TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er décembre 2020
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. André Jomini, juge, et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
A.________ à
B.________ à
tous deux représentés par Me Thibault BLANCHARD, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Jorat-Mézières, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décisions de la Municipalité de Jorat-Mézières, des 11 et 26 juin 2020, refusant de délivrer une autorisation de construire une piscine enterrée, respectivement subordonnant la construction d'un enrochement à des conditions contestées, sur la parcelle 523 à Carrouge
Vu les faits suivants:
A. B.________ et A.________ sont propriétaires de la parcelle n° 523 de la Commune de Jorat-Mézières sur laquelle une villa est construite. Cette parcelle est classée dans le périmètre A (sud-ouest) du plan partiel d'affectation "Parcelle 523" (ci-après: le PPA) et son règlement (ci-après: le RPPA), approuvés préalablement par la Cheffe du Département de l'intérieur le 7 février 2013. Selon le PPA, un périmètre d'implantation des bâtiments est figuré dans la partie centrale de la parcelle n° 523, la partie ouest de celle-ci est située dans la zone de verdure, la partie sud dans l'aire de prolongement des bâtiments et la partie est dans l'aire de dévestiture et de circulation.
B. Le 10 avril 2020, A.________ s'est adressé à l'administration de la Commune de Jorat-Mézières afin d'obtenir des renseignements sur la possibilité de construire une piscine fixe dans le jardin de sa villa.
Le 14 avril 2020, la secrétaire municipale adjointe a répondu à A.________ que la construction d'une piscine fixe devait faire l'objet d'une mise à l'enquête publique. Elle conseillait à ce dernier de s'adresser à un bureau de géomètres afin d'établir un plan d'implantation, ainsi que les documents nécessaires afin de déposer le dossier à l'enquête publique.
A.________ a accusé réception de la réponse de la Municipalité de Jorat-Mézières (ci-après: la Municipalité) le 17 avril 2020. Il a indiqué en substance qu'il allait contacter un bureau de géomètres mais il souhaitait avoir encore un renseignement à propos de la distance à respecter entre la piscine projetée et le chemin des ******** qui borde sa parcelle au sud.
Le greffe municipal a répondu à A.________, le 21 avril 2020.
C. Le 24 mai 2020, A.________ a requis un préavis de la Municipalité à propos du projet de piscine fixe en précisant divers éléments relatifs à la construction projetée; en particulier il expliquait que la piscine serait enterrée et qu'elle serait munie d'une pompe à chaleur. Par ailleurs, il était également prévu dans la partie ouest du jardin la réalisation d'un enrochement pour soutenir le talus existant à cet endroit. Il précisait que les voisins directs avaient été informés du projet et qu'ils avaient donné leur accord écrit à la réalisation de celui-ci. Il a joint un plan de situation du 7 mai 2020: y figuraient dans la partie sud de sa parcelle la piscine projetée ainsi que dans la partie ouest l'enrochement projeté pour soutenir le talus existant. Ce plan est signé par les propriétaires des parcelles contiguës à la parcelle n° 523, à savoir les propriétaires des parcelles nos 524, 799 et 817.
Le 25 mai 2020, le greffe municipal a indiqué à A.________ que sa demande allait être examinée par la Municipalité.
D. Le 11 juin 2020, la Municipalité a rendu une décision dans laquelle elle indiquait qu'elle avait soumis le projet à son bureau technique pour détermination. Il était ressorti de l'analyse du dossier que le projet de piscine fixe n'était pas conforme au PPA et qu'il ne pouvait dès lors pas être autorisé. S'agissant du projet d'enrochement, il pouvait être autorisé à la condition qu'il soit implanté à l'extérieur de la zone de verdure. La décision comportait l'indication de la voie de recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
Le 18 juin 2020, B.________ et A.________ ont écrit à la Municipalité afin qu'elle réexamine sa prise de position. Ils faisaient notamment valoir que l'enrochement prévu était souhaitable pour des raisons de sécurité car ils avaient constaté un affaissement de leur terrain et ils avaient obtenu l'accord de leurs voisins directs.
Le 26 juin 2020, la Municipalité a informé B.________ et A.________ qu'elle maintenait sa décision négative relative à la construction de la piscine projetée. Elle confirmait son accord quant aux travaux d'empierrement pour autant qu'ils n'empiètent pas dans la zone de verdure.
E. Par acte du 10 juillet 2020, B.________ et A.________ ont recouru contre les décisions précitées des 11 et 26 juin 2020 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant, avec suite de frais et dépens, à leur réforme en ce sens que l'autorisation de construire la piscine enterrée projetée dans l'aire de prolongement des bâtiments et l'enrochement du talus dans la zone de verdure est accordée. Ils concluent subsidiairement à l'annulation des décisions. Ils requièrent la tenue d'une inspection locale.
La Municipalité a répondu le 29 septembre 2020 en concluant, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. Elle relève que la demande d'autorisation de construire une piscine fixe à l'emplacement prévu par les recourants nécessiterait une enquête publique préalable, mais que l'autorisation de construire ne pourrait pas être délivrée au fond.
Par avis du 1er octobre 2020, la juge instructrice, constatant que selon le dossier et la réponse de la Municipalité, le projet litigieux aurait dû faire l'objet d'une mise à l'enquête publique, a interpellé les parties afin qu'elles se déterminent sur la suite de la procédure.
Le 9 octobre 2020, la Municipalité s'est déterminée comme suit:
"Dans la mesure où de toute façon le permis de construire ne peut pas être délivré en l'état, faute d'enquête publique préalable, il conviendrait que A.. et B. retirent leur recours, qui ne pourra de toute façon être que rejeté, à supposer qu'il soit recevable."
Les recourants se sont déterminés le 26 octobre 2020. Ils maintiennent leurs conclusions. Ils estiment qu'une mise à l'enquête publique du projet litigieux serait superflue dans la mesure où l'appréciation juridique du litige par la Municipalité a été clairement exprimée dans la décision attaquée. Ils estiment par ailleurs que le projet d'enrochement ne devrait pas faire l'objet d'une enquête publique, de sorte que le Tribunal cantonal pourrait statuer sur cette question.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
La décision attaquée du 11 juin 2020, qui refuse l'autorisation de construire aux propriétaires concernés est une décision au sens de l'art. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La question est plus délicate s'agissant de celle du 26 juin 2020, qui se limite pour l'essentiel à confirmer la précédente décision. Quoi qu'il en soit, ces décisions peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss LPA-VD. Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, et 96 al. 1 let. c LPA-VD). Les recourants, destinataires des décisions attaquées, ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Les recourants ont requis du Tribunal la convocation d’une inspection locale.
a) La procédure administrative est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut tenir audience (art. 27 al. 2 LPA-VD). Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3; cf. aussi arrêts TF 6B_1155/2015 du 14 mars 2016 consid. 2.2; 1C_608/2014 du 3 septembre 2015 consid. 2.1).
Vu le sort du litige, compte tenu des considérants qui suivent, le Tribunal estime qu'une audience est prématurée en l'état (cf. notamment AC.2013.0046 du 21 août 2013 consid. 1).
Le litige porte sur le refus de la Municipalité d'autoriser les ouvrages litigieux (piscine et enrochement) sur la parcelle des recourants n° 253.
a) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. En droit cantonal, l’art. 103 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dispose qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé.
Aux termes de l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Elle indique les dérogations requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées.
Selon l'art. 109 LATC, la demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant trente jours, délai durant lequel tout intéressé peut consulter le dossier et déposer par écrit au greffe municipal des oppositions motivées et des observations sur le projet (al. 1 et 4). L'avis d'enquête est affiché au pilier public, publié dans un journal local, dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud ainsi que sur le site internet officiel de l'Etat de Vaud; il indique de façon précise le propriétaire, l'auteur du projet au sens de l'art. 106 LATC, le lieu d'exécution des travaux projetés et, s'il s'agit d'un bâtiment, sa destination, ainsi que les dérogations éventuelles demandées (al. 3). Les art. 69 et 71 du règlement d’application de la LATC du 1er janvier 1987 (RLATC; BLV 700.11.1) listent les éléments et indications qui doivent être compris dans la demande de permis de construire et dans l'avis d'enquête qui est publié.
Selon la jurisprudence, l'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit d'être entendu. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (AC.2017.0124 du 28 février 2020 et les références citées; AC.2018.0264 du 22 mai 2019).
Toutefois, à teneur de l'art. 111 LATC, la municipalité peut dispenser de l'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal. Fondé sur cette dernière disposition, l'art. 72d al. 1 RLATC dresse une liste exemplative de tels objets, soit notamment les constructions et installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle, telles que clôture fixe ou mur de clôture. Encore faut-il cependant, toujours à teneur de l'art. 72d al. 1 RLATC "qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et que [les objets] ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins". L'art. 72d al. 4 RLATC précise encore que sous réserve des objets non soumis à autorisation selon l'art. 68a du règlement, les objets dispensés d'enquête publique sont soumis à permis de construire.
Le Tribunal cantonal a rappelé à de nombreuses reprises que l'enquête publique est la règle et la dispense d'enquête constitue une exception. L'art. 111 LATC définit exhaustivement les possibilités de la dispense d'enquête. Lorsque les conditions de cette disposition sont réalisées, la commune a la possibilité mais non l'obligation de dispenser d'enquête publique. Cela ressort expressément du texte légal et signifie que lorsque les conditions de l'art. 111 LATC sont réalisées, la commune a le choix de soumettre ou non le projet à enquête publique (arrêt précité AC.2017.0124 consid. 6b; AC.2017.0245 du 26 juin 2018 consid. 9d/aa; AC.2016.0371 du 19 avril 2017 consid. 4a). Il a ainsi été jugé que les piscines doivent en principe faire l'objet d'une mise à l'enquête publique (RDAF 1975 p. 280; RDAF 1989 p. 82).
b) En l'occurrence, il n'est pas contesté que les ouvrages litigieux n'ont pas fait l'objet d'une enquête publique ni du reste d'une demande formelle d'autorisation de construire , avec la formule officielle. Comme le rappellent les recourants, ils ont requis, le 26 mai 2020, un préavis à la Municipalité sur la possibilité d'autoriser les ouvrages projetés en joignant à leur demande un plan de situation figurant les ouvrages (piscine et enrochement) et comportant la signature des propriétaires des parcelles directement contiguës à la parcelle n° 523. Suite à cela, la Municipalité a rendu la décision litigieuse refusant l'autorisation de construire la piscine projetée et autorisant l'enrochement à la condition qu'il soit implanté en dehors de la zone de verdure.
Dans sa réponse du 29 septembre 2020, tout comme dans ses déterminations du 9 octobre 2020, la Municipalité estime que les ouvrages litigieux, à tout le moins la piscine projetée, doivent faire l'objet d'une enquête publique, dans la mesure où ils ont un impact sur le voisinage. Les recourants font valoir pour leur part que la mise à l'enquête publique de leur projet serait une vaine formalité dans la mesure où l'appréciation juridique de la Municipalité est connue. Ils soutiennent au surplus que le projet d'enrochement ne devrait pas faire l'objet d'une mise à l'enquête publique, de sorte que le Tribunal pourrait immédiatement se prononcer sur l'octroi de l'autorisation de construire pour cet ouvrage.
c) Sous réserve des hypothèses d’un projet qui enfreint manifestement les dispositions réglementaires ou d’une dispense prévue par l’art. 111 LATC, la municipalité, lorsqu’elle est saisie d’un projet régulier à la forme, doit le mettre à l’enquête. La mise à l’enquête permet à un constructeur de connaître les oppositions ou les interventions que son projet peut susciter. Il résulte du texte légal et du but même de l’enquête que l’administré qui envisage de construire a le droit d’exiger de la municipalité que son projet soit porté à la connaissance du public, cela d’autant plus qu’il doit supporter les frais de cette procédure. Comme relevé plus haut, l’enquête publique constitue un élément essentiel de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente: cette opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public et – aspect tout aussi important – de renseigner l’autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des tiers. La jurisprudence a précisé que tout constructeur pouvait exiger une enquête – en vertu de l’art. 109 al. 1 LATC – même s’il avait de bonnes raisons de présumer qu’il se heurterait à un refus (AC.2019.0247 du 28 avril 2020 consid. 1c; AC.2016.456 du 24 juillet 2018 consid. 4b; AC.2012.0192 du 21 novembre 2013 consid. 3a; AC.2005.0099 du 23 août 2006 consid. 5).
d) En l’occurrence, la Municipalité fonde son refus d'autoriser les ouvrages litigieux sur une interprétation de plusieurs dispositions de la réglementation communale, qu'elle estime non respectées, en particulier s'agissant de l'affectation des zones dans lesquelles les ouvrages litigieux sont prévus. Son appréciation, contestée par les recourants, n'apparaît toutefois pas d'emblée évidente au point de justifier un refus immédiat du projet. Dès lors qu'elle reconnaît elle-même que le projet de piscine fixe enterrée munie d'une pompe à chaleur aurait dû faire l'objet d'une enquête publique au sens de l'art. 109 LATC, on peine à suivre la Municipalité qui maintient sa décision de refus, tout en admettant le caractère prématuré de celle-ci.
Il s'ensuit que les décisions de la Municipalité qui refusent l'octroi d'une autorisation de construire pour la piscine projetée doivent être annulées.
Quant au projet d'enrochement litigieux, la Municipalité ne s'est pas prononcée à ce stade sur la possibilité de dispenser cet ouvrage d'une enquête publique en vertu de l'art. 111 LATC, étant rappelé qu'elle a la possibilité mais non l'obligation de prononcer une telle dispense. Il lui incombera en l'occurrence de se prononcer une fois que les recourants auront déposé une demande d'autorisation de construire. Il est dès lors également prématuré que le Tribunal cantonal se prononce à ce stade sur la possibilité d'autoriser un tel ouvrage dans la zone de verdure. Les décisions attaquées doivent également être annulées sur ce point.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être admis et les décisions attaquées annulées. Il appartient aux recourants de requérir, s'ils le souhaitent, une autorisation de construire, aux conditions consacrées par les art. 108 LATC et 69 RLATC. C'est dans le cadre d'une telle procédure que l'autorité intimée sera ensuite en mesure de statuer sur leur demande. Compte tenu du sort du recours, les frais de justice, réduits en l'absence d'audience, seront mis à la charge de l’autorité intimée, qui succombe (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). Les recourants qui obtiennent gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel ont droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 et 91 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions de la Municipalité de Jorat-Mézières, des 11 et 26 juin 2020, sont annulées.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Municipalité de Jorat-Mézières.
IV. La Municipalité de Jorat-Mézières versera à B.________ et A.________, créanciers solidaires, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1er décembre 2020
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.