TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 juillet 2014
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; Mme Christina Zoumboulakis et M. Gilles Grosjean Giraud, assesseurs; M. Félicien Frossard, greffier.
Recourante
PARVICO SA, c/o Villars Holding SA, à Fribourg,
Autorité intimée
Municipalité de Payerne, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique,
Objet
Permis de construire
Recours PARVICO SA c/ décision de la Municipalité de Payerne du 25 juillet 2013 (transformations intérieures et extérieures du bâtiment ECA n° 9)
Vu les faits suivants
A. Foncière du Centre Payerne SA, aujourd’hui radiée par suite de fusion, est une société dont le but était “l’achat, la vente, l’échange, la location, la construction et la transformation d’immeubles en Suisse ainsi que toutes opérations commerciales, financières, immobilières ou mobilières en relation avec son but“. La société propriétaire a été absorbée par la société Parvico SA suite au contrat de fusion passé entre les deux entités en date du 28 juin 2013. Cette dernière a quant à elle pour but de “participer**à toutes entreprises commerciales, industrielles et financières en Suisse et à l’étranger, d’en créer, d’en acquérir, d’en prendre bail, d’en financer, de leur faire des avances ou des prêts, d’acquérir et de réaliser des immeubles et tous papiers valeurs ou titres analogues“.
B. Le 9 avril 2013, Foncière du Centre Payerne SA a déposé une demande de permis de construire auprès de la Municipalité de Payerne (ci-après: la municipalité) concernant la transformation intérieure complète et la rénovation de l’enveloppe d’une maison bourgeoise du 19ème siècle. Cet édifice (ECA n°9), sis sur la parcelle n°89 du cadastre communal de Payerne, est colloqué dans la zone archéologique de l’Abbatiale telle que prévue dans l’art. 7 du Règlement sur le plan général d’affectation et la police des constructions (RPGA) et dont les dispositions sont détaillées dans le Plan d’extension et le règlement spécial concernant le quartier “Sur la Place du Marché“ du 15 octobre 1954 approuvé par le Conseil d’Etat le 17 mai 1955 (RS). L’édifice en question bénéficie de la note 4 au recensement architectural vaudois et est à ce titre considéré comme bien intégré au site par son volume et sa composition. Il comprend des locaux commerciaux au rez-de-chaussée ainsi que des appartements sur quatre niveaux. L’une des façades de l’immeuble est orientée vers la Grand’Rue où il jouxte une maison bourgeoise inscrite à l’inventaire cantonal des monuments historiques non classés. De l’autre côté, l’immeuble s’ouvre sur la Place du marché et fait directement face à l’Abbatiale, un monument historique classé d’importance nationale.
L’enquête publique relative aux travaux de rénovation de l’immeuble s’est déroulée du 27 avril au 26 mai 2013 et n’a donnée lieu à aucune opposition. Par décision du 24 juillet 2013, la municipalité a accordé le permis de construire sous diverses conditions liées à l’emplacement et à la nature de l’objet à rénover, notamment quant aux fait que les fenêtres ne soient pas réalisées en polychlorure de vinyle (PVC) et que les volets ne soient pas réalisés en aluminium.
C. Par acte du 13 septembre 2013, Foncière du Centre Payerne SA a formé recours contre la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, sous suite de dépens, à sa réforme en sens que la restriction relative au choix des matériaux à utiliser pour les fenêtres et les volets de l’immeuble litigieux soit levée, subsidiairement à son renvoi à l’autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. En substance, la société recourante fait valoir qu’aucune base légale ne permet d’imposer des restrictions quant au choix des fenêtres et des volets dans la zone où l’immeuble litigieux est situé et dénonce à ce titre une atteinte à la garantie de la propriété. Elle fait en particulier valoir que les matériaux imposés par la municipalité sont plus onéreux et présentent certains désavantages au niveau technique, notamment des risques de moisissures. Elle souligne qu’il existe sur le marché des fenêtres de rénovation en PVC qui ont un aspect similaire à celui des cadres en bois et qui, au-delà de leurs qualités esthétiques, permettent également des économies d’énergie et une meilleure protection contre le bruit. S’agissant des volets, la société recourante estime que l’aluminium présente un grand nombre d’avantages tout en garantissant un résultat esthétique similaire à celui offert par des volets en bois.
Par avis du 8 octobre 2013, la juge instructrice a pris acte que la société Parvico SA est subrogée à Foncière du Centre Payerne SA dans le cadre de la présente procédure, à la suite de la fusion des deux sociétés.
Dans ses déterminations du 22 octobre 2013, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il fait pour l’essentiel valoir que l’immeuble en question, qui bénéficie de la note 4 au recensement architectural vaudois, se situe dans un périmètre sensible, sa façade sud faisant directement face à l’Abbatiale. Il rappelle à ce titre que les abords de ce monument historique classé doivent être protégés. Il convient donc d’appliquer toutes les mesures propres à satisfaire la protection des éléments architecturaux et urbanistiques de cet ensemble quand bien même les règlements communaux antérieurs au développement des fenêtres et volets en matières synthétiques ne spécifient pas expressément l’obligation de recourir à des matériaux traditionnels. En ce qui concerne le fondement légal de cette exigence, l’autorité concernée relève que la définition de la zone archéologique de l’Abbatiale dans laquelle se situe le bâtiment litigieux est sans équivoque puisqu’elle a pour but de “sauvegarder l’harmonie et le caractère architectural des immeubles situés aux abords immédiats du Temple, de l’Abbatiale et d’une partie de la Grand’Rue“.
Dans sa réponse du 15 novembre 2013, la municipalité a également conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision querellée. Elle rappelle que les restrictions relatives au maintien de l’identité des bâtiments protégés sont fondées sur le but de la zone dans laquelle l’immeuble est situé, sur la réglementation communale en matière de construction, ainsi que sur la proximité avec un monument historique classé dont les abords sont également protégés par la loi. Elle fait également remarquer que, précédemment au litige, la municipalité et la constructrice ont travaillé d’entente avec la Commission consultative d’urbanisme, d’architecture et du paysage (ci-après: la commission). Elle indique que, au nombre des remarques et conclusions de cette commission, il avait été convenu d’entente avec la société constructrice que les fenêtres en plastique et les volets en aluminium seraient expressément exclus.
Dans ses observations finales du 14 janvier 2014, la société constructrice reprend pour l’essentiel l’argumentaire développé dans sa précédente écriture. Elle estime que le fait d’installer des fenêtres en PVC et des volets en aluminium est compatible avec la zone dans laquelle l’immeuble litigieux est situé dès lors que le choix des matériaux n’exerce aucune influence sur le visuel et l’identité du bâtiment. Elle relève également que l’édifice en cause bénéficie uniquement de la note 4 au recensement architectural vaudois et qu’à ce titre, elle n’avait pas à requérir l’accord préalable de l’autorité cantonale en charge de la protection des sites. Elle explique avoir accédé à nombre de requêtes exprimées par la municipalité dans le cadre de la rénovation de l’objet litigieux lorsque celles-ci étaient fondées. Elle estime toutefois que tel n’est pas le cas des exigences relatives aux fenêtres et aux volets qui font l’objet du présent litige.
Dans ses déterminations finales du 27 janvier 2014, la municipalité reprend l’essentiel de son argumentation et expose que, sur la base de la clause générale d’esthétique, elle est compétente pour exclure l’utilisation de certains matériaux qui ne sont pas de nature à sauvegarder le caractère architectural des immeubles, ce d’autant plus que l’objet litigieux se situe dans la zone archéologique de l’Abbatiale, laquelle fait l’objet de mesures de protection particulières.
D. La Cour a statué par voie de circulation
Considérant en droit
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
a) Selon l'art. 46 al. 1 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11), tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et les antiquités immobilières et mobilières, trouvés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif sont protégés conformément à cette loi.
aa) La protection générale des monuments historiques et des antiquités résultant de l’art. 46 LPNMS consiste dans la possibilité de prendre des mesures conservatoires (art. 47 LPNMS) en faveur d'objets répondant à la définition de l'art. 46 al. 1 et que l'on aurait omis de mettre à l'inventaire (art. 49 LPNMS) ou de classer (art. 52 LPNMS). A contrario, un objet qui n'est ni classé ni porté à l'inventaire et pour lequel le département compétent a renoncé à prendre des mesures conservatoires, n'est pas protégé par la LPNMS (cf. notamment AC. 2012.0057 du 18 octobre 2012 consid. 2; AC.2010.0127 du 6 janvier 2011 consid. 2b/aa; AC.2009.0209 du 26 mai 2010 consid. 2b).
bb) Le recensement architectural n'est pas prévu dans la LPNMS. Celui-ci trouve son fondement à l’art. 30 RLPNMS, qui dispose que le département établit le recensement architectural des constructions en collaboration avec les communes concernées. Selon l'art. 31 RLPNMS, le recensement architectural sert de base à l'inventaire prévu à l'art. 49 LPNMS mais ne se confond pas avec celui-ci. Le recensement architectural implique l'attribution de notes (v. à ce sujet "Recensement architectural du canton de Vaud", plaquette éditée par la Section des Monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments, novembre 1995 rééditée en mai 2002), qui sont les suivantes: 1: monument d'importance nationale; 2: monument d'importance régionale; 3: objet intéressant au niveau local; 4: objet bien intégré; 5: objet présentant des qualités et des défauts; 6: objet sans intérêt; 7: objet altérant le site.
A l'exception des notes 1 et 2 (qui impliquent une mise à l'inventaire), les notes attribuées ont un caractère purement indicatif et informatif; elles ne constituent pas une mesure de protection (arrêts AC.2009.0209 du 26 mai 2010; AC.2000.0026 du 4 juillet 2000 et AC.2003.0216 du 23 juillet 2004). Elles sont en revanche un élément d'appréciation important pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire, notamment lors de l'adoption des zones à protéger prévues par l'art. 17 al. 1 let. c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ou, dans la procédure de permis de construire, lorsque ces autorités appliquent les règles concernant l'intégration et l'esthétique des constructions ou statuent sur une autorisation cantonale spéciale (arrêt AC.2009.0209 du 26 mai 2010 consid. 2a et les arrêts cités).
cc) Il résulte de ce qui précède que la protection d’un bâtiment recensé en note 3 ou 4 relève exclusivement de l’art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). L’alinéa 1 de cette disposition prévoit que la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement. L’alinéa 2 stipule quant à lui que la municipalité doit refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle - et des dispositions du règlement communal relatives à la protection du patrimoine bâti. L’art. 76 RPGA précise ainsi la clause d’esthétique au niveau communal de la manière suivante:
« Art. 76 – Esthétique et intégration des constructions
La Municipalité prend toutes mesures pour éviter l’enlaidissement du territoire communal.
(…)
Les constitutions, agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et les peintures, les affiches etc., de nature à nuire au bon aspect d’un lieu, sont interdits.
(…) »
b) aa) La LPNMS ne régit pas de manière exhaustive la protection de la nature, des monuments et des sites dans le canton de Vaud. De manière à compléter la clause générale d’esthétique prévue par l’art. 86 LATC, les plans et les règlements d'affectation édictées par les collectivités locales peuvent également contenir des dispositions relatives aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Ceci permet aux communes d’intégrer dans leur réglementation des règles matérielles visant des buts comparables à la LPNMS pour la protection des bâtiments dignes d’intérêt. Ces règles matérielles ne sont plus subordonnées à l’inscription d’un objet à l’inventaire ou à l’adoption d’un arrêté de classement, mais résultent des objectifs de protection propres arrêtés par la municipalité sur son territoire communal. C’est elle qui est compétente en première ligne pour l’application des dispositions conscrites dans ses plans et règlements d’affectation (art. 17 et 104 LATC), l’intervention du département étant limitée à un droit d’opposition et à un droit de recours (art. 110 et 104a LATC) lui permettant de contester une décision municipale qui ne serait pas conforme à la réglementation communale concernant la protection des ensembles bâtis ou des bâtiments dignes d’intérêt (arrêt AC.2010.0127 du 6 janvier 2011 consid. 2c et les références).
bb) La Commune de Payerne a défini des dispositions de protection particulières dans le périmètre conscrit par la Place du Marché dans le but de protéger les abords de l’Abbatiale, monument classé d’intérêt national bénéficiant de la note 1 au recensement architectural. L’art. 7 RPGA prévoit ainsi que “la zone archéologique de l’Abbatiale a pour but de sauvegarder l’harmonie et le caractère architectural des immeubles situés aux abords immédiats du Temple, de l’Abbatiale et d’une partie de la Grand’Rue”. Les dispositions applicables à cette zone sont quant à elles prévues par le plan d’extension et le règlement ad hoc approuvé par le Conseil d’Etat le 17 mai 1955. L’art. 1 de ce règlement spécial (RS) stipule notamment à ce titre que “la municipalité refusera tout projet de construction ou de transformation qui ne répondrait pas aux buts poursuivis par le présent règlement“. Les sept articles qui suivent prévoient quant à eux une série de dispositions relatives à l’esthétique des façades, des toitures, des balcons, et des procédés de réclame. Ils ne traitent en revanche pas des matériaux utilisés pour les fenêtres et volets. En dépit du caractère concis de la réglementation de la zone, aucun renvoi n’est fait à titre subsidiaire aux dispositions du RPGA relatives aux autres zones.
La société constructrice reproche à la municipalité d’avoir abusé de son pouvoir d’appréciation en refusant l’installation de fenêtres en PVC et la pose de volets en aluminium alors même que, selon elle, ces matériaux n’ont aucune influence sur l’identité du bâtiment à rénover. Il convient donc d’examiner en l’espèce si ces éléments de construction sont compatibles avec les dispositions régissant la zone archéologique de l’Abbatiale (a) ainsi qu’avec la clause générale d’esthétique des constructions (b) comme le soutient la société recourante.
a) En l’occurrence, il n’est pas contesté que le bâtiment litigieux se trouve dans un secteur particulièrement sensible dès lors qu’il se situe dans l’enceinte de l’ancien bourg, l’une de ses façades s’ouvrant sur la Grand’Rue et l’autre faisant directement face à l’Abbatiale. La valeur de cet édifice, attestée par son classement en tant que monument d’intérêt national, justifie qu’une attention particulière soit portée non seulement à la bâtisse elle-même, mais également à ses abords immédiats conformément à l’art. 46 al. 2 LPNMS. Il faut ainsi comprendre la zone archéologique de l’Abbatiale délimitée par la Municipalité comme l’expression d’un besoin particulier de protection du cadre urbain dans lequel s’inscrit ce monument exceptionnel de l’art roman. Il semble de ce point de vue judicieux d’avoir inclus l’esplanade et les bâtiments alentours dans le périmètre bénéficiant d’une protection accrue dans la mesure où ils constituent en quelque sorte le parvis de l’édifice religieux.
La réglementation spéciale dédiée à ce périmètre ne prévoit certes pas expressément l’interdiction de recourir à l’usage de certains matériaux en ce qui concerne les fenêtres et les volets dans le cadre de travaux de rénovation ou de transformation. L’objectif de protection à l’origine de la réglementation litigieuse ne fait toutefois guère de doute dès lors que son but est la sauvegarde de l‘harmonie et du caractère architectural des immeubles situés dans le périmètre concerné (art. 7 RPGA). Les règles spéciales instaurées dans cette zone précisent que l’autorité intimée est fondée à refuser tout projet de construction ou de transformation qui ne répondrait pas aux buts poursuivis par le règlement (art. 1 RS), notamment tout élément apparent qui pourrait porter atteinte au caractère de l’ancienne ville ou avilir les abords du monument historique d’importance majeure que constitue l’Abbatiale.
La réglementation spéciale prévoit ainsi plusieurs dispositions restrictives en ce qui a trait à l’aspect extérieur des bâtiments, notamment quant au revêtement des façades, à la forme des balcons ou encore à la pose des procédés de réclame. L’absence de dispositions relatives aux matériaux des fenêtres et volets ne saurait pour autant être interprétée comme un silence qualifié du législateur communal. Au contraire, la plupart des règlements en matière de construction ne contiennent pas de dispositions exigeant expressément le recours à des matériaux traditionnels dès lors que ceux-ci ont été élaborés bien avant la mise sur le marché de produits de substitution tels que ceux dont la société recourante entend faire usage dans le cas d’espèce. Tel est notamment le cas de la réglementation spéciale régissant le pourtour de l’Abbatiale, laquelle a été adoptée au milieu du siècle dernier, déjà dans un but de protection.
b) Il s’agit par conséquent d’examiner si l’aspect visuel des fenêtres et volets que la société constructrice entend installer est susceptible d’altérer la substance historique du site à la lumière de l’objectif de protection statué par la réglementation spéciale. Au vu de l’intérêt particulièrement important de l’ensemble dans lequel l’immeuble litigieux est situé, cette appréciation doit être effectuée sur une base plus rigoureuse que celle qui prévaut usuellement dans le cadre de l’application de la clause générale d’esthétique (art. 86 LATC, art. 76 RPGA). Il importe peu à ce titre que l’immeuble où les travaux doivent être effectués ne bénéficie que de la note 4 au recensement architectural vaudois dès lors que c’est son intégration dans le cadre du périmètre de l’Abbatiale qu’il s’agit en l’espèce de préserver.
Dans ce contexte, force est de constater que l’autorité intimée n’a pas mésusé de son pouvoir d’appréciation en suivant les recommandations du service cantonal compétant et en imposant à la société constructrice de recourir à des fenêtres et des volets en bois dans le cadre des travaux de rénovation litigieux. Il convient en effet d’appliquer avec une certaine rigueur toutes les mesures propres à satisfaire la protection des éléments architecturaux et urbanistiques de cet ensemble prestigieux. Il ne semble à ce titre pas contradictoire que les exigences retenues en ce qui concerne les matériaux de construction soient supérieures à celles qui prévalent pour la zone urbaine de l’ordre contigu (cf. art. 28 RPGA). Bien que voisine de celle où l’immeuble litigieux est situé, cette dernière présente en effet une substance bâtie bien moins sensible que le cœur historique de la cité.
Fondée sur la réglementation de la zone ainsi que sur l’interprétation de la clause d’esthétique en matière de construction, la restriction à la garantie de la propriété emportée par la décision querellée apparaît ainsi comme proportionnée au but de protection visé.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision querellée. La société constructrice, qui succombe, supporte les frais de justice ainsi que les dépens de la municipalité, laquelle était représentée par un mandataire professionnel dans le cadre de la présente procédure. Les frais de justice peuvent néanmoins être réduits en l’espèce du fait de l’absence de vision locale (art. 49, 55, 91, 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Payerne du 25 juillet 2013 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la société recourante, Parvico SA.
IV. Parvico SA versera à la Municipalité de Payerne, une indemnité de 500 (cinq cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 2 juillet 2014
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.