TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 avril 2013
Composition
M. André Jomini, président; Mme Christina Zoumboulakis et M. Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
recourante
Sonia CORNAZ, à Chamby, représentée par Me Christophe MISTELI, avocat, à Vevey,
autorité intimée
Municipalité de Montreux,
autorité concernée
Service du développement territorial du Département de l’intérieur,
Objet
permis de construire
Recours Sonia CORNAZ c/ décision de la Municipalité de Montreux du 7 août 2012 refusant le permis de construire pour l'aménagement d'un logement dans l'immeuble sis sur la parcelle n° 3636 en zone agricole.
Vu les faits suivants :
A. Sonia Cornaz est propriétaire depuis 1999 de la parcelle n° 3636 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. Située en aval de la route de Chaulin, cette parcelle de 4'912 m² est colloquée en zone agricole selon le plan général d’affectation communal en vigueur depuis le 1er décembre 1972 (cf. art. 47bis du règlement du 15 décembre 1972 sur le plan d’affectation et la police des constructions). Elle supporte une villa d’habitation (ECA n°3327) d’une surface au sol de 78 m² construite en 1935, une piscine, un garage (ECA n° 3330) d’une surface au sol de 24 m², ainsi qu’un bâtiment industriel d’une surface au sol de 81 m² (ECA n° 3717), construit en 1945. Ce bâtiment de deux étages, comprenant un rez inférieur et un rez-de-chaussée, servait initialement d’usine de décolletage ; il est toutefois utilisé depuis 2001 comme atelier d’ébénisterie par l’époux de la constructrice. Il est raccordé au réseau d’égouts de la parcelle et dispose au rez inférieur de toilettes ainsi que d’un lavabo. Le bâtiment ECA 3717 et la villa d’habitation sont érigés dans la partie sud de la parcelle et sont distants l’un de l’autre d’une dizaine de mètres. Un chemin carrossable sépare ces deux immeubles. Le bâtiment ECA 3717 surplombe la villa d’habitation.
B. Le 2 août 2011, Sonia Cornaz a écrit au Service du développement territorial (ci-après : le SDT) pour lui soumettre une demande préalable portant sur le "changement d’affectation de l’atelier [bâtiment 3717] en habitation". Elle indiquait vouloir transformer un étage de l’atelier d’ébénisterie (anciennement usine de décolletage) en locaux d’habitation afin d’y loger la mère de son époux. Le SDT n’a pas pris position à ce stade.
C. Le 28 mars 2012, Sonia Cornaz a déposé auprès de la Municipalité de Montreux une demande d’autorisation de construire portant sur la "réhabilitation de l’immeuble ECA 3717 [atelier d’ébénisterie] et l’aménagement d’un logement", sis hors de la zone à bâtir. Sous la rubrique "nature des travaux principale", il est coché la case "changement/nouvelle destination des locaux". Le dossier de la demande contient notamment des plans et coupes du rez-de-chaussée et des façades extérieures. Le projet prévoit l’aménagement dans le volume existant d’un salon/séjour, d’une chambre, d’une cuisine, d’une salle de bain, ainsi que d’un hall. Il est également prévu de modifier les ouvertures en façades et de poser une isolation périphérique.
D. Le projet de transformation a été mis à l’enquête du 28 mars au 26 avril 2012. Il n’a pas suscité d’opposition. Le dossier a été transmis à l’administration cantonale vu la nécessité d’une autorisation spéciale pour une construction sise hors de la zone à bâtir.
Selon la synthèse CAMAC n° 129426 du 4 juillet 2012, le SDT a refusé de délivrer l’autorisation spéciale pour le projet précité pour les motifs suivants :
"Une transformation de l’atelier ECA n° 3717 comme habitation conduirait à un changement complet d’affectation de ce bâtiment. Ce dernier n’est possible que pour des constructions jugées dignes d’être protégées (art. 24d al. 2 LAT et 81a LATC). Or, selon la pratique cantonale constante, seuls les bâtiments inventoriés en note de 1 à 3 par le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section Monuments et Sites (SIPAL-MS) répondent à ces critères. Ce qui n’est manifestement pas le cas de ce bâtiment.
Quant à l’application des articles 24c LAT et 42 OAT (constructions non conformes à la zone agricole) évoqués par Monsieur Christophe Misteli, avocat, dans son courrier du 22 juillet 2011, ces dispositions font état de «construction» au singulier et non pas d’ensemble de constructions (cf. art. 42 al. 2 OAT). A moins que les bâtiments voisins n’aient un véritable lien physique entre eux (i.e. sous la forme d’un local de liaison), ce qui n’est pas le cas ici, il n’est pas possible de transférer les droits d’agrandissement d’un bâtiment à l’autre. Dès lors, le bâtiment ECA n° 3717 ne saurait bénéficier des possibilités de transformation de l’habitation voisine ECA n° 3327 selon lesdits articles.
En conclusion, notre service refuse la transformation en logement de ce bâtiment dépourvu de véritable structure d’habitation. En aucun cas, le permis de construire ne peut être délivré."
E. Par décision du 7 août 2012, la Municipalité de Montreux, sur la base du refus de l’autorisation spéciale du SDT, a refusé d’octroyer à Sonia Cornaz le permis de construire portant sur le projet de transformation précité.
F. Contre cette décision, Sonia Cornaz recourt par acte du 13 septembre 2012 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) ; elle conclut à ce que la décision soit réformée en ce sens que l’autorisation de construire lui soit accordée. Elle fait valoir en substance que le projet litigieux, qui porte selon elle sur la transformation partielle d’un bâtiment industriel construit en 1945 sur une parcelle sise en zone agricole en locaux d’habitation, remplirait les conditions de l’art. 24c LAT pour l’octroi d’une autorisation dérogatoire de construire hors de la zone à bâtir. Elle soutient en outre que ce bâtiment a un lien fonctionnel avec la villa d’habitation pour laquelle le potentiel d’agrandissement selon l’art. 42 al. 3 let. b OAT permettrait la création des locaux d’habitation projetés. Elle estime au demeurant que le projet litigieux qui prévoit le changement d’affectation d’un bâtiment existant en locaux d’habitation en lieu et place de l’agrandissement d’un autre bâtiment, sis sur la même parcelle, répondrait aux exigences et buts majeurs du droit de l’aménagement du territoire, en particulier l’utilisation mesurée du sol.
Dans sa réponse du 17 octobre 2012, le SDT conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il conteste en substance que le projet de transformation litigieux, qui consiste en la création d’un nouveau logement, constitue une transformation partielle selon l’art. 24c LAT. Il relève que ce bâtiment n’a pas de lien physique avec la villa d’habitation érigée sur la même parcelle et ne saurait dès lors bénéficier d’un éventuel potentiel d’agrandissement selon l’art. 42 al. 3 let. b OAT. Il ne serait en outre plus utilisé depuis de nombreuses années comme atelier d’ébénisterie. Quant à un éventuel projet d’agrandissement de la villa d’habitation existant par le biais d’une annexe, le SDT expose que l’agrandissement hors des volumes existants est admis à des conditions strictes rendues d’autant plus sévères avec l’entrée en vigueur le 1er novembre 2012 des modifications de la loi sur l’aménagement du territoire et de son ordonnance.
La municipalité a transmis ses observations le 19 octobre 2012. Elle s’en remet à justice. Elle précise que l’affectation en zone agricole de la parcelle de la recourante est maintenue par la révision en cours du plan général d’affectation de la commune de Montreux.
La recourante s’est encore déterminée le 20 décembre 2012. Elle maintient en substance sa position, précisant que le projet de transformation d’un atelier d’ébénisterie qui est toujours exploité en tant que tel en locaux d’habitation est de nature à réduire les nuisances, ce qui devrait également être pris en considération lorsqu’il s’agit d’examiner l’ampleur des transformations selon l’art. 24c LAT.
Considérant en droit :
La décision attaquée est un refus d'autorisation dérogatoire hors de la zone à bâtir fondée sur la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700). Une telle décision peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RS 173.36). La qualité pour recourir est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. En l’espèce, la recourante remplit manifestement ces conditions. Il y a donc lieu d'entrer en matière, l'acte de recours respectant au demeurant les autres exigences légales de recevabilité.
Le recours ayant été formé le 13 septembre 2012, il y a lieu d’appliquer les dispositions du droit matériel dans leur teneur en vigueur à cette date (en particulier les art. 24c LAT ; 41 et 42 OAT). La recourante ne soutient en effet pas à juste titre que les nouvelles dispositions en vigueur depuis le 1er novembre 2012 (RO 2012 5535) lui seraient plus favorables (ATF 127 II 209 consid. 2).
La recourante se prévaut des dispositions du droit fédéral autorisant, à titre dérogatoire, la constructions de bâtiments hors de la zone à bâtir (art. 24 et ss LAT), en particulier l’art 24c LAT qui autorise la transformation - à certaines conditions - de constructions non conforme à l’affectation de la zone dans laquelle elles sont implantées. Elle prétend que le refus de l’autorisation spéciale du SDT est contraire au droit fédéral.
a) Selon l'art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012, les constructions et installations, sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).
aa) Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (cf. art. 41 OAT, dans sa teneur au 31 octobre 2012). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1). Avant cette date, une transformation n’était pas soumise à autorisation en vertu du droit fédéral (Rudolph Muggli in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch (éd.), Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n. 14 ad art. 24c LAT).
En l’espèce, il n'est pas contesté par les parties que les constructions sises sur la parcelle de la recourante ont été érigées avant le 1er juillet 1972, à savoir en 1935 pour la villa d’habitation et en 1945 pour l’atelier d’ébénisterie (anciennement usine de décolletage), et qu’elles n’ont jamais été affectées à un usage agricole. Elles entrent donc dans le champ d'application de l'art. 24c LAT.
bb) Pour pouvoir bénéficier de la garantie de la situation acquise, encore faut-il que la construction puisse être utilisée conformément à sa destination. Cette protection ne s'étend en effet pas aux bâtiments en ruine, inutilisables et prêts à s'écrouler (TF 1A.13/2004 du 14 avril 2004, consid. 3, et les références citées). De même cette garantie ne s’applique pas à des utilisations périmées de longue date (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 595 p. 279). En l'occurrence, il ressort des pièces au dossier que l’époux de la recourante a obtenu en 2001 de la municipalité l’autorisation d’utiliser l’ancienne usine de décolletage comme atelier d’ébénisterie. Le SDT soutient que l’atelier n’est plus utilisé depuis de nombreuses années sans pour autant apporter d’éléments probants confirmant ce point. Il ressort en outre des photographies de l’intérieur du bâtiment figurant au dossier du SDT qu’un atelier est effectivement aménagé dans le bâtiment litigieux, de sorte qu’il y a lieu d’admettre que ce bâtiment est toujours utilisé ou utilisable à des fins artisanales, conformément à la destination autorisée il y a quelques années.
b) La recourante soutient que le projet litigieux consiste en une transformation partielle du bâtiment existant, susceptible d’être autorisée dans le cadre de l’art. 24c al. 2 LAT.
aa) La transformation partielle (teilweise Änderung) et l’agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l’art 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel d’affectation (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., ch. 602 p. 281). Ils supposent le respect de l'identité de la construction ou de l'installation. Selon l’art. 42 al. 1 OAT, dans sa teneur en vigueur au 31 octobre 2012, les constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
Cette identité concerne non seulement l'aspect extérieur de la construction, mais aussi la nature et l'ampleur de son utilisation, son équipement et sa vocation économique (Muggli, op. cit. n° 22 ad art. 24c). Il faut à cet égard procéder à un examen global de l'ensemble des facteurs qui caractérisent la construction ou l'installation (genre et intensité de l'affectation, émissions, équipement, etc.). Les changements d'affectation sont considérés comme de simples transformations partielles lorsque l'utilisation prévue ne se distingue pas fondamentalement de l'affectation antérieure et ne constitue pas une activité économique entièrement nouvelle (ATF 132 II 21 consid. 7.1.2). Constituent notamment des changements d'affectation inadmissibles la transformation d'un logement en restaurant (TF 1A.78/2004 du 16 juillet 2004), la transformation d'une grange afin d'être utilisée par une entreprise de génie civil (ATF 132 II 21) ou la transformation d’un poulailler en logement familial (TF 1A 105/2002 du 17 juin 2004, consid. 2). L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (ATF 127 II 215 consid. 3a., 123 II 256 consid. 4 et les arrêts cités).
bb) En l’occurrence, il n’est pas contesté que le bâtiment existant n’a jamais été destiné à l’habitation mais qu’il a servi exclusivement à des activités industrielles puis artisanales. Or, le projet litigieux consiste à aménager sur l’entier du rez-de-chaussée des locaux d’habitation comprenant un salon/séjour, une chambre, une cuisine, une salle de bain, ainsi qu’un hall. L'utilisation prévue se distingue ainsi fondamentalement de l'affectation existante. La recourante a d’ailleurs explicitement admis qu’elle souhaitait mettre fin à l’exploitation actuelle du bâtiment et affecter celui-ci au logement d’une personne âgée (cf. acte de recours, p. 6). On voit en effet mal que les deux utilisations puissent cœxister dans le même bâtiment. D’autre part, le simple fait que le projet maintienne pour l’essentiel l’aspect extérieur du bâtiment et qu’il respecte, sous l’angle quantitatif, l’ampleur des agrandissements admissibles au sens de l’art. 42 al. 3 OAT n’est pas suffisant ; c’est en effet l’ensemble des circonstances qui est déterminant pour juger si une transformation respecte les limites de transformation admissibles définies aux 24c LAT et 41 et 42 OAT.
cc) Quant aux directives fédérales de l’Office fédéral du développement territorial (OFDT, actuellement ARE), auxquelles se réfère la recourante, elles ne prévoient pas de régime particulier pour le changement total d’affectation d’un bâtiment artisanal en zone agricole, qui n’a jamais été utilisé comme logement.
c) Dans une argumentation subsidiaire, la recourante soutient que le bâtiment litigieux, non accolé à la villa d’habitation, aurait un lien fonctionnel avec celle-ci, et qu’il serait dès lors possible de l’attribuer aux surfaces annexes existantes du bâtiment d’habitation selon l’art. 42 al. 3 OAT.
L'art. 42 al. 3 OAT, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012, dispose que :
" La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a) à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;
b) lorsqu'un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l'extérieur; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non-conforme à l'affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié."
Cette disposition définit la notion de respect de l’identité de l’art. 24c LAT en fixant l’ampleur de l’agrandissement auquel le requérant peut prétendre, pour autant que l’identité de la construction ne soit pas remise en cause pour d’autres raisons (TF 1A.186/2004 du 12 mai 2005, consid. 6.4).
En l’espèce, le bâtiment litigieux, destiné aux activités industrielles et artisanales, n’a pas de lien fonctionnel avec la villa d’habitation occupée par la recourante et son époux. Il s’agit de bâtiments bien distincts, séparés notamment par un chemin carossable, qui avaient et ont toujours chacun leur vocation particulière. On ne saurait donc considérer ce bâtiment comme une annexe de la villa d’habitation. La situation aurait été différente si, en 1945, le propriétaire d’alors avait créé son atelier industriel en agrandissant la villa ; dans un tel cas de figure en effet, la question aurait pu se poser de savoir si d’anciens locaux faisant partie du même bâtiment conservent un lien fonctionnel – à l’instar de galetas, garages, buanderies, chaufferies, directement accessibles depuis le bâtiment d’habitation principal. Telle n’est cependant pas la situation concrète sur la propriété de la recourante.
d) En définitive, le projet de transformation, qui implique un changement complet d’affectation d’un bâtiment industriel, sis hors de la zone à bâtir, en locaux d’habitation ne peut être autorisé sur la base de l’art. 24c LAT. La recourante ne soutient pas à juste titre qu’une autorisation dérogatoire pourrait être délivrée sur la base des art. 24, 24a ou 24d LAT. Les conditions posées par ces dispositions ne sont en effet manifestement pas remplies. Le refus d'autorisation spéciale ne viole donc pas le droit fédéral.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée, la municipalité devant en effet refuser le permis de construire à défaut de l’autorisation spéciale selon l’art. 24c LAT.
Les frais sont mis à la charge de la recourante, qui succombe. Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 49, 52, 55 et 56 LPA-VD).
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 7 août 2012 par la Municipalité de Montreux est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 avril 2013
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFDT.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.