TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 décembre 2019
Composition
M. André Jomini, président; M Laurent Dutheil et M. Christian-Jacques Golay, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Pierre CHIFFELLE, avocat, à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité de Rougemont, à Rougemont, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Service du développement territorial, à Lausanne,
Propriétaire
B.________ à
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Rougemont du 13 mai 2019 (transformation d'un chalet, parcelle n° 358, CAMAC 182377).
Vu les faits suivants:
A. B.________ est propriétaire de la parcelle n° 358 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Rougemont. La surface totale de ce bien-fonds est de 1105 m2. Il est classé dans la zone agricole du plan général d'affectation de la commune. Il est accessible par la route de la ********, qui empiète sur la parcelle.
Il se trouve, sur cette parcelle, un bâtiment désigné au registre foncier comme "habitation et rural" (n° ECA 464), d'une surface au sol de 311 m2. Ce bâtiment a fait l'objet d'une fiche de recensement architectural le 9 mars 1983, où la note 2 lui a été attribuée. Cette fiche (qui peut être consultée sur le site internet officiel www.recensementarchitectural.vd.ch) contient certaines indications historiques. Il en ressort notamment que ce bâtiment a été construit au début du XIXe siècle, avec en quelque sorte deux constructions contiguës: la maison ou logement, d'une part, et la grange et l'écurie, d'autre part. A la rubrique "protection en vigueur", la fiche mentionne "Inv du 30.08.1985 sur l'ensemble", ce qui signifie que le bâtiment n° 464 a été entièrement (façades, toit, intérieur) inscrit à l'inventaire cantonal des monuments historiques, dont la base légale se trouve aux art. 49 ss de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11).
B. B.________ a déposé en novembre 2018 une demande d'autorisation et des plans pour la transformation de l'ancien chalet et de son étable en habitation familiale. Le projet a été mis à l'enquête publique du 12 janvier au 11 février 2019. La fondation A.________ (ci-après: A.________) a formé opposition le 11 février 2019.
C. Les autorisations spéciales et préavis des services cantonaux ont été communiqués à la Municipalité de Rougemont (ci-après: la municipalité) le 28 février 2019 (synthèse CAMAC n° 182377).
La synthèse CAMAC indique que le Service du développement territorial (SDT) délivre l'autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir, parce que "les travaux projetés entrent dans le cadre posé par l'article 24d alinéas 2 et 3 LAT" [loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)]. Cette norme du droit fédéral est applicable à ce "bâtiment faisant l'objet d'une demande de mise sous protection", le SDT précisant que "la Direction générale des immeubles et du patrimoine, Section monuments et sites (DGIP/MS) décide de placer sous protection le bâtiment ECA n° 464 dans le cadre de la présente demande de permis de construire". Le SDT expose encore que "l'ensemble du volume de cette construction protégée ne sera pas réaffecté à un usage d'habitation non conforme à l'affectation de la zone; les anciennes écuries et grange sont maintenues pour un usage secondaire afin d'éviter un empiètement sur les abords de la construction protégée lui portant atteinte". L'autorisation spéciale est assortie de trois conditions: l'inscription d'une mention au registre foncier précisant que le bâtiment "a été mis sous protection au sens des articles 24d alinéa 2 LAT et 81a LATC; tous travaux qui y seraient entrepris, même de minime importance, doivent préalablement être soumis à la DGIP/MS et au SDT" (condition 4a); l'accès existant au nord du bâtiment peut uniquement être réhabilité sous la forme d'un chemin chaintre (condition 4b); le terrain naturel devra être reconstitué au terme des travaux (consid. 4c).
La synthèse CAMAC contient un préavis favorable de la DGIP/MS, qui retient en conclusion que le projet "ne porterait pas atteinte à l'objet placé sous protection et reconnu d'intérêt régional", et qui mentionne en particulier ce qui suit:
"Substance patrimoniale:
Construite en 1809 par le maître charpentier ********, cette maison paysanne est dans un état d'authenticité remarquable. Constitué de deux corps de bâtiment constructivement distincts mais réunis sous un même toit, le bâtiment est d'une volumétrie imposante. La façade principale présente un décor sculpté particulièrement soigné. A l'intérieur, les pièces principales sont conservées dans leur état d'origine ainsi que la borne.
Développement du projet:
Le projet de transformation du bâtiment ECA 464 a fait l'objet de trois consultations préalables auprès de l'administration cantonale. A l'issue de la dernière, le SIPaL-MS [abréviation de l'ancienne dénomination du service chargé de la protection des monuments historiques] émettait un préavis positif, pour autant que quelques modifications de détail soient encore apportées au projet.
Examen du projet:
Les remarques du préavis du 1er octobre 2018 ont été prises en compte. Le projet est à présent compatible avec la préservation de l'aspect du bâtiment et de sa structure architecturale.
Mise sous protection:
Du fait de sa note, le bâtiment est jugé digne d'être protégé. Le projet déposé à l'enquête publique assure sa préservation. Le SIPaL-MS place donc l'ensemble sous protection, conformément aux articles 81a LATC et 24d LAT et à la demande formulée par le propriétaire dans le formulaire accompagnant la demande de permis de construire."
D. Le 13 mai 2019, la municipalité a délivré le permis de construire requis, en fonction des autorisations spéciales et des conditions particulières cantonales figurant dans la synthèse CAMAC. Elle a partant écarté l'opposition de A.________.
E. Agissant le 13 juin 2019 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler la décision rendue le 13 mai 2019 par la municipalité.
Dans sa réponse du 4 septembre 2019, la municipalité conclut au rejet du recours.
Le SDT s'est déterminé le 20 août 2019 en concluant au rejet du recours.
Le constructeur B.________ ne s'est pas déterminé.
La recourante a répliqué le 28 octobre 2019.
Considérant en droit:
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 95 LPA-VD et art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue notamment à toute personne qu'une loi autorise à recourir (let. b). La recourante peut se prévaloir d'un droit de recours fondé sur les art. 12 ss de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), étant donné qu'elle figure sur la liste de l'ordonnance du Conseil fédéral du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076), et vu que la contestation porte sur une autorisation exceptionnelle pour des travaux dans un bâtiment situé hors de la zone à bâtir (autorisation selon les art. 24 ss LAT), les autorités cantonales accomplissant alors dans ce contexte une tâche de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN (cf. notamment ATF 139 II 271 consid. 9.2; ATF 120 Ib 27 consid. 2c). Le recours est donc recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
Etant donné que sur le territoire de la commune de Rougemont, les dispositions de la loi fédérale du 20 mai 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) sont applicables (cf. art. 1 et 5 LRS), la recourante se réfère à l'art. 11 LRS, visant la modification de logements créés selon l'ancien droit (avant le 11 mars 2012). Elle fait valoir que l'agrandissement de l'ancien logement du chalet ne peut obtenir un permis de construire que dans le cadre prévu à l'art. 11 al. 3, 2ème phrase LRS, qui dispose que "hors de la zone à bâtir, les agrandissements restent autorisés dans les limites des prescriptions relatives à la construction hors de la zone à bâtir". Or, selon la recourante, ces prescriptions – celles des art. 24 ss LAT, singulièrement l'art. 24d LAT – auraient été mal appliquées par le SDT dans son autorisation spéciale, en fonction de laquelle la municipalité a pu délivrer le permis de construire.
a) L'autorisation spéciale du SDT est effectivement fondée sur l'art. 24d LAT, qui a la teneur suivante:
" Habitations sans rapport avec l’agriculture, constructions et installations dignes de protection
1 L’utilisation de bâtiments d’habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture.
2 Le changement complet d’affectation de constructions et d’installations jugées dignes d’être protégées peut être autorisé à condition que:
a. celles-ci aient été placées sous protection par l’autorité compétente;
b. leur conservation à long terme ne puisse être assurée d’une autre manière.
3 Les autorisations prévues par le présent article ne peuvent être délivrées que si:
a. la construction ou l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur, qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une construction de remplacement que n’imposerait aucune nécessité;
b. l’aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l’essentiel inchangés;
c. tout au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés par le changement complet d’affectation de la construction ou de l’installation sont à la charge du propriétaire;
d. l’exploitation agricole des terrains environnants n’est pas menacée;
e. aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose."
Le SDT a considéré que le chalet était une construction jugée digne d'être protégée au sens de l'art. 24d al. 2 in initio LAT, qui avait au surplus été placée sous protection par l'autorité compétente, au sens de l'art. 24d al. 2 let. a LAT.
b) L'art. 24d LAT a été introduit dans la loi fédérale à l'occasion d'une révision partielle entrée en vigueur le 1er septembre 2000 (RO 2000 2042). A l'origine, l'autorisation pour le changement complet d'affectation de constructions ou d'installations jugées dignes d'être protégées ne pouvait pas être fondée directement sur l'art. 24d al. 2 LAT car il fallait encore que le droit cantonal le prévoie. L'exigence d'une base légale cantonale a été supprimée par une modification de la LAT du 23 mars 2007 (RO 2005 3637, entrée en vigueur le 1er septembre 2007).
Avant cette modification de l'art. 24d LAT, le législateur cantonal vaudois avait voulu permettre le changement complet d’affectation de constructions dignes d’être protégées, dans le cadre de l'art. 24d al. 2 LAT, et il a introduit dans la LATC un nouvel art. 81a (par une loi du 28 mai 2002, entrée en vigueur le 16 août 2002), qui a la teneur suivante:
"Constructions et installations jugées dignes d'être protégées
1 Le département peut autoriser le changement complet d'affectation de constructions ou d'installations jugées dignes d'être protégées et mises sous protection.
2 Sont jugées dignes d'être protégées :
a.
les constructions ou installations inscrites à l'inventaire conformément à la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites ou
b.
celles qui présentent un intérêt local en raison de leur valeur architecturale, paysagère, historique ou culturelle qui est préservée.
3 La mise sous protection peut être assurée par :
a.
le plan d'affectation des zones ou
b.
une décision du département en charge de la protection des monuments et des sites bâtis.
4 Le changement d'affectation doit être adapté aux caractéristiques du bâtiment protégé et ne doit pas porter atteinte à ses abords. Une modification des aménagements extérieurs peut être autorisée. Les autres conditions fixées par le droit fédéral sont réservées."
En vertu de l'art. 81a LATC, il faut donc d'abord déterminer si la construction à transformer est jugée digne d'être protégée: c'est le cas quand elle est inscrite à l'inventaire prévu par la LPNMS (art. 81a al. 2 let. a LATC). Les effets juridiques de l’inscription d’un objet à l’inventaire sont en substance les suivants: le propriétaire a l’obligation d’annoncer au département en charge des monuments, sites et archéologie tous travaux qu’il envisage d’apporter à l’objet inscrit (art. 16 LPNMS, par renvoi de l’art. 51 LPNMS). Cette annonce intervient par la transmission de la demande d’autorisation de construire aux services de l’administration cantonale (via la CAMAC). Le département peut alors, en vertu de l’art. 17 al. 1 LPNMS, "soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue de classement". Cette réglementation permet d'assurer effectivement la protection des monuments visés, étant donné que tous les projets de transformation sont soumis à un contrôle préventif du service cantonal spécialisé.
c) En l'occurrence, le bâtiment n° 464 est inscrit à cet inventaire depuis 1985. Il est partant jugé digne d'être protégé et la condition de l'art. 81a al. 2 LATC (reprenant celle de l'art. 24d al. 2 in initio LAT) est satisfaite. Il y a lieu d'ajouter que, contrairement à ce que soutient la recourante, il est notoire que l'inscription à l'inventaire d'un bâtiment auquel la note 2 a été attribuée lors de recensement architectural n'est pas extrêmement rare; c'est au contraire une pratique courante (voir les explications officielles sur le site internet www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/monuments-et-sites/recenser-le-patrimoine-architectural/).
Il faut encore vérifier, dans le cadre de l'art. 24d LAT, si la condition de l'alinéa 2 lettre a – le placement de la construction sous protection par l'autorité compétente – suppose une décision spécifique, dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire, qui s'ajouterait à l'inscription à l'inventaire de la LPNMS. Dans la réglementation du droit cantonal, une telle décision est prescrite à l'art. 81a al. 3 let. b LATC (étant précisé que l'hypothèse de l'art. 81a al. 3 let. a LATC n'entre pas en considération dans le cas particulier, le plan d'affectation de la commune ne prévoyant aucune mesure de protection sur la parcelle litigieuse). Or le département en charge de la protection des monuments et des sites bâtis, par son service spécialisé (DGIP/MS) a précisément placé le bâtiment sous protection, cette mise sous protection étant un élément de l'autorisation spéciale fondée sur l'art. 24d LAT figurant dans la synthèse CAMAC.
Cette décision de mise sous protection n'a en réalité pas de portée indépendante par rapport à l'inscription à l'inventaire LPNMS car l'appréciation de la valeur architecturale ou historique du bâtiment se fonde sur cette mesure de protection spéciale ordonnée il y a plus de trente ans, les circonstances n'ayant pas évolué depuis lors. En définitive, la DGIP/MS a constaté que le bâtiment avait déjà été mis sous protection et que le projet de transformation pouvait être approuvé. Avec cette prise de position dans la synthèse CAMAC, reposant sur l'inscription à l'inventaire, la condition de l'art. 24d al. 2 LAT est remplie (à ce propos, cf. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern – Kommentar, vol. II 4e éd. 2017, p. 280).
Ainsi, contrairement à ce que prétend la recourante, la mise du bâtiment sous protection n'a pas été décidée uniquement en relation avec le projet de transformation litigieux. Ce sont les données de l'inventaire LPNMS qui sont décisives. Il n'y a donc pas lieu de compléter l'instruction – comme le requiert la recourante dans sa réplique – en vue d'obtenir davantage de renseignements de la part de la DGIP au sujet des avis que ce service spécialisé avait donnés sur de précédents projets du constructeur, ces avis n'étant pas pertinents pour la question de la mise sous protection.
d) Cela étant, le recours critique un élément caractéristique, mais non destiné à être modifié (comme cela ressort des plans ou coupes portant la date du 16 novembre 2018), du bâtiment mis sous protection: la façade Sud aurait "une allure kitch digne de la Suisse miniature, à Melide, […] incongrue dans [cet] environnement". Un bâtiment peut être qualifié de kitch (ou kitsch) s'il est d'un style esthétique caractéristique d'éléments démodés ou populaires, considérés comme de mauvais goût par la culture établie ou encore, par extension, s'il est d'un mauvais goût baroque et provocant (selon la définition du Petit Robert, édition 2013). On ne sait pas à quelles conceptions architecturales ou esthétiques de la "culture établie" les organes de la fondation recourante se réfèrent pour estimer que le décor de la façade principale du chalet est d'un parfait mauvais goût. Les photographies du bâtiment, qui figurent au dossier ainsi que sur la fiche de recensement architectural, révèlent que cette façade principale est typique des anciens chalets des Préalpes vaudoises. Notoirement, l'aspect de telles façades n'est pas, dans la culture locale ou cantonale (voire plus généralement), considéré comme étant de mauvais goût, bien au contraire – d'autant plus lorsqu'il est comme en l'espèce, de l'avis du service cantonal spécialisé, particulièrement soigné. Vu les pièces du dossier, il ne se justifie pas de procéder à une inspection locale pour voir le chalet afin d'en apprécier la valeur. L'avis de la recourante et les moyens de preuve qu'elle offre, sur ce point, sont dépourvus de pertinence. En définitive, le caractère digne de protection du chalet n'a pas à être discuté plus avant dans le présent arrêt.
La recourante prétend que le projet de transformation ne respecterait pas les conditions des lettres b et c de l'art. 24d al. 3 LAT.
a) Selon l'art. 24d al. 3 let. b LAT, l'autorisation est soumise à la condition que l’aspect extérieur et la structure architecturale (en allemand: "die bauliche Grundstruktur") du bâtiment demeurent pour l’essentiel inchangés. Cela signifie en particulier que tous les éléments caractéristiques ayant justifié la mise sous protection du bâtiment doivent être conservés (cf. Rudolf Muggli, in: Praxiskommentar RPG: Bauen asserhalb der Bauzone, Zurich 2017, N. 30 ad art. 24d – il convient de relever que la recourante cite d'autres passages de ce commentaire, au notes 13 à 21, qui ne sont pas pertinents car ils concernent les dérogations selon l'art. 24d al. 1 LAT, et non pas les autorisations délivrées, comme en l'espèce, sur la base de l'art. 24d al. 2 LAT). Il apparaît clairement, sur les plans du projet, que l'exigence du maintien de l'aspect extérieur et la structure architecturale est satisfaite. Contrairement à ce qu'affirme la recourante, les nouvelles ouvertures, sur les façades secondaires et sur le toit, ne changent pas de manière significative la typologie du bâtiment; il en va de même des aménagements intérieurs (emplacement de la cuisine, conception de la salle de séjour, etc.), qui ne compromettent en rien les objectifs de protection du monument historique. L'authenticité du bâtiment n'est pas atteinte (cf. arrêt AC.2017.0149 du 8 mars 2018 consid. 1e). Les services cantonaux – le SDT et la DGIP – se sont du reste prononcés sur ces questions (cf. supra, let. C) et il n'y a aucun motif de remettre en cause leur appréciation. Dans sa réponse au recours, le SDT ajoute que le projet ne consiste pas à augmenter le nombre de logements, qu'il maintient la couverture traditionnelle en tavillon et que les façades secondaires sont traitées de façon modeste et respectueuse du bâtiment mis sous protection. Ces éléments sont également pertinents pour l'appréciation à effectuer dans le cadre de l'art. 24d al. 3 let. b LAT. Au demeurant, comme cela était relevé dans l'autorisation spéciale du SDT, il n'est pas prévu d'affecter à l'habitation tous les locaux à l'intérieur du chalet, les anciennes écuries et grange étant en grande partie conservées pour un usage secondaire. Des travaux susceptibles de permettre une autre affectation de ces locaux seraient de toute manière soumis à une nouvelle procédure d'autorisation, selon une condition expressément prévue par le SDT dans sa décision. On ne peut donc pas affirmer, comme le fait la recourante, que l'entier de la surface du bâtiment sera utilisé à des fins d'habitation.
S'agissant toujours de la conception ou de la structure du bâtiment, il y a lieu de relever qu'il importe peu que cette construction existante, du XIXe siècle, ne respecte pas toutes les normes de police des constructions du règlement communal (longueur des façades, hauteur). La recourante n'est pas fondée à dénoncer une violation de ces normes dimensionnelles, dès lors que le bâtiment bénéficie de la protection de la situation acquise (Besitzstandsgarantie – cf. ATF 113 Ia 119). Etant donné qu'il se trouve hors de la zone à bâtir, seules sont applicables, à propos des modalités de transformation, les prescriptions des art. 24 ss LAT.
b) Quant à l'art. 24d al. 3 let. c LAT, il subordonne l'autorisation à la condition qu'il ne soit pas nécessaire de prévoir davantage qu'une légère extension des équipements existants. Cette condition est à l'évidence remplie puisqu'il n'est pas prévu de réaliser un nouvel accès routier (vu la proximité de la route existante) ni, d'après le dossier, de poser de nouveaux mâts pour des lignes électriques aériennes. En d'autres termes, la transformation n'a pas d'impact sur le paysage (cf. Muggli, op. cit., N. 30 ad art. 24d). Dans ce contexte, la recourante relève encore que l'autorisation spéciale ne porte pas sur la création de places de stationnement pour automobiles, contrairement à ce que prescrirait le règlement communal. Or c'est exclusivement au regard de l'art. 24d LAT que les travaux projetés doivent être évalués; si, au terme d'une appréciation globale du projet et d'une pesée des intérêts, l'autorité cantonale compétente a décidé de délivrer l'autorisation spéciale nonobstant l'absence de places de stationnement – évitant ainsi la réalisation d'un ouvrage construit supplémentaire sur la parcelle -, cette appréciation ne saurait être considérée comme contraire au droit fédéral.
c) On ne voit pas quel autre élément déterminant aurait été omis dans la pesée des intérêts effectuée par le SDT (cf. art. 24d al. 3 let. e LAT). L'autorisation spéciale en fonction de laquelle le permis de construire a été délivré ne viole donc pas le droit fédéral.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, doit payer les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Elle aura en outre à verser des dépens à la Commune de Rougemont, la municipalité ayant mandaté un avocat pour cette procédure (art. 55 LPA-VD). Le SDT, qui s'est déterminé sans l'assistance d'un mandataire extérieur, et le constructeur, qui n'a pas procédé, n'ont en revanche pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 13 mai 2019 par la Municipalité de Rougemont est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Rougemont à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante.
Lausanne, le 10 décembre 2019
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi que l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.