TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 décembre 2015
Composition
M. Laurent Merz, président; M. Christian-Jacques Golay et M. Antoine Rochat, assesseurs.
Recourant
Christian NIELS, à Bougy-Villars, représenté par Me Bernard KATZ, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service des communes et du logement, Unité logement, à Lausanne,
Autorité concernée
Division logement, Service du logement et des gérances, à Lausanne,
Tiers intéressé
OK Logements SA, à Lausanne,
Objet
Refus d’autoriser le changement d’affectation d’un immeuble
Recours Christian NIELS c/ décision du Service des communes et du logement du 3 mars 2015 (refusant d'autoriser le changement d'affectation de son immeuble, sis chemin des Pâquerettes 1 à Lausanne, tout en prévoyant un contrôle des loyers)
Vu les faits suivants
A. En janvier 2004, Christian Niels (ci-après : le recourant) a acquis à Lausanne la parcelle 1835, sise au chemin des Pâquerettes 1. Cette parcelle comprend un immeuble qui contient, réparti sur quatre étages, trois logements de 1,5 pièces à 32 m2 chacun et cinq logements de 2,5 pièces, de 41 à 48 m2 chacun, et des places de parc extérieures.
Le 22 septembre 2005, le Service cantonal de l’économie, du logement et du tourisme (SELT) a accordé à Christian Niels une dispense d’autorisation pour effectuer des travaux de rénovation de l’immeuble pour un montant de 162'800 fr. selon un devis de base. Ce coût représentait environ 16,68% de la valeur à neuf assurance incendie bâtiment de 871'424 francs. Les rénovations portaient sur la réfection des barrières des balcons et des volets, la pose d’un nouveau carrelage dans les cuisines et les salles de bains, le remplacement des appareils sanitaires dans les salles de bains, le remplacement du mobilier de cuisine, la réfection de la peinture dans tous les appartements, ainsi qu’en divers travaux d’électricité.
Après rénovation, le SELT a constaté, par courrier du 12 septembre 2007 adressé à la gérance Rilsa SA en tant que représentant du recourant, que le décompte final du coût des travaux, soit 173'056 fr., s’avérait supérieur à celui mentionné dans sa dispense d’autorisation. Restant inférieur à 20% de la valeur à neuf assurance incendie du bâtiment, ce montant pouvait être « admis » et le dossier donc « classé ».
B. Par contrat conclu en date du 4 avril 2006 entre le recourant, représenté par la gérance Rilsa SA, et OK Logements SA, les huit appartements ont été loués à cette dernière du 1er mai 2006 au 1er octobre 2011 pour un loyer global mensuel net de 7'500 fr., auxquels s’ajoutaient 800 fr. d’acompte de chauffage et d’eau chaude et 1'400 fr. pour 14 places de parc extérieures, donc pour un total de 9'700 francs. Le contrat ne mentionne pas de taux hypothécaire, mais l’indice suisse des prix à la consommation en retenant 100.0 points au 4 avril 2006. Il était prévu que le contrat se renouvelle aux mêmes conditions de cinq ans en cinq ans, sauf avis de résiliation de l’une ou l’autre parties. Le contrat indique sous « objet » « 8 appartements entièrement rénovés et équipés selon descriptif de l’annexe au bail à loyer + 14 places de parc extérieures ». La rubrique « destination des locaux » ne contient aucune mention. L’annexe prémentionnée énumère uniquement, étage par étage, le nombre d’appartements, le nombre de pièces par appartement et le prix de location par appartement (les appartements de 1,5 pièces à 750 fr. et ceux de 2,5 pièces à 1'050 fr). Aucun des documents faisant partie du contrat ne mentionne d’une manière ou d’une autre, comment il était prévu d’utiliser les appartements.
Les buts statutaires de la société OK Logements SA sise à Lausanne sont, selon les données au registre du commerce, la location de logements meublés ou non meublés, la prestation de services liés aux nettoyages et à la mise à disposition de meubles, de lingerie, de literie, de vaisselle et d’objets mobiliers garnissant des logements, ainsi que l’achat dudit matériel.
Le 14 mars 2008, le recourant a notifié à OK Logements SA une hausse de loyer dès le 1er juillet 2008 seulement pour les appartements, le loyer passant de 7'500 fr. à 7'670 fr., respectivement de 750 fr. à 765 fr. pour les appartements à 1,5 pièces et de 1'050 fr. à 1'075 fr. pour les appartements à 2,5 pièces. Il a indiqué comme motif de la hausse l’évolution de l’indice suisse des prix à la consommation de 100.0 points au 4 avril 2006 à 102.3 points.
C. Par courrier du 3 juillet 2014, le Service des logements et des gérances de la ville de Lausanne (ci-après : Service communal) s’est adressé à OK Logements SA et, en copie, au recourant. Il y a retenu qu’il avait relevé sur le site internet d’OK Logements SA que cette dernière louait des appartements meublés, assortis de divers services, dans l’immeuble susmentionné. La modification du régime de location était assimilée à un changement d’affectation soumise à autorisation, en particulier lorsque le nouveau mode de location avait pour effet de faire sortir les appartements concernés des catégories répondant aux besoins prépondérants de la population. En l’occurrence, vu le loyer global pratiqué (le courrier n’indique toutefois pas explicitement le montant auquel il se réfère), cette condition leur apparaissait a priori remplie. Il a imparti un délai pour remplir et lui faire parvenir le « formulaire 53 », qu’il a joint à son envoi, avec tous les documents et explications utiles. Le « formulaire 53 » consiste en une demande d’autorisation en application de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi que l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation (LDTR ; RSV 840.15).
Par courrier recommandé adressé le 22 août 2014 au recourant, le Service communal s’est référé à son envoi du 3 juillet 2014 et lui a imparti un délai pour retourner le formulaire 53 « conformément à l’art. 10 LDTR […] dûment complété […] ainsi que tous documents utiles à une demande d’autorisation ».
Par courriel du 4 septembre 2014, Rilsa SA a répondu au Service communal qu’il n’y avait ni changement d’affectation, ni modification du mode de location. Sans autre demande formelle de la part des autorités, elle partait du principe qu’il n’appartenait pas au recourant en tant que propriétaire de compléter le « formulaire 53 », ni de fournir tous documents ou explications utiles.
Quant à OK Logements SA, celle-ci a déclaré, par courrier du 2 septembre 2014, que ses locations se faisaient « pour les expatriés en parahôtellerie tout compris ». Elle demandait un loyer total, toutes charges comprises, de 2'400 fr. pour les appartements de 1,5 pièces et de 2'800 fr. pour les appartements de 2, respectivement 2,5 pièces. Cela incluait des chambres meublées, une place de parc, la lingerie, literie, vaisselle, télévision câblée, un DVD, une ligne téléphonique, une connexion ADSL et un nettoyage hebdomadaire.
Le Service communal ayant insisté sur la nécessité du dépôt d’une demande d’autorisation, Rilsa SA a partiellement rempli le « formulaire 53 » en date du 9 septembre 2014 qu’elle a ensuite transmis au Service communal. Ses indications dans le formulaire se restreignent aux renseignements généraux (ch. 1.1 à 1.6) et au renvoi à une lettre d’accompagnement. Elle a laissé ouvertes les parties « à remplir en cas de demande d’autorisation » de démolition, de transformation ou de rénovation (ch. 2.1 à 2.4) et de changement d’affectation de logements (ch. 3.1 à 3.4). Dans la lettre d’accompagnement, Rilsa SA a déclaré qu’OK Logements SA n’avait jamais adressé au bailleur de demande de changement d’affectation. Si tel avait été le cas, il était « évident que le propriétaire aurait aussitôt sollicité l’autorisation de changement d’affectation ou de transformation requise par la LDTR. En revanche, [OK Logements SA] a la possibilité de sous-louer les locaux conformément à son but social ». Le recourant souhaitait être parfaitement en ordre par rapport à la LDTR et demeurait par conséquent dans l’attente d’éventuelles instructions pour s’y conformer. Rilsa SA a encore joint à son envoi le contrat de bail que le recourant avait conclu en 2006 avec OK Logements SA ainsi que la notification de hausse de loyer du 14 mars 2008.
Par préavis du 21 novembre 2014 adressé au Service cantonal des communes et du logement, Division logement (ci-après : Service cantonal), qui a remplacé le SELT, le Service communal a considéré que les logements en question devaient retrouver leur forme d’habitation traditionnelle et le loyer global ne pas être supérieur à celui figurant dans le bail conclu entre le propriétaire et OK Logements SA, sous réserve de hausses de loyer justifiées par le droit du bail. Le Service communal a donc préavisé négativement pour le changement d’affectation sous la forme d’hébergement avec services para-hôteliers.
D. Par deux actes en tous points similaires du 3 mars 2015, l’un notifié à OK Logements SA et l’autre à Rilsa SA pour Christian Niels, le Service cantonal, a rendu les décisions suivantes :
« Le Service des communes et du logement :
1.Refuse de régulariser l’affectation actuelle de l’immeuble sous forme de location meublée para-hôtelière avec services.
Ordonne la réaffectation de l’immeuble en appartements « standard » du marché, soit sous forme de location avec un loyer net « de base » correspondant à celle du bail actuel, soit CHF 7'670.-/mois, majoré des seuls frais usuels de chauffage et d’eau chaude actuellement fixés à CHF 800.-/mois, sans autres prestations para-hôtelières.
Cette réaffectation devra se faire dans les meilleurs délais en fonction de l’échéance des contrats actuellement en cours. Une copie des baux « standard » à établir aux conditions fixées sous chiffre 2 devra être produite à la Division logement.
Les restrictions fixées sous chiffre 2 et 3 font l’objet d’un contrôle, pour une durée de cinq ans à compter de la réaffectation de l’immeuble en location « standard ».
La restriction fixée s[o]us chiffre 4 ci-dessus fera l’objet d’une mention au registre foncier, une fois le délai de recours échu, pour la durée de sa validité.
La violation de la présente décision sera passible des sanctions administratives et pénales prévues par la LDTR, l’art. 14 LDTR spécifiant que « celui qui contrevient aux dispositions de la présente loi […] est passible d’une amende pouvant aller jusqu’à CHF 40 000.- « Cette sanction pourra concerner aussi bien le propriétaire que le locataire et sous-bailleur. »
Dans sa motivation, le Service cantonal a relevé que la commune de Lausanne avait préavisé négativement la régularisation du changement d’affectation. Les logements en question correspondaient de par leur prix de 765 fr. pour les logements d’une pièce, respectivement 1’075 francs pour ceux de deux pièces, leur surface de 32 m2 pour les premiers et 41 à 49 m2 pour les seconds, et, de manière générale, leurs caractéristiques aux besoins prépondérants de la population à Lausanne ; ils entraient dans des catégories « à pénurie », le marché locatif lausannois ne présentant que 0,06% de logements vacants au 1er juin 2014. Le changement du mode de location, consistant à mettre à disposition des logements meublés avec services, était en principe soumis à autorisation. La sous-location de ces logements par OK Logements SA pour des montants mensuels minimums de 2'400 fr. pour les studios et 2'800 fr. pour les deux pièces ne correspondait par ailleurs pas aux besoins de la population lausannoise.
E. Par acte du 11 mars 2015, OK Logements SA a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. En tant que locataire de l’immeuble en cause, elle mettait des appartements meublés à disposition de personnes qui vivent pour des périodes d’un mois et plus à Lausanne. Ce recours a été enregistré au tribunal sous la référence AC.2015.0056.
Par ordonnance du 19 mars 2015, le juge instructeur a informé Christian Niels du dépôt de ce recours et lui a imparti un délai au 13 avril 2015, prolongé à la demande de son mandataire au 13 mai 2015, pour déposer ses éventuelles observations.
F. Par acte de son mandataire du 22 avril 2015, Christian Niels a également interjeté un recours auprès de la CDAP, qui l’a enregistré sous la référence AC.2015.0084. Le recourant a formulé les conclusions suivantes : « La décision entreprise est nulle et de nul effet et, partant, annulée. » Il n’avait jamais eu l’intention, ni eu un quelconque motif de solliciter un changement d’affectation de son immeuble, comme il l’avait clairement indiqué dans ses précédents courriers. Il n’y avait donc pas lieu à décision de refus d’autorisation qui n’avait jamais été sollicitée. Le 25 mars 2015, il avait par ailleurs fait notifier à OK Logements SA la résiliation du bail pour la plus proche échéance au 1er octobre 2016.
G. Par avis du 1er mai 2015, le juge instructeur a joint les causes AC. 2015.0056 et AC.2015.0084.
H. Par réponse du 15 juin 2015, le Service cantonal a conclu au rejet du recours interjeté par Christian Niels.
Par écriture du 16 juin 2015, le Service communal n’a pas explicitement formulé de conclusions. Il déclare toutefois qu’il s’opposait au changement d’affectation et à l’exploitation des logements en question sous la forme d’hébergement avec services. Il demande en outre que les loyers soient contrôlés durant cinq ans, comme décidés par l’Etat.
I. Par écriture du 2 juillet 2015, OK Logements SA a retiré son recours en invoquant que Christian Niels avait résilié le bail au 1er octobre 2016.
Par décision du 6 juillet 2015, le Tribunal a pris acte du retrait du recours d’OK Logements SA et rayé ladite cause du rôle.
J. Par réplique du 21 août 2015, le recourant a maintenu sa position et ses conclusions.
Par duplique du 14 septembre 2015, le Service cantonal a également confirmé ses conclusions. Par acte du même jour, le Service communal a aussi persévéré dans sa position.
Il en va de même pour le recourant par une dernière écriture du 15 octobre 2015.
K. La Cour a statué par voie de circulation. Dans la mesure utile, les arguments des parties seront repris par la suite.
Considérant en droit
Respectant le délai et les formes prévus par la loi, le recours déposé par Christian Niels, qui est atteint par la décision rendue à son encontre, est recevable (cf. art. 75, 79, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]).
En premier lieu, le recourant motive son recours en invoquant qu’il n’avait jamais eu l’intention, ni eu un quelconque motif de solliciter un changement d’affectation de son immeuble, comme il l’avait clairement indiqué dans ses précédents courriers. Il n’y avait donc pas lieu à décision de refus d’autorisation qui n’avait jamais été sollicitée. Sa volonté de maintenir l’affectation de l’immeuble telle qu’il l’avait loué à OK Logements SA était d’ailleurs confortée par sa décision de résilier le bail qu’il a notifiée sitôt qu’il a eu connaissance de la volonté de son locataire d’obtenir l’autorisation de changer l’affectation de l’immeuble. Il n’entendait pas faire sienne la demande de son locataire visant le changement d’affectation, « quand bien même on peut certainement regretter que la décision de refus de changement d’affectation apparemment notifiée à OK Logements SA ait pour effet de retirer du marché des logements manifestement très recherchés, notamment par des expatriés travaillant à Lausanne ». Le chiffre 1 du dispositif de la décision du Service cantonal du 3 mars 2015 n’ayant pas lieu d’être à son encontre, les chiffres 2 à 6 de ce même dispositif étaient également sans fondement et devaient être mis à néant, vu qu’ils constituaient « les accessoires de la décision de refus d’autorisation consacrée par le chiffre 1 ».
a) Selon l’art. 1 al. 1 LDTR, dans les communes où sévit la pénurie de logements, la démolition, la transformation, ainsi que la rénovation, totales ou partielles, de maisons d’habitation, sont soumises à une autorisation (phrase 1). Il en est de même de l’utilisation de logements, ou de parties de logements, à d’autres fins que l’habitation sous la forme ou aux conditions existant au moment de la demande d’autorisation (phrase 2).
Cette dernière phrase concerne les changements d’affectation. N’en font partie pas que le changement d’affectation d’habitations en surfaces administratives ou commerciales, tels que bureaux ou cabinets médicaux. Par l’adjonction de la formulation « sous la forme ou aux conditions existant au moment de la demande d’autorisation », le législateur entendait notamment y inclure également les cas où une habitation est nouvellement louée ou sous-louée sous forme de « garni », alors qu’elle était louée précédemment meublée ou non meublée, ainsi que les cas où des appartements servant à loger à bon compte des locataires modestes sont transformés en studios plus onéreux et répondant à d’autres besoins (cf. Bulletin du Grand Conseil [BGC], séance du 11 mai 1965, p. 274-281, spéc. p. 275 et 280).
b) Le recourant relève explicitement et à juste titre qu’il ne conteste pas que l’immeuble en question relève de la LDTR en raison du type de logements qu’il abrite et de la commune dans laquelle il est situé, qui connaît la pénurie par rapport à de telles habitations (cf. également la tabelle du Service communal « Vacance des logements à louer – à vendre selon la taille et les loyers à Lausanne » de juin 2014, dans le dossier du Service cantonal indiquant notamment trois, respectivement dix logements vacants de 1, respectivement 2 pièces). En définitive, le recourant en fait de même au sujet de la question de savoir si la location des appartements litigieux entreprise par OK Logements SA représente un changement d’affectation selon l’art. 1 al. 1, 2ème phrase LDTR. Il évoque la manière de louer les appartements par ladite société comme changement d’affectation, ce qui l’aurait par ailleurs incité à résilier le bail qu’il avait conclu avec elle. Cette appréciation, selon laquelle il s’agit d’un changement d’affectation dans le sens de la disposition précitée, est correcte, vu ce qui précède. Les appartements loués (avec place de parc à 100 fr) à l’origine à 850 fr., respectivement 1'150 fr. par mois, sont loués par OK Logements SA, en y incluant divers services supplémentaires, à 2'400 fr., respectivement 2'800 fr. par mois.
Selon l’art. 3 LDTR, l’autorisation est refusée lorsque l’immeuble en cause comprend des logements d’une catégorie où sévit la pénurie. Aux termes de l’art. 4 LDTR, l’autorisation est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d’affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, en particulier dans les cas visés par l'art. 39 de la loi cantonale sur l'énergie; elle peut également l'être, à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent impérativement (al. 1). L'octroi de l'autorisation peut être subordonné à certaines conditions, notamment celles fixées aux alinéas 3 et 4 (al. 2). L’autorité compétente peut soumettre pendant dix ans la vente par appartement, ou toute autre opération permettant d'atteindre un but économique analogue, à une autorisation, pour éviter la diminution de logements loués dans une catégorie où sévit la pénurie, et contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés, afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la présente loi (al. 3). EIle peut également soumettre l'octroi de l'autorisation d'un changement d'affectation à la condition que les locaux soient réaffectés à l'habitation dès que les motifs qui ont justifié l'autorisation n'existent plus (al. 4).
Par rapport au dispositif législatif précédemment en vigueur, il s'est agi avec la LDTR de faire face à une pénurie de logements non plus quantitative, mais "catégorielle"; seul est visé le manque de certains types d'appartements n'affectant que certaines couches de la population, en particulier celles à bas revenus (cf. BGC, février 1985, p. 1423; v. aussi rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC, février 1987, p. 5). La LDTR a ainsi pour but de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus défavorisées (cf. notamment arrêts CDAP AC.2013.0157 du 10 janvier 2014 consid. 6 ; AC.2011.0273 du 17 octobre 2012 consid. 4 b et les références). Selon l’art. 3 al. 1 du règlement du 6 mai 1988 appliquant la LDTR (RLDTR; RSV 840.15.1), la loi est applicable dans l'ensemble des communes du canton. Aux termes de l’art. 4 RLDTR, seuls les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques, à un besoin de la population, peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie. Cette réglementation répond à un but d'intérêt public (conserver sur le marché des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des locataires) et elle a été jugée compatible avec la garantie de propriété par le Tribunal fédéral (cf. arrêts relatifs au décret du 5 décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation et d'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, auquel la LDTR a succédé : ATF 89 I 178; 101 Ia 502; voir aussi pour une réglementation analogue : ATF 113 Ia 132 et 119 Ia 355).
Le recourant ne fait pas valoir de circonstances particulières qui permettraient d’octroyer l’autorisation de changement d’affectation. Certes, il regrette que le refus de ce changement notifié à OK Logements SA ait pour effet de retirer du marché des logements « manifestement très recherchés », notamment par des expatriés travaillant à Lausanne. Il insiste toutefois sur le point que lui-même n’avait pas demandé à changer l’affectation de l’immeuble en question. Pour cette raison, le Service cantonal n’aurait pas dû rendre la décision litigieuse à son encontre.
En procédure administrative, mais aussi face à OK Logements SA, la gérance Rilsa SA avait agi comme représentant du recourant. En date du 9 septembre 2014, elle a rempli, signé et retourné au Service communal le « formulaire 53 » qui consiste en une demande d’autorisation en application de la LDTR. Certes, la partie du formulaire concernant le changement d’affectation de logements n’a pas été remplie (ch. 3.1 à 3.4). Dans sa lettre d’accompagnement du même jour, Rilsa SA a toutefois déclaré qu’OK Logements SA ne lui avait jamais adressé de demande de changement d’affectation ; si tel avait été le cas, il était « évident que le propriétaire aurait aussitôt sollicité l’autorisation de changement d’affectation ou de transformation requise par la LDTR ». Dès lors, contrairement à ce que laisse entendre le recourant en procédure judiciaire, il faut retenir qu’une autorisation était sollicitée de sa part, par l’intermédiaire de Rilsa SA, si tel était nécessaire, afin qu’OK Logements SA puisse poursuivre l’utilisation de l’immeuble comme elle l’avait prévu. Le recourant doit se laisser imputer les déclarations de Rilsa SA en tant que sa représentatrice face aux autorités communales et face à OK Logements SA.
Dans cette mesure, Rilsa SA avait par ailleurs expliqué que le recourant souhaitait être en ordre par rapport à la LDTR et attendait d’éventuelles instructions des autorités pour s’y conformer. Malgré les courriers du Service communal du 3 juillet et 22 août 2014, le recourant n’avait pas tout de suite résilié le contrat de bail conclu avec OK Logements SA. Cela n’a eu lieu que lorsque le Service cantonal a rendu sa décision de refus d’autorisation plus de six mois plus tard. Si le recourant avait entendu s’opposer à l’utilisation faite par OK Logements SA, il aurait dû résilier le contrat avec cette société ou du moins rappeler celle-ci à l’ordre aussitôt qu’il avait appris, en été 2014, que le mode de location par OK Logements SA représentait un changement d’affectation soumis à autorisation. Il apparaît ainsi que le recourant ou du moins Rilsa SA était au courant du changement d’affectation entrepris par OK Logements SA et l’approuvait en tout cas implicitement, même s’il est possible qu’ils ne l’avaient alors pas conçu, dans un premier temps, comme acte soumis à autorisation selon la LDTR. D’une part, Rilsa SA admet elle-même, dans son écriture du 9 septembre 2014, qu’OK Logements SA avait la possibilité de sous-louer les locaux « conformément à son but social ». Le but statutaire de cette société est précisément la location de logements meublés ou non meublés avec la prestation de services (« nettoyages et la mise à disposition de meubles, de lingerie, de literie, de vaisselle et d’objets mobiliers garnissant des logements »). D’autre part, ni le recourant, ni Rilsa SA ne pouvaient croire qu’OK Logements SA allait sous-louer les appartements sans faire de propre bénéfice et donc demander des loyers supérieurs à celui qu’il devait au recourant.
Vu ce qui précède, le Service cantonal était autorisé à adresser la décision de refus d’autorisation au recourant en tant que destinataire. Celui-ci ne peut invoquer la nullité de la décision rendue à son encontre.
Dans sa réplique du 21 août 2015, le recourant soutient que l’autorité intimée ne pouvait pas ordonner la réintégration des appartements dans le parc des logements ordinaires puisque pour lui, les appartements en cause n’en étaient jamais sortis et que le bail avec OK Logements SA avait été résilié.
Certes, le recourant a résilié le bail qu’il avait conclu avec OK Logements SA. Cependant, il admet lui-même que l’affectation des locaux au travers des baux de sous-location avait changé. Il y avait donc lieu d’ordonner leur réintégration dans le parc des logements « standard » (ch. 2 du dispositif de la décision attaquée). Compte tenu que le recourant est le propriétaire de l’immeuble contenant les appartements en cause, ladite instruction pouvait également s’adresser à lui. Par ailleurs, si les autorités ne pouvaient demander qu’au locataire et non pas au propriétaire le retour à l’ancienne affectation, il y aurait le risque que sa décision reste inopérante, par exemple lorsque le locataire ne dispose plus des logements ou que le propriétaire s’oppose à tout changement par le locataire.
Peu importe que le changement d’affectation ait eu lieu par le locataire ou que le recourant n’ait pas tiré de bénéfice de la sous-location. Pour le reste, le recourant a profité de la location à OK Logements SA en bénéficiant du payement d’un loyer global par cette société et en n’ayant pas à chercher lui-même des locataires pour chaque appartement avec tous les risques et besognes que cela implique (insolvabilité de locataires, vacances, contrôles et éventuelle mise en état entre deux contrats de bail, etc.).
Vu que le changement d’affectation a déjà eu lieu, il n’est que logique et proportionné que l’autorité intimée ordonne, à son chiffre 2 du dispositif de sa décision, la réaffectation en appartements « standard ».
Les autres modalités prévues au ch. 3 du dispositif de la décision attaquée concernant les délais pour la mise en œuvre de la réaffectation peuvent également être confirmées, puisqu’elles tiennent suffisamment compte des liens contractuels en cours.
a) Le recourant fait également valoir que l’art. 4 al. 2 LDTR permettait de subordonner l’octroi d’une autorisation de changement d’exploitation à certaines conditions. Vu qu’il n’avait pas sollicité d’autorisation, l’autorité intimée ne pouvait pas lui imposer les mesures accessoires de contrôle de loyers selon les ch. 4 et 5 du dispositif de la décision attaquée. Si on voulait admettre une telle compétence aux autorités indépendamment du fait qu’une autorisation ait été sollicitée ou non, tout le parc immobilier pourrait systématiquement être soumis à des conditions.
Ce grief est infondé. Comme il a été exposé au considérant 6 précédent, le recourant doit être considéré comme personne ayant demandé une autorisation de changer l’affectation des appartements en cause. Il ne peut donc être question qu’il n’avait pas sollicité d’autorisation.
b) aa) Sans autre précision, le recourant avance encore que, compte tenu qu’aucune autorisation n’avait été délivrée, un contrôle des loyers qui en constitue l’accessoire ne pouvait être ordonné. Par ailleurs, il explique que les futurs locataires auront, de par la loi, connaissance des loyers précédents et disposeront de tous les moyens nécessaires pour éviter des loyers abusifs, sans qu’il ne se justifie d’instaurer un contrôle des loyers sur le modèle de l’art. 4 al. 3 LDTR.
Le Service cantonal admet, qu’à la lettre, l’art. 4 al. 2 LDTR donnait la possibilité d’imposer des conditions uniquement en cas d’octroi d’une autorisation. La ratio legis de la LDTR commandait toutefois que des conditions puissent être imputées aussi en cas de refus de délivrer une autorisation et de retour au statu quo ante des logements concernés. Une telle mesure était nécessaire pour « atteindre le but de préservation du parc locatif vaudois assigné à la LDTR ». De plus, l’art. 4 al. 3 LDTR ne mentionnait la notion de contrôle des loyers expressément certes que dans l’hypothèse d’une démolition, d’une rénovation ou d’une transformation. Mais, une interprétation téléologique et systématique de la LDTR commandait qu’un contrôle des loyers puisse également être prescrit sans base légale formelle dans des cas de changement d’affectation et en particulier lorsqu’il faut revenir sur un changement effectué pour remettre les logements sur le marché de location d’habitations « standard ». L’art. 4 LDTR ne définissait d’ailleurs pas de manière exhaustive les conditions susceptibles d’être imposées pour atteindre les objectifs de la loi, l’usage de l’adverbe « notamment » à l’art. 4 al. 2 LDTR en étant l’illustration. Le Service cantonal renvoie à un arrêt de la Cour de céans (FO.2008.0019 du 3 février 2009) qui avait admis la possibilité de pouvoir assortir une autorisation de vente d’un logement au sens de la loi vaudoise du 11 décembre 1989 concernant l’aliénation d’appartements loués (LAAL ; RSV 840.13) d’une mesure de contrôle des loyers fondée sur l’art. 4 al. 3 LDTR, bien que la LAAL soit muette sur ce point. Il était alors évident qu’une telle mesure puisse également être prévue lorsque l’autorité refuse un changement d’affectation et ordonne de revenir à l’ancienne affectation.
De plus, le Service cantonal réfute l’argument du recourant selon lequel les futurs locataires auront, de par la loi, connaissance des loyers précédents et disposeront de tous les moyens nécessaires pour éviter des loyers abusifs, sans qu’il ne se justifie d’instaurer un contrôle des loyers sur le modèle de l’art. 4 al. 3 LDTR. Le Service cantonal est d’avis que les instruments du droit privé du bail à disposition des locataires (cf. art. 269, 269a, 270, 270b et 271 CO [RS 220]), n’empêchent en rien que, pour des mesures de lutte contre la pénurie de logement et de politique sociale du logement, l’autorité puisse imposer un contrôle des loyers selon le droit public cantonal. Il cite à ce sujet un arrêt de la Cour de céans du 26 novembre 2014 (FO.2014.0006). Dans cet arrêt, la Cour de céans avait déclaré qu’on pouvait douter que le droit du bail permette de limiter les hausses de loyers de manière à respecter les objectifs de la LAAL. Selon le Service cantonal, cette argumentation s’appliquait mutatis mutandis à la LDTR, les deux législations étant complémentaires et poursuivant des buts identiques.
bb) Il est vrai que la Cour de céans a retenu, au considérant 3c de son arrêt précité FO.2014.0006, qu’on pouvait douter que le droit du bail permette de limiter les hausses de loyer de manière à respecter les objectifs de la LAAL. Il faut toutefois inclure à cette conclusion le contexte du cas précis. Dans le cas jugé à l’époque, le droit du bail aurait permis au propriétaire, justement après une période de contrôle de cinq ans, d’utiliser non pas la méthode relative, mais la méthode absolue (cf. ATF 123 III 171 ; 117 II 77) pour fixer les loyers en faisant valoir qu’il s’agit du premier loyer fixé conventionnellement entre les parties ; vu qu’aucune limite n’était fixée en ce qui concerne le prix de vente des logements, la méthode absolue était susceptible d’entraîner des hausses de loyers significatives puisqu’il était notamment prévu que le loyer maximum se contrôle sur la base d’une juste rentabilisation de l’investissement consenti par le propriétaire pour l’achat des logements.
Une telle situation ne se présente pas en l’espèce puisque le recourant a déjà fixé contractuellement les loyers à 765 fr. pour les appartements à 1,5 pièces et à 1'075 fr. pour les appartements à 2,5 pièces, respectivement à 750 fr. et 1050 fr. au 5 avril 2006, en retenant comme indice des prix à la consommation 100 points au 4 avril 2006. Le Service cantonal a implicitement reconnu ces montants comme étant adéquats vu le chiffre 2 du dispositif de sa décision. La méthode absolue n’entre donc pas en considération, contrairement au cas traité sous la référence FO.2014.0006. Au contraire, en prévoyant un contrôle des loyers pendant cinq ans, il y aurait le risque que cette méthode puisse être invoquée par le recourant au terme de la période de contrôle (cf. ATF 123 III 171). Vu la première fixation contractuelle des loyers par le recourant (avec OK Logements SA), il ne peut plus faire valoir, après coup, la méthode absolue pour procéder à des augmentations de loyers. De plus, lors de la conclusion des futurs baux, il devra indiquer le loyer convenu avec OK Logements SA.
Par ailleurs, le Service cantonal n’a pas exposé, et il n’apparaît pas non plus selon les chiffres à disposition, que la méthode absolue aboutirait à une hausse significative des loyers.
La Cour de céans a pour le reste retenu, qu’en principe, les dispositions du droit privé en matière de contrat du bail permettaient de contester des hausses de loyer abusives et apparaissaient suffisantes pour garantir le respect du but poursuivi par la LDTR (arrêt AC.2013.0157 du 10 janvier 2014 consid. 8b).
Dès lors, il y a lieu d’annuler les ch. 4 et 5 de la décision attaquée. Il en va de même du ch. 2 de cette décision pour la partie qui ordonne la mise en location des logements pour un montant déterminé, c’est-à-dire un bail global de 7'670 francs. Car, ces consignes s’avèrent disproportionnées. Par ailleurs, les autorités n’avaient pas non plus jugé nécessaire de fixer les loyers ou ordonné leur contrôle dans le cadre de la rénovation entreprise par le recourant.
Vu ce qui précède, il n’est plus nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si la loi aurait autorisé les autorités à édicter les conditions litigieuses en l’absence de l’octroi d’une autorisation, respectivement en cas de refus d’une autorisation et d’ordre de réaffectation.
En ce qui concerne le ch. 6 de la décision attaquée, celui-ci a un caractère plutôt déclaratoire en renvoyant à la disposition de l’art. 14 LDTR qui prévoit des sanctions en cas de contravention à la LDTR. Il n’y a pas lieu de remettre ce chiffre en question, d’autant plus qu’il ne va pas au-delà de ce qui est prévu à l’art. 14 LDTR.
Vu ce qui précède, le recours s’avère partiellement fondé. Les ch. 4 et 5 de la décision attaquée sont annulés. Son ch. 2 est réformé en ce sens que la réaffectation de l’immeuble en appartements « standard » du marché, avec indication aux nouveaux locataires du dernier loyer convenu avec OK Logements S.A. de 765 fr. pour les appartements à 1,5 pièces et de 1'075 fr. pour les appartements à 2,5 pièces, est ordonnée. Pour le reste, le recours est rejeté et la décision attaquée confirmée.
Compte tenu de ce résultat, le recourant, qui est représenté par un mandataire professionnel, a droit à des dépens partiels, fixés à 1'000 fr. à la charge du Service cantonal (cf. art. 55 et 56 al. 2 et 3 LPA-VD; art. 10 et 11 du Tarif vaudois des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA ; RSV 173.36.5.1]). Quant aux frais judiciaires à la charge du recourant, ceux-ci sont réduits à 2'000 fr., le surplus de l’avance de frais étant remboursé (cf. art. 45, 46 al. 3, 49 et 51 LPA-VD ; art. 4 al. 1 TFJDA). Des frais judiciaires ne peuvent être exigés de l’Etat (cf. art. 52 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. Les chiffres 4 et 5 de la décision du 3 mars 2015 du Service cantonal des communes et du logement sont annulés et son chiffre 2 est réformé en ce sens que la réaffectation de l’immeuble en appartements « standard » du marché est ordonné avec l’obligation du recourant d’indiquer aux nouveaux locataires le dernier loyer convenu avec OK Logements S.A. de 765 fr. pour les appartements à 1,5 pièces et de 1'075 fr. pour les appartements à 2,5 pièces. Pour le reste, la décision du 3 mars 2015 est confirmée.
III. Les frais judiciaires de 2'000 (deux mille) francs sont mis à la charge du recourant.
IV. Le Service cantonal des communes et du logement doit verser au recourant une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 décembre 2015
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.