ; RS 451).
L’art. 52 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD ; RSV 101.01) dispose notamment que l’Etat conserve, protège, enrichit et promeut le patrimoine naturel et le patrimoine culturel (ch. 1), que l’Etat et les communes sauvegardent l’environnement naturel et surveillent son évolution (ch. 2) et qu’ils protégent la diversité de la faune, de la flore et des milieux naturels (ch. 4), la loi - in casu la LPNMS - définissant les zones et les régions protégées (ch. 5). L’art. 2 LPNMS dispose en outre que les restrictions à la propriété foncière résultant de la présente loi sont de droit public.
A cet égard, le règlement incriminé, réclamé par l’autorité cantonale à l’autorité communale, repose sur une base légale. L’art. 5 LPNMS prévoit que les communes adoptent des règlements de protection des arbres qui doivent être mis à jour (art. 13 al. 1 RLPNMS) et que, en l’absence de telles dispositions, l’art. 98 LPNMS s’applique de manière provisoire. L’autorité communale se trouvait dès lors dans l’obligation de modifier son règlement communal du 28 février 1975 et de tenir compte des nouveaux développements en matière de protection de l’environnement, l’importance biologique et esthétique de certaines vieilles essences d’arbres fruitiers ayant été démontrées.
c) Quant à l’intérêt public, les autorités intimées invoquent la nécessité de tenter de préserver des espèces d’arbres rares, qui revêtent une importance au niveau écologique, paysager et patrimonial, en raison de leur particularité, contribuant à la diversité du paysage. En l’espèce, et dans la mesure où il ne s’agit pas d’un arbre déterminé mais d’un règlement de protection des arbres, on ne peut pas abstraitement contester l’existence d’un intérêt public à la protection de tels arbres.
La menace proférée par le recourant, soit de faire un usage immodéré de sa tronçonneuse pour le cas où le règlement entrerait tel quel en vigueur, ne permet pas de conclure que ce règlement n’est pas d’intérêt public. On peut d’ailleurs préciser à cet égard qu’une violation d’une réglementation entraîne une sanction, l’art. 10 du règlement incriminé renvoyant à l’art. 92 LPNMS.
d) Il convient encore de vérifier si la restriction apportée par le règlement attaqué respecte le principe de proportionnalité, principe que le législateur doit également prendre en considération, quoique bénéficiant d’une plus grande liberté (Pierre Moor, Droit administratif, Volume I, Les fondements généraux, 2ème édition, Berne 1994, p. 417, n° 5.2.1.1). En vertu de ce principe, une restriction aux droits constitutionnels doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le même résultat par un moyen moins incisif (ATF 129 I 12 consid. 9.1; 129 V 267 consid. 4.1.2; 128 I 92 consid. 2b et les arrêts cités). Le principe de la proportionnalité interdit en outre toute limitation qui aille au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222; 124 I 40 consid. 3e p. 44/45; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353, et les arrêts cités ; AC.2007.0299 du 19 mars 2010 consid. 2c).
Au vu de l’impératif de protection de la nature, principe posé dans les constitutions fédérale et cantonale, ainsi que dans la LPNMS, protéger des arbres présentant des caractéristiques bien définies dont l’importance biologique et paysagère est établie est non seulement nécessaire mais encore adéquate et ne viole pas, au stade du règlement, le principe de la proportionnalité et ce, d’autant moins, que le règlement incriminé est moins strict que celui du 28 février 1975, le diamètre des arbres à protéger étant désormais plus important.
e) En l’espèce, le règlement porte d’autant moins atteinte au principe de la garantie de la propriété que les propriétaires des arbres concernés ont la possibilité de demander des autorisations d’abattage et de recourir contre un éventuel refus, l’atteinte à leur droit de propriété pouvant alors être concrètement examinée.
Pour toutes ces raisons, le règlement incriminé ne viole pas la garantie de la propriété et le recours doit, sur ce point également, être rejeté.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et le Règlement attaqué confirmé. Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD et 4 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif (TFJAP ; RSV 173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge du recourant débouté, d’un montant réduit, étant donné l’absence d’audience et d’inspection locale. La Commune de Chardonne n’ayant pas procédé par l’intermédiaire d’un conseil professionnel, elle ne peut prétendre à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté dans la meure où il est recevable.
II. Les décisions du Conseil communal de Chardonne du 10 septembre 2010 et du Département de la sécurité et de l’environnement du 15 novembre 2010 adoptant et approuvant préalablement le Règlement de la Commune de Chardonne sur la protection des arbres sont maintenues.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Jean-François Borlat.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 août 2011
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.