TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er juillet 2014
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Eric Brandt, juge et M. Raymond Durussel, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
Yvan CURDY, à Villeneuve VD, représenté par Laurent Schuler, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Noville
Objet
Recours Yvan CURDY c/ décision de la Municipalité de Noville du 27 août 2013 (refusant de délivrer au recourant une autorisation de circuler et la possibilité d'utiliser la parcelle n° 1110 comme place d'atterrissage pour les cours SIV qu'il organise)
Vu les faits suivants
A. Yvan Curdy est actif dans le domaine de la formation au vol avec ailes delta et parapentes. Il exploite une école appelée "Les Ailes du Léman.ch", dont le siège est à Villeneuve. Dans ce cadre, il organise des cours de formation "simulation d’incidents de vol" (SIV) qui permettent au pilote d’apprendre à gérer des incidents tels que ailes repliées, départs en vrille, etc. Depuis de nombreuses années, Yvan Curdy utilise la parcelle n° 1110 de la Commune de Noville (ci-après: respectivement la parcelle et la commune) comme place d'atterrissage pour les cours SIV susmentionnés. Cette parcelle appartient au domaine des eaux de l’Etat de Vaud; elle est régie par le plan d’affectation cantonal n° 291 (site marécageux de Noville), approuvé par le Chef du Département des infrastructures le 20 juin 2002. La parcelle est située dans un secteur sensible sur le plan écologique (zone II au sens de l’ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance internationale et nationale [OROEM; RS 922.32] des Grangettes et à proximité de la zone I des Grangettes). Elle est reliée au domaine public par un chemin d’accès sur lequel la circulation routière est en principe interdite, mais peut être ponctuellement autorisée par la commune. La commune dispose d’un droit d’usage sur la parcelle précitée, à bien plaire et de durée indéterminée. A ce titre, elle prend en charge la gestion du site, en coordination avec les autorités cantonales depuis plusieurs années.La Direction générale de l’environnement (DGE) a rappelé ce qui suit aux utilisateurs de la parcelle dans son courrier du 21 juin 2013:
"(…)
(…)
Vu ce qui précède, les SIV seront soumis à l’autorisation préalable de la Commune de Noville (…)".
B. Le 24 avril 2013, Yvan Curdy a informé la Municipalité de Noville (ci-après: la municipalité), par message électronique, qu’il organisait des cours prévus les 21 juin, 26 juillet et 30 août 2013 et l’a priée de lui faire parvenir l’autorisation de circuler avec son bus sur la route des Saviez. Le 17 mai 2013, la municipalité a répondu qu’elle ne pouvait pas lui délivrer l’autorisation requise aussi longtemps qu’il ne lui aurait pas fourni sa réquisition d’inscription du registre du commerce.
C. Par courrier du 19 août 2013 adressé à la municipalité, Yvan Curdy s’est étonné de ce qu’un municipal était venu lui dire, lors de son cours du 26 juillet 2013, qu’il n’avait pas reçu l’autorisation de donner ses cours et l’ait menacé de le dénoncer. Yvan Curdy indiquait qu’il avait compris que les cours étaient autorisés et que seule l’autorisation de circuler lui était refusée, suite à quoi il avait fait marcher ses élèves sur la route des Saviez. Il se demandait en outre si c’était parce qu’il n’était pas enregistré au registre du commerce que la municipalité lui refusait l’autorisation de circuler sur la route des Saviez.
Le 27 août 2013, la municipalité a répondu à Yvan Curdy que le municipal avait entièrement raison. Elle a rappelé que les dates ainsi que l’autorisation de circuler ne pouvaient être validées que sur la base de la réquisition d’inscription au registre du commerce, "cette dernière*[devant**] permettre de définir les critères d’acceptation des dates de cours*"SIV"ainsi que les autorisations ponctuelles de circuler". Elle indiquait qu’elle en resterait au constat qu’il avait disposé du site des Saviez sans autorisation. "Dans sa grande magnanimité", elle ne prononcerait cependant, cette fois-ci, ni sanction ni amende, mais elle l’avertissait que s’il ne s’inscrivait pas au registre du commerce, elle partirait de l’idée qu’il renonçait à effectuer des cours SIV aux Saviez et qu’aucune autre date ne lui serait par conséquent accordée.
D. Le 24 septembre 2013, Yvan Curdy (ci-après: le recourant) a déposé un recours contre cette décision auprès de l’autorité qui l’avait rendue, en lui demandant de l’acheminer à l’autorité compétente. Il conclut préalablement à être autorisé à réaliser des cours SIV et à utiliser la parcelle sans restriction aucune de la part de la municipalité. Au fond, il conclut à l’admission du recours, à l’annulation de la décision attaquée, respectivement à la constatation de sa nullité, et à ce qu’il puisse utiliser la parcelle sans restriction aucune de la part de la municipalité, moyennant accord du propriétaire.
E. Le 2 décembre 2013, le recourant s’est adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il a expliqué qu’il avait déposé le 24 septembre 2013 un recours auprès de la municipalité à l’encontre d’une décision rendue par celle-ci le 27 août 2013 et qu’il avait sollicité de cette autorité, conformément à l’art. 7 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), qu’elle transmette à l’autorité compétente les actes qui lui avaient été adressés. La municipalité n’ayant rien entrepris, le recourant demandait à la CDAP de bien vouloir intervenir afin que le dossier lui soit transmis.
La CDAP a enregistré le recours le 3 décembre 2013 et a invité la municipalité à lui transmettre son dossier et ses déterminations.
F. La municipalité a produit son dossier et s’est déterminée le 20 décembre 2013. Elle a notamment indiqué avoir mis en place des directives pour limiter l’utilisation du site (sans produire dites directives), lesquelles posaient les conditions suivantes:
« 1. Annonce des trois jours de cours SIV en semaine à M. Alain ZOLLER pour coordination.
2. Après entente, demande officielle auprès de la commune de Noville qui, sur présentation de l’inscription auprès du registre du commerce, confirme et valide les dates.
3. Transmission du N° d’immatriculation d’un véhicule de transport pour les participants, afin que la commune délivre une autorisation ponctuelle de circulation pour les trois dates retenues. »
La municipalité précisait que l’objectif de la démarche précitée consistait à réguler l’accès au site, tant il était vrai qu’il n’y avait pas de la place pour toutes les écoles de Suisse. Elle a conclu au rejet des points II, III et IV du recours. Elle a aussi mis en doute sa recevabilité.
Le 17 janvier 2014, le recourant s’est déterminé. Il conteste l’obligation de s’inscrire au registre du commerce, dont il ne voit pas en quoi elle permettait à la commune de réguler l’accès au site.
Le 21 janvier 2014, la juge instructrice a invité la municipalité à produire une copie des directives mentionnées dans son courrier du 20 décembre 2013, à indiquer la base légale sur laquelle ces dernières se fondaient et pour quels motifs l’inscription des écoles de vol au registre du commerce était obligatoire.
La commune a déposé des observations complémentaires le 11 février 2014, contestant les éléments exposés par le recourant. Elle a néanmoins indiqué qu’elle serait prête à lui accorder, à titre tout à fait exceptionnel, une autorisation pour les trois dates qu’il avait demandées pour l’été 2014. Elle a joint à ses écritures copie des "Directives pour le fonctionnement d’une école de vol libre FSVL" établies le 25 août 2007 par l’école susmentionnée, ainsi que copie d’une convention et règlement d’usage de la piste d’atterrissage des Saviez, conclue le 12 décembre 2012 entre la municipalité et l’association Vol Bol d’air. Aucun de ces documents ne fait mention d’une quelconque inscription au registre du commerce.
Le recourant s’est déterminé le 17 mars 2014. Il a indiqué ne pas pouvoir se satisfaire d’une autorisation délivrée à titre tout à fait exceptionnel. Il souhaite faire constater l’illicéité de la décision attaquée pour éviter que la problématique ne se présente à nouveau.
Dans ses écritures du 8 avril 2014, la municipalité a répété qu’il était indispensable de poser des règles pour éviter l’engorgement du site. Elle se déclare toujours prête à délivrer au recourant une autorisation à titre exceptionnel.
Le recourant a déposé des observations finales le 5 mai 2014.
G. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
Il y a tout d’abord lieu de trancher des questions de recevabilité.
a) Aux termes de l’art. 95 LPA-VD, le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. A teneur de l’art. 20 al. 1 LPA-VD, le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai. L’art. 20 al. 2 LPA-VD prévoit que lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé sauvegardé; dans ce cas, l'autorité saisie à tort atteste la date de réception. Selon l’art. 7 al. 1 LPA-VD, l'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité qu'elle juge compétente
b) Par décision susceptible de recours, on entend, selon l’art. 3 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).
c) Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst.). L’autorité saisie d’une demande tendant au prononcé d’une décision en vérifie d’abord la recevabilité; à défaut, elle refuse d’entrer en matière. Si les conditions formelles sont réunies, l’autorité examine les questions de fond; sur cette base, elle admettra la demande ou la rejettera; dans un cas comme dans l’autre, elle rendra une décision formelle.
d) En l’espèce, la décision attaquée constitue bien une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD. Elle a été rendue dans un cas d’espèce par une autorité agissant sur la base de ses compétences en matière de maintien de l’ordre public et constate l’inexistence d’un droit à une autorisation d’atterrissage. Elle est ainsi susceptible de recours auprès de l’autorité de céans. Il se pose encore la question du délai de recours. Comme le prévoit l’art. 20 LPA-VD, une erreur quant à l’autorité destinataire du recours demeure sans conséquence: l’envoi sera acheminé d’office par celle qui l’a reçu à celle à laquelle il aurait dû être adressé et le délai sera considéré comme respecté, si l’acte est parvenu à temps à la première (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif II, 3ème édition, Berne 2011, n° 5.8.1.2). Ainsi, dans le cas présent, l’autorité intimée ne pouvait pas rester sans réaction face au recours du 24 septembre 2013, sous peine de commettre un déni de justice. Elle devait le transmettre au tribunal de céans, comme objet de sa compétence. Il est vrai qu’il ne s’agit en l’occurrence pas d’une erreur d’adressage, le recourant – représenté par un avocat – sachant que la municipalité n’était pas compétente pour traiter du recours. Cela étant, selon ses termes, l’art. 20 LPA-VD ne se limite pas aux cas d’erreur. Dans le souci d’éviter un formalisme excessif, il convient ainsi de considérer que le recours pouvait être adressé à l’autorité intimée et que le délai de trente jours de l’art. 95 LPA-VD est sauvegardé.
La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC, RSV 175.11) prévoit que les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales (art. 2 al. 1). Ces attributions et tâches propres comprennent notamment les mesures propres à assurer l’ordre et la tranquillité publics, ainsi que la salubrité publique (art. 2 al. 2 let. d).
La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1 Cst., art. 94 al. 1 Cst. et art. 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et art. 26 al. 2 Cst./VD; ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135, et les arrêts cités). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230 s.). Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s. et les références citées). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s.; 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et les arrêts cités; cf. au surplus, Klaus Vallender/Peter Hettich/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4ème édition, Berne 2006, § 5 N. 103 et ss).
La jurisprudence a encore établi que l'égalité de traitement entre concurrents directs, c'est-à-dire entre personnes appartenant à une même branche économique qui s'adressent au même public avec des offres identiques pour satisfaire le même besoin (ATF 125 II 129 consid. 10b p. 149 et la jurisprudence citée), découlant de l'art. 27 Cst. n'était pas absolue et autorisait des différences à condition que celles-ci répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (arrêts 2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.3, et 2A.26/2005 du 14 juin 2005 consid. 4.2; cf. aussi ATF 125 I 431 consid. 4b/aa p. 435/436 appliquant l'art. 31 aCst.).
a) Il convient à ce stade d’examiner plus précisément les conclusions du recourant, qui définissent l’objet du litige. Dans son recours du 24 septembre 2013, le recourant conclut à l’admission du recours, à l’annulation de la décision attaquée, respectivement à la constatation de sa nullité, et à ce qu’il puisse utiliser la parcelle sans restriction aucune de la part de la municipalité, moyennant accord du propriétaire. Par la suite, il précise qu’il ne conteste pas la limite à 150 du nombre de vols totaux annuels, ni le fait que ces vols ne puissent être effectués qu’entre mi-mai et mi-octobre; c’est en réalité finalement uniquement à l’obligation de s’inscrire au registre du commerce que s’oppose le recourant (écritures du 17 janvier 2014). C’est ainsi ce seul élément qui sera examiné.
b) L’obligation faite au recourant d’être inscrit au registre du commerce pour obtenir une autorisation de circuler et la possibilité d'utiliser la parcelle comme place d'atterrissage pour les cours SIV qu'il organise porte atteinte au principe de la liberté économique. Cela étant, comme tout droit fondamental, la liberté économique peut être restreinte mais à certaines conditions, cumulatives: la restriction doit être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et être proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.).
En l’espèce, l’existence d’un intérêt public à réglementer l’organisation des vols et atterrissages sur un espace restreint paraît clair, tant sous l’angle de la sécurité publique que sous celui de l’ordre public. La question de la base légale est en revanche plus délicate. En effet, l’art. 36 al. 1 de l’ordonnance du 17 octobre 2007 sur le registre du commerce (ORC; RS 221.411) prévoit que toute personne physique qui exploite une entreprise en la forme commerciale et qui obtient, sur une période d'une année, une recette brute de 100’000 francs au moins (chiffre d'affaires annuel) doit requérir l'inscription de son entreprise individuelle au registre du commerce. Si une même personne exploite plusieurs entreprises individuelles, les chiffres d'affaires de ces entreprises sont additionnés lorsqu'il s'agit de déterminer l'obligation de s'inscrire. L’ORC ne contient aucune disposition dont on pourrait déduire un lien entre l’obligation de s’inscrire au registre du commerce et l’organisation de cours SIV. L’autorité intimée ne s’est pas non plus prévalue d’un autre fondement légal dont on pourrait déduire une obligation aussi spécifique. Quant à l’art. 2 LC, il paraît trop vague pour servir de base légale à une telle obligation. Enfin l’autorité se réfère à des directives qu’elle aurait édictées mais n’a produit aucun document de portée générale sur lequel figurerait l’obligation de s’inscrire au registre du commerce comme préalable à l’organisation de cours SIV. La question n’a toutefois pas à être tranchée définitivement dès lors qu’il apparaît que la mesure imposée par l’autorité intimée viole de toute façon le principe de proportionnalité pour les raisons exposées ci-après.
Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et il faut que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence; ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).
Dans le cas présent, la restriction imposée par l'autorité intimée apparaît problématique au regard du premier critère précité. Selon ce critère, il n’est pas nécessaire que le moyen choisi soit le plus efficace mais il doit être propre à atteindre le but visé (ainsi, par exemple, on ne saurait refuser l’accès à une école de guide de montagne à un candidat au motif qu’il a été condamné pour objection de conscience, cf. ATF 103 Ia 544). Or la municipalité n’a donné aucune explication valable à l’égard de la necessité d’être inscrit au registre du commerce. Elle n’a ainsi jamais expliqué, alors même que le recourant a précisé qu’il constestait essentiellement l’obligation qui lui était faite de s’inscrire au registre du commerce – dont il ne voyait pas en quoi elle permettait à la commune de réguler l’accès au site –, les raisons sur lesquelles se fondait cette exigence. Certes, dans sa décision du 27 août 2013, elle a précisé que la réquisition d’inscription au registre du commerce devait*"permettre de définir les critères d’acceptation des dates de cours SIV ainsi que les autorisations ponctuelles de circuler**"*. De même, dans ses écritures complémentaires du 8 avril 2014, elle a souligné que, dès lors qu’elle avait la responsabilité de gérer le site, il était normal qu’elle édicte des règles. Or ces arguments ne démontrent nullementen quoi le fait que les entreprises organisant des cours SIV soient inscrites au registre du commerce pourrait garantir un meilleur respect de l’ordre et de la sécurité publics que l’absence d’inscription au registre du commerce. Pour ce motif déjà, la condition d’incription au registre du commerce imposée au recourant par l’autorité intimée ne paraît pas propre à atteindre le but visé et viole le principe de proportionnalité. L’atteinte portée à la liberté économique du recourant ne s’avère ainsi pas admissible.
Au vu de ce qui précède, c’est à tort que l’autorité intimée a posé l’inscription au registre du commerce comme préalable à tout octroi d’autorisation en faveur du recourant. La décision attaquée étant contraire au droit, le recours doit dès lors être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier sera retourné à la municipalité pour qu’elle examine si les autres conditions de délivrance d’une autorisation sont réunies et qu’elle se prononce à nouveau sur la requête du recourant.
Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la commune; obtenant gain de cause et ayant procédé par l’intermédiaire d’un mandataire, le recourant se verra allouer des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Noville du 27 août 2013 est annulée et le dossier lui est retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Les frais du présent arrêt, par 1’500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Commune de Noville.
IV. La Commune de Noville versera à Yvan Curdy une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1er juillet 2014
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.