TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 novembre 2016
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; MM. Victor Desarnaulds et Bertrand Dutoit, assesseurs; M. Maxime Dolivo, greffier.
Recourants
A.________ et B.________ à
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, représentée par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Div. support stratégique-Serv. jur., à Lausanne,
Constructeurs
C.________ et D.________ à
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 24 juillet 2015 (autorisant l'installation d'une pompe à chaleur sur la parcelle n° 12841, propriété de C.________ et D.________)
Vu les faits suivants:
A. C.________ et D.________ sont propriétaires de l'immeuble n° 12841, lot n° 3 de la propriété par étage (PPE) constituée sur la parcelle n° 3881 de la Commune de Lausanne. Ils y habitent le bâtiment n° ECA 14367d.
Selon le plan d'attribution des degrés de sensibilité au bruit de la Commune de Lausanne approuvé le 23 septembre 2003 par le Département des infrastructures, la zone dans laquelle se situe cette parcelle bénéficie d'un degré II de sensibilité au bruit.
B. Durant l'année 2008, C.________ et D.________ ont installé sur le toit de leur immeuble une pompe à chaleur (PAC) air-eau, sans avoir requis de permis de construire à cet effet.
En octobre 2010, les époux ont déplacé cette installation sur la façade Est de l'immeuble, sans requérir d'autorisation.
C. A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle voisine n° 3882, sur laquelle se trouve l'immeuble n° ECA 13947. Cette habitation se trouve à l'Est de la propriété de C.________ et D.________.
Suite au déplacement de la pompe à chaleur intervenu en 2010, les époux A.________ et B.________ se sont plaints auprès de leurs voisins du bruit causé par cette installation. Ils ont également pris contact avec la Commune de Lausanne à ce sujet.
D. Le 18 février 2014, les époux C.________ et D.________ ont fait poser un dispositif d'absorption du bruit sur leur pompe à chaleur, sous la forme de chicanes antibruit.
E. Le 7 mars 2014, sur demande des époux A.________ et B.________, la police municipale de Lausanne a procédé à des mesures de bruit sur leur propriété. Selon le rapport de police daté du 27 mars 2014, un dépassement des valeurs d'exposition au bruit fixées par la législation a été constaté. Il ressort de ce rapport que la police a mesuré des valeurs sonores de 44.5 dB le jour et 51.5 dB la nuit. Les conclusions de ce rapport sont les suivantes:
"Les normes sont dépassées de 6.5 dB(A) la nuit. Cette installation fonctionne selon la demande et la température. Elle est située dans un espace ouvert, mais entre deux bâtiments qui font office de caisses de résonnance. Lors du fonctionnement, le bourdonnement du moteur est clairement audible depuis le 1er étage de la maison des plaignants. Il est probable que la pose d'une paroi anti-bruit ou la plantation d'un buisson feuillu puisse atténuer la nuisance ainsi perçue par les plaignants."
F. S'adressant le 8 mai 2014 aux époux C.________ et D.________, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) leur a indiqué que l'installation d'une pompe à chaleur nécessitait une autorisation et qu'une procédure de régularisation au sens de l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) devait être engagée. Dans ce cadre, elle leur a imparti un délai pour déposer un dossier complet auprès de ses services.
La demande a été reçue par la Municipalité le 5 janvier 2015 et mise à l'enquête publique du 13 février au 16 mars 2015. Les époux A.________ et B.________ ont, à cette occasion, formé opposition.
Le 28 mai 2015, la centrale des autorisations en matière d'autorisations de construire (ci-après: CAMAC) a émis une synthèse n° 152390 quant au projet (ci-après: la synthèse CAMAC). Elle a indiqué que la Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Air, climat et risques technologiques (ci-après: DGE) avait refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour le projet. En effet, la DGE avait demandé à ce que lui soit fournie la documentation technique indiquant le niveau sonore de l'installation prévue, afin d'évaluer son respect des valeurs de planification au sens de l'art. 7 et de l'annexe 6 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). N'ayant pas reçu ces indications, elle n'était pas en mesure de se prononcer. Les constructeurs ont en conséquence complété leur demande.
Dans une nouvelle synthèse CAMAC du 25 juin 2015, la DGE a donné un préavis favorable. Elle a considéré que l'installation, munie d'un kit d'affaiblissement acoustique, respectait les valeurs limites d'exposition. La DGE précisait que, sans ce dispositif, les valeurs limites pour la période nocturne seraient dépassées.
Le 24 juillet 2015, la Municipalité a levé l'opposition des époux A.________ et B.________ et accordé aux époux C.________ et D.________ (ci-après: les constructeurs) un permis de construire permettant la régularisation de la pompe à chaleur existante.
G. Par recours du 22 août 2015, les époux A.________ et B.________ contestent cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils allèguent que l'installation dépasse les valeurs admissibles en matière de nuisances sonores et se prévalent à ce sujet du rapport de police précité du 27 mars 2014. Afin d'atténuer le bruit, les recourants suggèrent la construction d'un mur de terre armée végétalisée devant la pompe à chaleur litigieuse. Ils concluent implicitement à l'annulation de la décision communale.
Le 23 septembre 2015, la DGE a déposé sa réponse au recours. Compte tenu de l'installation d'un kit antibruit, elle évalue le niveau sonore de l'installation à 41.9 dB pour le voisin le plus exposé. Elle en conclut que les valeurs de planification sont respectées. La DGE indique ne pas avoir eu connaissance des mesures effectuées par la police, et ne pas savoir si le kit antibruit avait été installé à ce moment-là. Cette autorité indique se tenir à disposition pour effectuer une mesure de contrôle.
Par observations reçues le 28 septembre 2015, les constructeurs ont exposé les faits ayant conduit à l'installation en façade de la pompe à chaleur. Ils affirment notamment que la mise en place initiale de cette installation a eu lieu à la demande du Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN, à présent intégré à la DGE), pour remplacer leur ancien système de chauffage, et qu'ils ignoraient qu'un permis était nécessaire. Ils indiquent également que les recourants ont modifié leur habitation en construisant un deuxième logement, plus proche de leur propre façade. Par ailleurs, ils produisent en annexe un rapport de mesures daté du 24 septembre 2015 émanant du bureau E.________ SA. Ce rapport conclut que les valeurs de planification sont respectées.
La Municipalité a déposé sa réponse le 28 octobre 2015, par l'intermédiaire de son avocat. Elle conclut au rejet du recours.
Invitée à se déterminer sur le rapport acoustique produit par les constructeurs, la DGE, par lettre du 11 novembre 2015, indique en substance que le niveau d'évaluation pour la période nocturne est globalement similaire à celui pronostiqué par elle. Elle maintient donc que l'installation en cause est conforme à la législation.
Par détermination spontanée du 22 novembre 2015, les recourants font valoir que les mesures du bruit devraient s'effectuer depuis les emplacements où les nuisances sont perçues et non par le biais de calculs théoriques.
La DGE a encore confirmé ses conclusions le 9 décembre 2015.
Le 6 janvier 2016, les recourants ont indiqué maintenir leur recours. En substance, ils mettent en cause les mesures de bruit effectuées pour le compte des constructeurs et se prévalent de celles effectuées par la police municipale. Ils affirment à nouveau que l'installation émet des nuisances sonores supérieures aux valeurs limites et demandent sa modification. Ils précisent que, contrairement aux affirmations des constructeurs, les travaux qu'ils ont effectués sur leur bâtiment n'ont pas rapproché celui-ci de l'emplacement de la pompe à chaleur.
Le 15 janvier 2016, la Municipalité s'est encore déterminée. S'estimant liée par l'appréciation de la DGE, elle conclut au rejet du recours.
Les constructeurs ont déposé des observations le 21 janvier 2016. Ils précisent que la pompe à chaleur a été ôtée du toit en raison de problèmes techniques et de risques de pannes causés par cet emplacement.
Se déterminant sur les observations des recourants par lettre du 25 janvier 2016, la DGE a encore une fois confirmé sa position.
Le 26 avril 2016, les parties ont été interpellées quant à un arrêt du Tribunal fédéral (ATF 141 II 476) traitant du principe de prévention dans le cadre d'une problématique similaire à la présente affaire.
La DGE s'est déterminée à ce sujet le 4 mai 2016. Elle estime que l'installation en cause se situe à l'emplacement le moins exposé dans le cas d'espèce. En effet, les autres habitations voisines sont situées à des distances similaires. Un autre emplacement de la pompe à chaleur litigieuse donnerait des niveaux d'évaluation similaires pour les habitations voisines les plus exposées. Elle indique toutefois que le modèle choisi n'est pas le plus performant en matière de bruit, qu'il existe sur le marché des modèles plus silencieux, et que par ailleurs le choix d'installer une pompe à chaleur à l'intérieur d'un local technique aurait également pu être étudié.
Les recourants se sont encore déterminés le 9 mai 2016.
Le 10 mai 2016, les constructeurs ont répliqué.
La Cour a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
Interjeté dans le délai légal de 30 jours suivant la notification de la décision entreprise (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), le recours a été déposé en temps utile. Il satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Les recourants contestent en substance la régularisation de la pompe à chaleur installée sans permis par leurs voisins, alléguant qu'elle produit des nuisances sonores dépassant les valeurs limites prévues par la réglementation.
a) En vertu de l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC prévoient que la municipalité est en droit de faire modifier ou supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Toutefois, la seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (arrêts AC.2015.0208 du 18 mai 2016 consid. 2a; AC.2008.0178 du 29 décembre 2008 consid. 4a et références citées, notamment RDAF 1982 448). En l'occurrence, il s'agit d'examiner si les travaux en question, qui sont soumis à autorisation, peuvent être régularisés, seules étant litigieuses les nuisances sonores provoquées par l'installation.
b) La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) prévoit, pour la limitation des émissions, un concept d'action à deux niveaux: une limitation dite préventive, qui doit être ordonnée en premier lieu, indépendamment des nuisances existantes (art. 11 al. 2 LPE), puis une limitation complémentaire ou plus sévère des émissions qui doit être ordonnée s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3 LPE; cf. également les arrêts AC.2014.0163 du 9 octobre 2015 consid. 12a; AC.2013.0489 du 11 mars 2015 consid. 5a).
La pompe à chaleur en cause est une installation fixe nouvelle au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 de l’ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41; cf. ATF 141 II 476 consid. 3.2). Installée à l'extérieur, elle produit un bruit extérieur et ne peut donc être construite que si les immissions sonores qu'elle engendre ne dépassent pas les valeurs de planification fixées à l'annexe 6 OPB (art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB). En particulier, l'annexe 6 OPB prévoit les valeurs limites applicables aux installations de chauffage. Pour une zone ayant, comme c'est le cas en l'occurrence, le degré de sensibilité II, les valeurs de planification sont de 55 dB en journée et 45 dB durant la nuit.
Les émissions de bruit (au sortir de l'installation: art. 7 al. 2 LPE) doivent en outre être limitées par des mesures préventives en tant que cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB). La protection contre le bruit est ainsi assurée par l'application cumulative des valeurs de planification et du principe de la limitation préventive des émissions. Dès lors que les valeurs de planification ne constituent pas des valeurs limites d'émissions au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LPE, leur respect ne signifie pas à lui seul que toutes les mesures de limitation imposées par le principe de prévention des émissions ont été prises et que le projet en cause satisfait à la législation sur la protection de l'environnement (ATF 141 II 476 consid. 3.2 et références citées; TF 1C_161/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2; 1C_506/2008 du 12 mai 2009 consid. 3.3). Selon le Tribunal fédéral, il faut examiner chaque cas d'espèce pour déterminer si le principe de prévention exige une limitation supplémentaire des émissions (ATF 141 II 476 précité; ATF 124 II 517). Pour une nouvelle installation, il ne s'agit pas de choisir entre différentes variantes du projet respectant les valeurs de planification, mais de choisir la variante qui offre la meilleure protection contre le bruit au regard des principes de prévention et de proportionnalité (TF 1C_506/2008 du 12 mai 2009 consid. 3.3). S'agissant en particulier du choix de l'emplacement d'une nouvelle installation, le principe de prévention impose de tenir compte des émissions que celle-ci produira et de la protection des tiers contre les atteintes nuisibles et incommodantes, afin de choisir l'emplacement le moins bruyant (ATF 141 II 476 consid. 3.2).
c) Dans le cas présent, la Municipalité a autorisé la régularisation de la pompe à chaleur litigieuse en s'appuyant sur le préavis de l'autorité cantonale concernée, à savoir la DGE. Cette dernière autorité se réfère aux directives du Groupement des responsables cantonaux de la protection contre le bruit (Cercle bruit), formulées dans le document "Aide à l'exécution 6.21 : Evaluation acoustique des pompes à chaleurs air/eau" (disponible sur le site Internet du Cercle bruit: www.cerclebruit.ch). L'édition du 11 mars 2013 de ces directives, applicable au moment de la mise à l'enquête, n'a pas un contenu différent de l'édition actuelle du 28 mai 2015 quant aux points pertinents. Se fondant sur un calcul théorique, la DGE retient un niveau d'évaluation de nuit issu de l'installation de 41.9 dB pour le voisin le plus exposé. Quant à l'expertise mise en œuvre par les constructeurs, elle indique que le bruit émis par la pompe serait de 36 dB le jour et 42 dB la nuit. La DGE considère donc que les valeurs de planification seraient respectées.
Cette autorité a toutefois indiqué ne pas avoir eu connaissance du rapport de police produit par les recourants qui fait état d'un dépassement nocturne important des valeurs de planification. Il ressort du dossier que le dispositif de réduction du bruit était déjà en place au moment de l'intervention de la police au mois de mars 2014. La DGE a déclaré être disposée à effectuer une mesure de contrôle. Le niveau d'évaluation issu de l'installation litigieuse n'apparaît ainsi pas suffisamment établi en l'état.
d) Les directives précitées du Cercle bruit indiquent différentes mesures pouvant être prises en application du principe de prévention, notamment les mesures suivantes (chapitre 2.1 et annexe 2): choix de l'emplacement, choix de l'installation, pose d'un caisson insonorisé, pose d'un capot, aménagement d'une paroi antibruit, diminution de la fréquence de rotation, et passage en mode silencieux. Il est par ailleurs indiqué que le contrôle des immissions de bruit par des mesurages est indiqué en cas de plaintes (chapitre 2.3).
S'agissant des mesures préventives qui ont été prises en l'espèce, l'installation a été équipée de déflecteurs métalliques munis d'un revêtement acoustiquement absorbant, et les constructeurs ont également planté des buissons à proximité, dont ils indiquent qu'ils doivent encore s'étoffer. Quant à l'emplacement de l'installation, la DGE a relevé en cours de procédure que l'emplacement actuel était le moins exposé au vu de la configuration des lieux. Elle a néanmoins évoqué la possibilité de placer la pompe à chaleur à l'intérieur d'un local technique, solution qui n'a pas été étudiée. Enfin, elle relève que les spécifications acoustiques de la pompe à chaleur ne sont pas les plus performants.
Force est ainsi de constater que le respect du principe de prévention n'a pas été examiné de manière complète. S'agissant d'une construction effectuée sans autorisation, les constructeurs ne peuvent se prévaloir de son emplacement actuel pour s'opposer au choix d'un éventuel autre positionnement, dans la mesure où celui-ci entraînerait une amélioration suffisante et serait techniquement réalisable et économiquement supportable (cf. art. 11 al. 2 LPE et ATF 141 II 476 consid. 3.4.1 a contrario; voir aussi arrêt 52.2009.37 du 8 septembre 2009 du Tribunal cantonal administratif du Canton du Tessin consid. 3.4, résumé in DC 2010 p. 147 N. 287). Dans l'hypothèse où l'emplacement actuel devait être confirmé, d'autres mesures énumérées par les directives du Cercle bruit devraient également être étudiées.
Au vu de ces éléments, des mesures d'instruction supplémentaires sont nécessaires à l'établissement des faits. Or, de jurisprudence constante, il n'appartient pas au Tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait, notamment en procédant à de telles mesures d'instruction (arrêt GE.2016.0014 du 12 février 2016 et références citées). Par conséquent, la décision de la Municipalité doit être annulée (art. 42 al. 1 let. c LPA-VD), le dossier lui étant renvoyé pour complément d'instruction et nouvelle décision. Dans ce cadre, il lui appartiendra d'interpeller la DGE sur une évaluation plus précise des immissions de bruit par mesurages au lieu d'immission et sur les mesures qui pourraient être aptes à respecter les valeurs limites et prévenir efficacement les nuisances sonores causées par l'installation, tout en étant techniquement réalisables et économiquement supportables.
Les recourants ont conclu à l'allocation d'un dédommagement de 5'000 fr. pour les manquements de l'autorité intimée. Dans la mesure où une telle conclusion vise à engager une action en responsabilité contre l'autorité intimée, le Tribunal de céans n'est pas compétent pour en connaître. Une telle procédure s’inscrit en effet dans le cadre d’une action en responsabilité de l’Etat, laquelle ressortit à la compétence des tribunaux ordinaires, à l’exclusion de la Cour de céans (cf. art. 14 de la loi du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l’Etat, des communes et de leurs agents [LRECA; RSV 170.11]; PS.2014.0102 du 29 mai 2015; GE.2013.0185 du 8 avril 2014). Cette conclusion est ainsi irrecevable.
Il s'ensuit que le recours doit être admis et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Il se justifie dans le cas présent de statuer sans frais (cf. art. 49 et 50 LPA-VD). Les recourants n'ayant pas procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il ne se justifie pas de leur allouer des dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 24 juillet 2015 est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 novembre 2016
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.