TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 février 2016
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Antoine Thélin et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseurs.
Recourant
Arthur FISCHBACH, à Villmergen, représenté par Me Laurent SCHULER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Avenches, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (ECA), à Pully
Objet
Recours Arthur FISCHBACH c/ décision de la Municipalité d'Avenches du 14 janvier 2015 (refusant sa demande de dispense d'enquête publique et d'autorisation de construire et lui imposant des mesures d'assainissement en matière de protection contre l'incendie)
Vu les faits suivants
A. Arthur Fischbach est propriétaire de la parcelle 472 de la commune d'Avenches, supportant un bâtiment d'habitation (ECA 990) construit en 1968. Celui-ci compte 25 appartements, dont les portes palières ont une largeur de passage de 78 cm.
En 2014, Arthur Fischbach a entrepris des démarches en vue de procéder à des travaux sur l'immeuble, visant notamment à remplacer les portes palières.
Interpellée par l'un des maîtres d'état sur la conformité des matériaux des nouvelles portes aux exigences de résistance contre le feu, la Municipalité d'Avenches (ci-après: la municipalité) s'est adressée à son tour à l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (ECA). Celui-ci s'est exprimé à ce sujet par courriel du 13 novembre 2014, dans les termes suivants:
"(...) je vous confirme qu'en 2015 les portes d'entrée des appartements doivent toujours avoir une largeur de passage libre de 0,9 m.
Le changement des portes existantes devrait entraîner le changement de la largeur de ces dernières. Cet objet étant de votre compétence je vous laisse le soin d'y donner la suite utile."
Le 21 novembre 2014, la municipalité a rappelé à Arthur Fischbach que tous les travaux devaient être annoncés à la commune avant d'être entrepris. Elle le priait ainsi de la renseigner formellement sur les travaux déjà réalisés ainsi que sur ceux restant à opérer. Elle précisait enfin que les nouvelles portes devraient respecter les normes actuelles et être homologuées.
B. Par lettre du 27 novembre 2014, Arthur Fischbach a requis de la municipalité qu'elle dispense les travaux prévus d'autorisation de construire. Hormis le remplacement des portes d'entrée des appartements, qui dataient de la construction du bâtiment, il entendait effectuer le changement des portes d'entrée du bâtiment, des marquises de celles-ci, des sonneries et des serrures, des cuisines, des portes situées dans les caves, du système d'éclairage des corridors, ainsi que la réfection de la peinture des corridors et des cages d'escalier. Il répétait qu'à ses yeux, ces travaux n'étaient pas soumis à autorisation de construire dès lors qu'ils relevaient uniquement de l'entretien. Au surplus, le bâtiment bénéficiait de la garantie de la situation acquise, de sorte que la municipalité ne pouvait exiger l'élargissement de l'ouverture des portes d'entrée des appartements (de 78 à 90 cm), ce qui débordait au demeurant de la notion de travaux d'entretien.
Le 19 décembre 2014, la municipalité s'est derechef enquise auprès de l'ECA de l'application des normes de protection contre l'incendie compte tenu de l'argumentation présentée par le constructeur.
L'ECA s'est déterminé par courriel du même jour, dans les termes suivants:
"Le principe de proportionnalité ne s'applique pas aux issues de secours et voies de fuites. La sécurité des personnes doit être garantie selon l'article 2.2 b) de la norme.
Le remplacement de ces portes doit entraîner la modification de la largeur de passage conformément aux directives soit à 90 cm."
C. Par décision du 14 janvier 2015, la municipalité a indiqué au constructeur que le remplacement des portes devait entraîner une modification de la largeur du passage à 90 cm, conformément aux directives de protection contre l'incendie.
Au terme d'un échange de courriers des 27 janvier, 4 février, 10 février et 18 février 2015, le constructeur et la municipalité sont restés sur leurs positions.
D. Entre-temps, agissant par acte du 16 février 2015, Arthur Fischbach a déféré la décision précitée de la municipalité du 14 janvier 2015 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à l'admission du recours, à l'annulation du prononcé attaqué, à la constatation que les travaux envisagés relèvent de l'entretien, partant qu'ils ne sont pas soumis à autorisation, ainsi qu'à la constatation qu'il n'est pas astreint de modifier les encadrements intérieurs des portes pour les élargir à 90 cm.
L'ECA a déposé ses observations le 19 mars 2015. Se référant à son courriel du 13 novembre 2014, il a déclaré:
"Nous avons également indiqué à la Commune que dans le cadre de transformations ces exigences [largeur à 90 cm] doivent être appliquées, tout en tenant compte du principe de la proportionnalité, cette décision restant de compétence communale."
La municipalité a conclu au rejet du recours au terme de sa réponse du 24 avril 2015 et de son mémoire complémentaire du 13 mai 2015.
E. Le recourant a complété son mémoire le 15 juin 2015, puis le 1er juillet 2015, en produisant cinq devis du coût du remplacement des portes en cause, qu'il estimait à environ 50'000 fr. sans changement des dimensions et à environ 185'000 fr. en cas d'élargissement compte tenu des frais supplémentaires en termes de menuiserie (22'924.90 fr. [72'333,45 fr. - 49'408,55 fr.]), de maçonnerie (25'671,50 fr.), de peinture (39'611,75 fr.) et de carrelage (46'434,60 fr. et 4'299,50 fr.).
La municipalité et l'ECA ont réagi les 3 et 10 juillet 2015 respectivement. En particulier, la municipalité a contesté le montant total des devis présentés, l'estimant largement exagéré et infondé; de plus, le recourant pourrait récupérer les sommes investies sur les loyers. Quant à l'ECA, il s'est exprimé ainsi:
"(...) En cas de transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation important, une mise en conformité est requise, en tenant compte du principe de proportionnalité.
Dans ce processus de sécurisation "proportionné", les mesures relatives à la protection des personnes, et notamment les exigences concernant les voies de fuite, sont prioritaires. De plus, même en l'absence de transformation, agrandissement ou changement d'affectation, une mise en conformité tenant compte de la proportionnalité est requise, lorsque le danger est particulièrement important pour les personnes. (...)"
Le Tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
a) La loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; RSV 963.11) a pour objet la protection des personnes et des biens contre les dangers d'incendie, d'explosion et contre ceux résultant des éléments naturels (art. 1). L'ECA dirige et surveille l'exécution des mesures prévues à l'art. 1er, et assume de manière générale l'exécution des lois et des règlements concernant la prévention des incendies ou la limitation de leurs effets (art. 4 et 5 LPIEN). Les bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de situation, de construction et d'exploitation ou d'utilisation (art. 11 LPIEN). L’art. 2 al. 1 LPIEN désigne les autorités chargées de l'application de la loi à savoir: le Conseil d'Etat (let. a); l'ECA (let. b); les municipalités (let. c). D'après l'art. 3 du règlement du 28 septembre 1990 d'application de la LPIEN (RLPIEN; RSV 962.11.1), avant de délivrer le permis de construire, d'habiter ou d'utiliser, la municipalité s'assurera que la construction et ses aménagements ne présentent pas ou ne sont pas exposés à des risques importants ou particuliers d'incendie ou de dommages résultant de l'action des éléments naturels.
L'art. 3 al. 2 LPIEN habilite le Conseil d’Etat à déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales, la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accident ou les organisations professionnelles. En exécution de cette disposition, le Conseil d’Etat a adopté un règlement du 17 décembre 2014 concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV 963.11.2), entrée en vigueur le 1er janvier 2015 (abrogeant l'ancien règlement analogue du 14 septembre 2005). L’art. 1er de ce règlement énumère les normes techniques applicables dans le canton de Vaud à titre de mesures de prévention contre l’incendie. Celles-ci comprennent la norme de protection incendie (01.01.2015 / 1-15fr) de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI; ch. 1 let. a) et les directives de protection incendie de l'AEAI (ch. 1 let. b), parmi lesquelles la directive "Voies d'évacuation et de sauvetage" (01.11.2015 / 16-15fr).
Dans sa version du 1er janvier 2015, la norme AEAI prévoit à ses art. 2 et 8:
Art. 2 Champ d'application
Les prescriptions de protection incendie s'appliquent aux bâtiments et aux autres ouvrages à construire ainsi que, par analogie, aux constructions mobilières.
Les bâtiments et les autres ouvrages existants seront rendus conformes aux prescriptions de protection incendie, suivant un principe de proportionnalité:
a. en cas de transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de la construction ou de l'exploitation
b. lorsque le danger est particulièrement important pour les personnes.
Art. 8 Objectif de protection.
Les bâtiments et les autres ouvrages doivent être construits, exploités et entretenus de manière à:
a. garantir la sécurité des personnes et des animaux;
b. prévenir les incendies, les explosions et limiter la propagation des flammes, de la chaleur et des fumées;
c. limiter les risques de propagation du feu aux bâtiments et aux ouvrages voisins;
d. conserver la stabilité structurelle des bâtiments et des autres ouvrages pendant une durée déterminée;
e. permettre une lutte efficace contre le feu et garantir la sécurité des sapeurs pompiers.
Cet objectif de protection est poursuivi à la fois par un concept "construction", reposant sur des mesures de construction et par un concept "installation d’extinction" (cf. art. 10 ss de la norme AEAI). S’agissant du premier concept, il consiste notamment à soumettre certains matériaux et éléments de construction aux exigences de protection incendie (cf. art. 13 ch. 5, 23 ss, 26 ss de la norme AEAI; loi fédérale du 21 mars 2014 sur les produits de construction [LPCo; RS 933.0]). Tel est notamment le cas des portes, qui doivent de surcroît dans certains cas former une fermeture coupe-feu (art. 31 ss de la norme AEAI, voir aussi, notamment, la directive de protection incendie "Distances de sécurité incendie, systèmes porteurs et compartiments coupe-feu" du 1er janvier 2015 [01.01.2015 / 15-15fr]).
La norme AEAI régit les voies d'évacuation et de sauvetage à ses art. 35 à 38, dont les art. 35 et 36 prescrivent:
Art. 35 Définitions
Est considéré comme voie d'évacuation le chemin le plus court qui peut être emprunté, depuis n'importe quel endroit du bâtiment ou de l'ouvrage, pour rejoindre un lieu sûr à l’air libre ou dans le bâtiment.
Est considéré comme voie de sauvetage le chemin le plus court vers n'importe quel endroit des bâtiments ou des ouvrages où les sapeurs - pompiers et les équipes de sauvetage doivent intervenir.
Les voies d'évacuation peuvent servir de voie de sauvetage.
Art. 36 Disposition
Sont notamment déterminants:
a. l'affectation et la situation des bâtiments et des autres ouvrages ou des compartiments coupe-feu;
b. la géométrie des bâtiments;
c. le nombre d'occupants.
Quant à la directive sur les voies d'évacuation et de sauvetage, elle dispose, dans sa dernière version du 1er novembre 2015:
2.4.5 Largeur et hauteur des voies d'évacuation
(voir annexe)
La largeur exigée pour les portes et pour les voies d’évacuation horizontales et verticales dépend du nombre d'occupants. La largeur des voies d’évacuation est déterminée par le local recevant le plus grand nombre de personnes (voir chiffres 3.5.2 et 3.5.3).
Les voies d'évacuation horizontales doivent avoir une largeur minimale de 1,2 m.
Les escaliers à volées droites et leurs paliers doivent avoir une largeur minimale de 1,2 m. Les escaliers en colimaçon doivent avoir une largeur minimale de 1,5 m, le giron intérieur devant mesurer au moins 0,15 m. Des dérogations sont possibles en fonction de l'affectation (voir chiffre 3).
La largeur de passage des portes doit être de 0,9 m au minimum. Des dérogations sont possibles en fonction de l'affectation (voir chiffre 3).
La hauteur de passage des portes doit être de 2,0 m et celle des voies d'évacuation horizontales de 2,1 m au moins. Des dérogations sont possibles en fonction de l'affectation (voir chiffre 3).
L'application de la norme AEAI aux immeubles anciens, notamment aux bâtiments, tels que celui du recourant, existants avant l'entrée en vigueur de la LPIEN, est régie à son art. 2 al. 2. Cette disposition prévoit, comme exposé ci-dessus, que les bâtiments doivent être rendus conformes aux prescriptions de protection incendie, suivant un principe de proportionnalité, en cas de transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de la construction ou de l'exploitation (let. a); lorsque le danger est particulièrement important pour les personnes (let. b). Elle concrétise le principe de la garantie de la situation acquise. Les deux conditions mentionnées (let. a et let. b) ne sont pas cumulatives, mais alternatives.
a) La municipalité a retenu que les travaux envisagés par le recourant constituaient des travaux de transformation. Au demeurant, la largeur existante des portes entraînait un danger particulièrement important pour les personnes se trouvant dans le bâtiment, raison pour laquelle il se justifiait de procéder à leur agrandissement pour garantir la sécurité des usagers. L'intérêt public lésé était ainsi de nature à justifier le "dommage" purement économique lié à la modification de la largeur des portes. Par ailleurs, le principe de la proportionnalité ne s'appliquait pas en matière de voies d'évacuation et de sauvetage. Quoi qu’il en fût, les coûts résultant de la modification des encadrements de porte, largement surestimés, n’étaient pas excessifs et pouvaient être répercutés sur les loyers. Enfin, la municipalité a considéré qu'elle n'avait aucune raison de s'écarter de l'avis de l'ECA, service spécialisé.
b) Les travaux prévus par le recourant consistent dans le remplacement de diverses portes - dont les portes palières et les portes d'entrée de l'immeuble - et des marquises surplombant les portes d'entrée de l'immeuble, dans le changement du système d'éclairage des corridors, ainsi que dans la réfection de la peinture des corridors et des cages d'escalier.
c) aa) Il n'est pas contesté que les travaux litigieux ne relèvent pas d'un agrandissement ou d'un changement d'affectation. Contrairement à ce que soutient la municipalité, il ne s’agit pas davantage de travaux de transformation du bâtiment au sens de l’art. 2 al. 2 let. a de la norme AEAI, dès lors que le recourant se limite à maintenir l’immeuble dans son état, en réparant les atteintes dues au temps ou à l'usage, voire à le moderniser, sans toutefois toucher à ses volumes, à des éléments extérieurs significatifs, à sa nature ou à son affectation.
bb) Il convient encore d’examiner si l’immeuble représente un danger particulièrement important pour les personnes au sens de l’art. 2 al. 2 let. b de la norme AEAI, s’agissant spécifiquement de la largeur des ouvertures des portes.
Les écritures de l'ECA se sont limitées à indiquer que même en l'absence de transformation ou de changement d'affectation, une mise en conformité tenant compte de la proportionnalité était requise, lorsque le danger était particulièrement important pour les personnes, les exigences posées aux voies de fuite étant prioritaires. Elles ne se sont nullement prononcées sur la question de savoir si la largeur libre des portes palières d'appartement à 78 cm au lieu de 90 cm créait un tel danger.
En termes de protection contre les incendies, le danger lié aux dimensions des portes doit être examiné au regard des possibilités de fuite. Or, on ne saurait affirmer que l'ouverture des portes palières à 78 cm au lieu de 90 cm - soit une différence de 12 cm - restreindrait le passage des occupants des appartements au point de créer un danger "particulièrement" important. Cette moindre largeur n'est pas comparable au risque créé, par exemple, par l'inexistence de voies de fuite ou par des obstacles réellement gênants.
Il n’est dès lors pas possible d’imposer au recourant à l’occasion des travaux litigieux, sur la base de l’art. 2 al. 2 de la norme AEAI, une mise en conformité aux prescriptions de protection contre l'incendie de l’ensemble du bâtiment, notamment de la largeur du passage des portes.
cc) Ainsi, la norme AEAI ne permet pas d'imposer au constructeur entendant procéder sur un bâtiment existant à des travaux ne relevant pas d'une transformation, d'un agrandissement ou d'un changement d'affectation importants, une mise en conformité de l'ensemble du bâtiment aux prescriptions actuelles de protection contre l'incendie lorsque les caractéristiques du bâtiment ne créent pas un danger particulièrement important pour les personnes.
Cela étant, même lorsque l’art. 2 al. 2 de la norme AEAI ne permet pas d’exiger l’assainissement de l’ensemble d’un bâtiment existant faute de réalisation des conditions prévues par ses lettres a ou b, les prescriptions actuelles reste néanmoins applicables aux nouveaux éléments de construction que le constructeur introduit dans cet immeuble.
a) Les portes constituent des éléments de construction soumis à des exigences spécifiques de protection contre l’incendie, notamment en termes de résistance au feu, voire de limitation de la propagation du feu et des fumées. En l’espèce, dès lors que le recourant n’entend pas simplement rafraîchir ou rénover les portes de son bâtiment, mais les remplacer intégralement, il y installe un nouvel élément de construction, dont les matériaux doivent à l’évidence respecter les critères actuels de protection précités. Le recourant ne le conteste du reste pas.
b) S’agissant de l'encadrement, il n’est pas certain qu’à elle seule, la pose de portes soumises aux normes actuelles en leur qualité de nouvel élément de construction permette d’exiger simultanément l’élargissement de leur encadrement (de 78 cm à 90 cm), que le constructeur entend laisser intact. Cette question souffre néanmoins de demeurer indécise, une telle exigence n’étant de toute façon pas conforme, en l’espèce, au principe de la proportionnalité (cf. infra).
L’appréciation du respect du principe de la proportionnalité implique ici d'examiner si l'intérêt public à la sécurité des occupants l'emporte, ou non, sur l'intérêt privé du recourant à conserver la largeur actuelle des portes d'entrée des 25 appartements concernés. Comme exposé ci-dessus, s'il est indéniable qu'une porte d'une largeur de 90 cm au lieu de 78 cm facilite, au moins dans une certaine mesure, la fuite des personnes quittant précipitamment leur appartement, cet avantage n'est pas significatif. Il ne se justifie dès lors pas d'imposer au recourant qu'il élargisse les portes en cause, ce qui impliquerait notamment de démonter les cadres, de démolir une partie de la maçonnerie, de refaire la peinture et d'adapter l'habillage du sol, pour un montant bien supérieur au devis initial s’élevant à 50'000 fr. Enfin, il importe peu que le constructeur puisse reporter le coût supplémentaire sur les loyers: à supposer même que tel soit le cas, ce qui n’est pas certain, les locataires ont un intérêt manifeste à ce que leur loyer ne soit pas augmenté à la suite de mesures imposées sans motif suffisant au propriétaire.
Dans ces conditions, c’est à tort que la décision attaquée a retenu que le remplacement des portes en cause impliquait un élargissement de leur ouverture à 90 cm. Ce prononcé doit en conséquent être annulé. Il appartiendra à la municipalité de rendre une nouvelle décision, statuant notamment sur la dispense d'autorisation requise par le recourant.
Vu de qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants. La municipalité, qui succombe, doit être astreinte à verser une indemnité de dépens au recourant. Compte tenu des circonstances, le présent arrêt sera toutefois rendu sans frais.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision attaquée de la Municipalité d'Avenches du 14 janvier 2015 est annulée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il est renoncé à percevoir un émolument judiciaire.
IV. La Commune d'Avenches est débitrice du recourant Arthur Fischbach d'un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 12 février 2016
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.