TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 décembre 2020
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. François Kart et Mme Danièle Revey, juges; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________, à ********,
P_FIN
Autorité intimée
Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
P_FIN
Autorités concernées
Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Unité du service juridique, à Lausanne,
Municipalité de Bex, à Bex.
P_FIN
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 6 août 2020 ordonnant en particulier le démontage de l'appentis pour le stockage du foin (parcelles nos 3879 et 3856 - CAMAC 72727)
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire des parcelles nos 3856, 3877, 3878 et 3879 de la commune de Bex, situées au lieu-dit "En Memey". D’une surface de respectivement 4'433 m2, 4'671 m2, 2'952 m2 et 36'833 m2, ces biens-fonds sont essentiellement en nature de champ-pré-pâturage et en nature de forêt. La parcelle n° 3879 supporte un bâtiment d’habitation avec grange de 119 m2 au sol (ECA n° 2062) et un bâtiment agricole de 32 m2 au sol (ECA n° 2073). Sur la parcelle n° 3856 se trouve en outre un bâtiment agricole de 41 m2 au sol (ECA n° 2063). A.________ travaille comme agricultrice sur ses terres et s'occupe notamment de moutons, de poules et de chevaux.
Les parcelles de A.________ sont essentiellement colloquées en zone de montagne selon le règlement du plan d'extension communal et de la police des constructions de la commune de Bex de juin 1979, approuvé par le Conseil d’Etat du Canton de Vaud le 9 octobre 1985 (ci-après: RPE). En tant qu'espace peu ou pas construit, cette zone n'autorise aucune construction nouvelle, sauf celles qui sont destinées à l'exploitation de l'agriculture et de la sylviculture (cf. art. 166 RPE).
Les parcelles de A.________ sont par ailleurs situées en partie dans le périmètre de l’inventaire fédéral des prairies et pâturages secs d'importance nationale (objet n° 6164, Les Posses; ci-après: l'inventaire des prairies sèches). S'agissant des éléments construits, le bâtiment ECA n° 2073 (parcelle n° 3879) figure à l’intérieur de ce périmètre, contrairement aux bâtiments ECA n° 2062 (parcelle n° 3879) et ECA n° 2063 (parcelle n° 3856) qui se trouvent à l'extérieur de celui-ci.
B. En 2006, A.________ a entrepris des démarches pour rendre la grange attenante au bâtiment ECA n° 2062 habitable et créer un bûcher à proximité. Les autorités communales et cantonales compétentes ont préavisé favorablement le projet, qui a été mis à l’enquête publique. A.________ a ensuite interrompu la procédure pour des motifs privés.
C. Par la suite, A.________ a réalisé divers aménagements sur sa propriété sans disposer des autorisations nécessaires. En 2007, elle a érigé le bûcher pour lequel elle avait initié une procédure de permis de construire une année plus tôt; elle y entrepose du bois de chauffage pour sa maison. En 2010, deux yourtes ont été installées près de son habitation pour accueillir les bénévoles qui apportent leur aide sur l'exploitation. Enfin, au printemps 2012, une violente tempête a pratiquement détruit la paroi sud de la grange attenante au bâtiment ECA n° 2062. Durant l’été 2013 et au vu de ses moyens financiers limités, A.________ a reconstruit la partie inférieure de la grange, qui menaçait de s’effondrer, en respectant la surface au sol, l’aspect extérieur et l’affectation préexistants. La construction s’apparente visuellement à un couvert.
Le 7 novembre 2013, la Municipalité de Bex (ci-après: la municipalité) a imparti à A.________ un délai au 15 décembre 2013 pour démonter le bûcher, les yourtes et le couvert susmentionnés, tout en précisant que la propriétaire avait la possibilité de déposer, dans le même délai, une demande de régularisation des travaux effectués sans autorisation auprès du Service du développement territorial (SDT; devenu le 1er mai 2020 la Direction générale du territoire et du logement - DGTL).
A.________ et la municipalité ont ensuite eu des échanges en vue de la mise en conformité des travaux.
Dans un courrier du 27 janvier 2014, A.________ a fourni des explications supplémentaires à la municipalité et requis la régularisation des aménagements contestés en joignant trois demandes de permis de construire ainsi que trois questionnaires 66B "Construction ou installation hors zone à bâtir non conforme à la destination de la zone (pas de relation avec une exploitation agricole)".
Le 14 février 2014, la municipalité a transmis la demande de régularisation de A.________ au SDT, en précisant qu’elle émettait un préavis favorable à ce sujet.
Le SDT n’a pas donné suite.
Le 27 septembre 2018, A.________ a rappelé à la municipalité que son courrier du 27 janvier 2014 était resté sans réponse et apporté des compléments à sa demande. Elle a expliqué qu’elle avait achevé la réfection du couvert accolé à la grange en 2015 et que cet ouvrage lui servait de séchoir à plantes et à laine. L’état général du bâtiment demeurait toutefois précaire et A.________ entendait déposer une demande de permis de construire pour la remise en état de sa partie nord aussitôt que sa situation financière le lui permettrait, pour y accueillir du bétail et stocker des outils et des machines agricoles.
La municipalité s’est adressée au SDT le 3 octobre 2018, puis le 16 janvier 2019 pour s’enquérir de l’avancement de la procédure de régularisation.
Une visite locale a eu lieu le 12 avril 2019 sur la propriété de A., en présence de cette dernière ainsi que d’une avocate de la Division Hors zone à bâtir du SDT, d’un représentant de la municipalité et d’un technicien de la commune. Cette visite a permis d’identifier le bûcher, les deux yourtes et le couvert accolé à la grange dont la régularisation était requise. Elle a également mis en évidence d’autres aménagements qui avaient été réalisés sans autorisation sur la parcelle n° 3879, à savoir un poulailler à l’intérieur de la grange avec un parc extérieur, une serre, des panneaux solaires thermiques, un système d’irrigation et une citerne de récupération des eaux de pluie. Il a encore été constaté que A. avait construit un appentis au nord du bâtiment ECA n° 2063 qui lui sert de bergerie sur la parcelle n° 3856, pour y stocker le foin pour ses moutons.
Le dossier a été soumis aux autorités cantonales compétentes, notamment à la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturels, Division biodiversité et paysage (DGE-BIODIV). Dans son préavis, cette autorité a constaté que le parc à poules et l’appentis accolé au bâtiment ECA n° 2063 étaient situés dans le périmètre de l'inventaire des prairies sèches, qui sont protégées au sens de l'art. 18a et c de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) et de l'art. 6 de l'ordonnance fédérale du 13 janvier 2010 sur la protection des prairies et pâturages secs d'importance nationale (OPPPS; RS 451.37). La DGE-BIODIV a considéré que ces aménagements ne pouvaient pas être régularisés, dès lors qu'ils portaient atteinte à un biotope d'importance nationale. Elle a donc exigé leur démontage et la remise en état du terrain.
Dans un courrier du 15 août 2019, le SDT a communiqué à A.________ le résultat de la consultation des autorités cantonales. Il lui a fait part de son intention d’accepter de régulariser les aménagements réalisés, à l’exception des yourtes, du parc à poules, de la citerne et de "l’appentis au nord du bâtiment ECA n° 2063", dont il entendait ordonner le démontage compte tenu notamment de la prise de position de la DGE-BIODIV. Le SDT a accordé à A.________ un délai pour se déterminer.
A.________ a répondu au SDT le 12 septembre 2019. Elle a fourni des explications complémentaires au sujet des installations contestées, tout en précisant qu’elle n'était pas en mesure de se déterminer sur le préavis du service cantonal car ce dernier contenait de nombreuses imprécisions. A.________ a relevé en particulier que l’appentis accolé au bâtiment ECA n° 2063 se trouvait en réalité en dehors du périmètre de l'inventaire des prairies sèches. Elle a invité le SDT à lui faire parvenir une nouvelle prise de position tenant compte de ses remarques.
D. Par décision du 6 août 2020, la DGTL (anciennement le SDT) a accepté de régulariser le bûcher, le couvert accolé à la grange (ECA n° 2062), le poulailler, la serre, les panneaux solaires thermiques, le système d’irrigation et la citerne présents sur la parcelle n° 3879 (étant précisé qu'une mise en conformité de la citerne était toutefois exigée). Elle a imparti à A.________ un délai au 30 novembre 2021 pour déposer une demande de permis de construire en ce sens. La DGTL a par ailleurs ordonné le démontage des deux yourtes, du parc à poules et de "l’appentis au nord du bâtiment ECA n° 2073 servant au stockage du fourrage" ainsi que la remise en état du terrain dans un délai au 31 décembre 2021.
E. Par acte du 24 août 2020, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en indiquant qu'elle contestait uniquement l’ordre de démolition de "l’appentis au nord du bâtiment ECA 2073, situé sur la parcelle 3856 (et non pas sur la 3879)". Elle a fait valoir que cet aménagement ne figure pas dans le périmètre de l’inventaire des prairies sèches et qu’il doit donc pouvoir être régularisé, puisqu’il ne porte pas atteinte au biotope protégé par cet inventaire.
Dans sa réponse du 18 septembre 2020, la DGE-BIODIV a expliqué qu’elle avait refusé la régularisation de l’appentis du fait que cet ouvrage se trouve à l’intérieur du périmètre de la prairie sèche des Posses.
Dans sa réponse du 22 septembre 2020, la DGTL a indiqué que sa décision comporte une erreur en ce sens que "l’appentis sis au nord du bâtiment ECA n° 2063 est sur la parcelle n° 3856 et non 3879". Elle a renvoyé aux éléments développés dans la réponse de la DGE-BIODIV et s’en est remise à justice sur l’issue du recours.
Par avis du 23 septembre 2020, la juge instructrice a relevé que la décision entreprise semblait fondée sur une confusion entre le bâtiment ECA n° 2073 situé sur la parcelle n° 3879 dans le périmètre de l’inventaire des prairies sèches - auquel la décision attaquée mentionne qu’un appentis a été accolé - et le bâtiment ECA n° 2063 qui se trouve sur la parcelle n° 3856 et en dehors de ce périmètre. La juge instructrice a invité la DGTL à lui confirmer que l’appentis dont la démolition est requise est effectivement accolé au nord du bâtiment ECA n° 2073 sur la parcelle n° 3879.
Le 30 septembre 2020, la DGTL a indiqué que l’appentis visé par sa décision est en réalité celui qui est accolé au nord du bâtiment ECA n° 2063 sur la parcelle n° 3856. Elle n'a pas pour autant modifié sa position, mais s'est contentée de répéter que la mesure de remise en état contestée était fondée sur le préavis de la DGE-BIODIV.
F. La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La recourante conteste l’ordre de démolition de l’appentis qui a été aménagé sans autorisation au nord du bâtiment ECA n° 2063, sur la parcelle n° 3856. Elle soutient que cet ouvrage peut être régularisé a posteriori, étant donné qu’il ne figure pas dans le périmètre de l’inventaire des prairies sèches et ne porte donc pas atteinte à un biotope d’importance nationale, contrairement à ce que mentionne la décision entreprise.
a) Les zones à protéger sont régies par l’art. 17 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Elles comprennent notamment les biotopes des animaux et des plantes dignes d'être protégés (art. 17 al. 1 let. d LAT). La base légale pour les inventaires fédéraux des biotopes d’importance nationale figure à l’art. 18a LPN. Cette disposition prévoit que le Conseil fédéral, après avoir pris l’avis des cantons, désigne les biotopes d’importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et précise les buts visés par la protection (al. 1). Les cantons règlent la protection et l’entretien des biotopes d’importance nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution (al. 2). Le Conseil fédéral peut, après avoir pris l’avis des cantons, fixer des délais pour la mise en place des mesures de protection. Si, malgré les avertissements, un canton ne prescrit pas à temps les mesures de protection, le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication peut prendre à sa place les mesures nécessaires et mettre à sa charge une part équitable des frais correspondants (al. 3).
Le Conseil fédéral a établi des inventaires fédéraux d’objets d’importance nationale pour cinq types de milieux naturels. Dans ce cadre, il a notamment adopté l’OPPPS, dont le but est de protéger et de développer les prairies et pâturages secs d’importance nationale dans le respect d’une agriculture et d’une sylviculture durables (art. 1 OPPPS). L’inventaire des prairies sèches comprend les objets énumérés à l’annexe 1 de l’ordonnance (art. 2 al. 1 OPPPS). Ces objets doivent être conservés intacts (art. 6 al. 1 OPPPS). Les buts de la protection consistent notamment en la conservation et le développement de la flore et de la faune spécifiques ainsi que des éléments écologiques indispensables à leur existence (art. 6 al. 1 let. a OPPPS), en la conservation des particularités, de la structure et de la dynamique propres aux prairies sèches (let. b), et en une agriculture et une sylviculture respectant les principes du développement durable (let. c).
b) L’art. 22 al. 1 LAT pose le principe selon lequel aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) et si le terrain est équipé (let. b). En droit vaudois, la question de l'assujettissement des constructions à autorisation est régie par l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), qui prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. La compétence pour autoriser une installation ou une construction en zone agricole appartient à l'autorité cantonale (cf. art. 25 al. 2 LAT, 81 et 120 LATC).
Lorsqu’une construction a été réalisée ou modifiée sans autorisation, alors que cette formalité était imposée, l'art. 105 al. 1 LATC dispose que la municipalité, ou à son défaut le département, est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La jurisprudence rendue à ce propos retient que l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_114/2018 du 21 juin 2019 consid. 5.1.2)
c) La recourante est propriétaire de quatre parcelles classées, pour l'essentiel, en zone de montagne selon le plan d’extension de la commune de Bex. Ces biens-fonds sont par ailleurs situés en partie dans le périmètre de l'inventaire des prairies sèches (objet n° 6164, Les Posses). Du point de vue des éléments construits, le bâtiment ECA n° 2073 présent sur la parcelle n° 3879 entre dans le périmètre de l’inventaire, ce qui n'est pas le cas des bâtiments ECA n° 2062 présent sur la parcelle n° 3879 et ECA n° 2063 présent sur la parcelle n° 3856, qui se trouvent à la limite de ce périmètre et en sont ainsi exclus.
L'autorité intimée fonde sa décision de remise en état sur le préavis négatif de la DGE-BIODIV et, partant, sur le constat selon lequel l’appentis au nord du bâtiment ECA n° 2063 a été réalisé à l'intérieur du périmètre de l'inventaire fédéral, en violation de l’objectif de protection de la prairie sèche des Posses résultant de l’art. 6 al. 1 OPPPS. Cette situation nécessiterait la démolition de l’aménagement en question, compte tenu de l’atteinte portée à un biotope d'importance nationale devant être conservé intact.
La lecture des préavis des autorités cantonales, de la décision attaquée et des réponses sur le recours montre qu’il y a eu une confusion sur les numéros de parcelles et les numéros de bâtiments érigés sur celles-ci, ayant abouti à une constatation erronée des faits pertinents et à une mauvaise application du droit. Le courrier du 15 août 2019 de l'autorité intimée critique en effet l’aménagement de "l’appentis au nord du bâtiment ECA n° 2063", alors que la décision entreprise ordonne le démontage de "l’appentis au nord du bâtiment ECA n° 2073". Après le dépôt du recours, l’autorité intimée a reconnu que sa décision comportait une erreur en ce sens que "l’appentis sis au nord du bâtiment ECA n° 2063 est sur la parcelle n° 3856 et non 3879". Elle n'a pas pour autant réexaminé la situation de l'appentis litigieux par rapport au périmètre de l'inventaire des prairies sèches et la question de l’éventuelle atteinte portée à l'objet n° 6164. Or l’appentis dont la démolition est requise est en réalité accolé à la partie nord du bâtiment ECA n° 2063, lequel est situé sur la parcelle n° 3856 et en dehors du périmètre de l'inventaire fédéral. Le bâtiment ECA n° 2073 situé sur la parcelle n° 3879 et à l'intérieur de ce même périmètre n’a quant à lui subi aucune modification. La juge instructrice a interpellé l’autorité intimée au sujet de la confusion dont est empreinte sa décision. Dite autorité a reconnu qu’elle avait commis une erreur, dans une écriture du 30 septembre 2020. Elle n’a toutefois pas jugé utile de rapporter sa décision, mais s’est à nouveau référée au préavis négatif de la DGE-BIODIV pour justifier son ordre de remise en état, ce que la cour ne peut que regretter.
Il suit de ce qui précède que l’appentis litigieux n’a pas été construit dans un biotope d’importance nationale et que sa démolition ne se justifie pas en vue de conserver intacte la prairie des Posses. Rien n’indique par ailleurs que cet ouvrage ne serait pas conforme aux autres prescriptions matérielles applicables. L’appentis aurait donc dû être autorisé a posteriori par l’autorité intimée, au même titre que les autres aménagements que la recourante a réalisés sans droit sur sa propriété, notamment l'appentis au sud du bâtiment ECA n° 2062 sur la parcelle n° 3879 qui se trouve en bordure, mais à l'extérieur, du périmètre de la prairie sèche des Posses (objet n° 6164) tout comme l'appentis objet de la présente cause.
Le recours doit donc être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l'appentis accolé au bâtiment ECA n° 2063 peut être régularisé, un délai au 30 novembre 2021 étant imparti à la recourante pour déposer une demande de permis de construire en ce sens.
Vu l’issue du litige, il sera statué sans frais (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens, la recourante ayant agi sans le concours d’un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 6 août 2020 est réformée en ce sens que l'appentis accolé au bâtiment ECA n° 2063 sur la parcelle n° 3856 du territoire de la Commune de Bex peut être régularisé, un délai au 30 novembre 2021 étant imparti à la recourante pour déposer une demande de permis de construire en ce sens.
III. Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 9 décembre 2020
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.