TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er avril 2021
Composition
M. François Kart, président; Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure, et M. Emmanuel Vodoz, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________, au Mont-sur-Lausanne, représenté par Me Eric RAMEL, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité du Mont-sur-Lausanne, représentée par Me Daniel PACHE, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Établissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud, Pully.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 3 août 2020 demandant l'arrêt immédiat et la mise en conformité d'une activité para-hôtelière illicite en zone de villas, parcelle n° 362
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 362 de la Commune du Mont-sur-Lausanne. La parcelle est colloquée en zone de villas, selon le règlement communal des constructions et de l'aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat le 6 août 1993 (ci-après: le RCCAT). Le RCCAT autorise la création de maisons de deux logements dans cette zone (art. 60).
B. Le 14 mai 2018, A.________ a déposé une demande de permis de construire en vue de transformer et agrandir le bâtiment existant sur la parcelle n° 362 et de créer une piscine. La demande de permis de construire indiquait qu'après travaux, le bâtiment comporterait deux logements, de six pièces ou plus. Selon les plans déposés, l'appartement situé à l'ouest comportait neuf chambres sur trois étages, dontquatre bénéficiaient d'une salle de bains privative, plus deux salles de bains communes. Le projet comprenait aussi six places de parc extérieures et deux places intérieures. La Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a autorisé les travaux en question et, tenant compte de la synthèse CAMAC n° 178322 du 19 juillet 2018, a délivré le permis de construire n° 1839 le 24 septembre 2018.
Le 17 février 2020, après une enquête complémentaire et une séance de conciliation avec les voisins, et sur la base de la synthèse CAMAC n° 188356 du 12 novembre 2019, A.________ a été autorisé à créer un salon d'onglerie, par le biais de modifications intérieures, sous la forme d'une troisième unité dans le bâtiment en question (permis de construire n° 1839.1). Selon les plans déposés lors de l'enquête complémentaire, l'appartement situé à l'ouest comporte un hall d'entrée-séjour de 22,28 m2, une cuisine, huit chambres à coucher (dont une avec un salon privatif) et huit salles de bains.
Au cours du mois de juin 2020, la municipalité s'est rendue sur place en vue de constater la fin des travaux et de délivrer le permis d'habiter. Par lettre du 1er juillet 2020, elle a informé A.________ que divers éléments manquaient pour finaliser la délivrance du permis d'habiter. Elle a ajouté qu'elle délivrerait le permis d'habiter à réception des indications manquantes. Selon A.________, durant l'inspection, aucune remarque n'a été formulée quant à l'affectation des logements, quant à la disposition des pièces ou quant au non-respect éventuel des plans sur la base desquels le permis de construire avait été délivré.
Le 22 juillet 2020, une visite d'inspection de la Police administrative, survenue suite à des plaintes et dénonciations du voisinage, a eu lieu sur la parcelle n° 362. Selon le rapport de police établi à cette occasion, le recourant a indiqué "effectuer de la location de huit chambres meublées (de type Airbnb) ceci à partir du 1er août 2020".
C. Par décision du 3 août 2020, la municipalité a considéré que A.________ s'adonnait à une activité para-hôtelière incompatible avec la zone d'affectation et illicite du fait de l'absence de permis d'habiter. Elle a ordonné la cessation immédiate de cette activité, en interdisant à A.________ d'utiliser l'unité d'habitation en question. Elle a en outre indiqué qu'elle le dénonçait à l'autorité préfectorale sur la base de l'art. 130 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), pour infractions aux art. 60 RCCAT et 128 LATC. La municipalité informait également A.________ que s'il souhaitait à nouveau utiliser cette unité d'habitation en lui redonnant son affectation originelle, il était invité à présenter un dossier de demande de permis de construire complémentaire, comprenant outre les documents usuels, un plan de situation ainsi que les plans, coupes et élévations nécessaires ou tout élément d'information utile à la bonne compréhension des travaux avec destination de tous les locaux.
D. Par acte du 4 septembre 2020, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre la décision du 3 août 2020 auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal (ci-après: le Tribunal). Il conclut à l'admission du recours (I.) et à la réforme de la décision du 3 août 2020 de la municipalité en ce sens que le permis d'habiter est délivré pour la construction érigée sur la parcelle n° 362 (II.). Il conclut au surplus à l'annulation de la décision du 3 août 2020 (III.) Subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision du 3 août 2020 (IV.). Il requiert expressément une audience de débats publics, en vertu de l'art. 6 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101), couplée d'une inspection locale, permettant d'attester que les travaux réalisés sont conformes aux plans autorisés.
Par réponse du 7 octobre 2020, la municipalité a conclu au rejet du recours. Elle expose qu'il a été constaté que les deux appartements sont divisés en chambres numérotées: chaque chambre dispose d'une serrure de type hôtel, avec un passe; la cuisine est agencées de telle manière que chaque chambre dispose d'une armoire et d'un espace (placard ou réfrigérateur) portant chaque fois un numéro correspondant; chaque appartement dispose d'un séjour commun; il y a autant de boîtes aux lettres que de chambres à louer et des séparations ont été posées sur le balcon afin de privatiser chacune des chambres. La municipalité ajoute que le recourant n'habite pas dans l'immeuble et que c'est donc de manière trompeuse qu'il indique y être domicilié avec son épouse et ses enfants. La municipalité constate également que le recourant a procédé à des modifications qui, non seulement ne correspondent pas aux données de l'enquête publique et aux plans mais, en plus, violent les règles de sécurité les plus élémentaires. Le projet tel que présenté comporte notamment un appartement sans escalier intérieur, mais avec ascenseur et nécessité de poser une échelle extérieure. Quant aux séparations de balcons, elles n'ont jamais été mises à l'enquête. Selon la municipalité, c'est de manière abusive que le recourant prétend dans son recours que l'affectation serait conforme à la zone et c'est de manière consciente qu'il a trompé l'autorité en procédant aux aménagements litigieux. L'autorité intimée admet avec le recourant que la lettre du 3 août 2020 constitue une décision. Elle précise que cette décision doit être comprise comme interdisant l'affectation actuelle. Elle doit également être comprise comme un ordre de remise en état, le recourant étant prié de transmettre un dossier indiquant les suppressions effectuées et faisant figurer la véritable destination des locaux.
L'ECA (Division prévention) s'est déterminée le 19 octobre 2020. Elle relève qu'au moins une activité professionnelle se déroule à l'intérieur du bâtiment et que toute demande de permis de construire y relative doit être transmise à son service pour la délivrance d'une autorisation spéciale. Dans le cas d'espèce, elle n'a pas été appelée à se prononcer lors de la circulation officielle de la demande de permis de construire par le biais de la CAMAC et de ce fait, elle n'a pas pu constater si le projet en question répondait bien aux directives de protection incendie de l'Association des Etablissements d'Assurance Incendie (AEAI). Il est dès lors indispensable qu'une régularisation de ce dossier soit effectuée, par circulation auprès des différents services de l'Etat concernés. L'ECA souligne qu'en particulier la situation est très inquiétante pour ce qui concerne les voies d'évacuation.
Par déterminations complémentaires du 28 octobre 2020, le recourant a confirmé les conclusions prises au pied de son recours. Il souligne à nouveau la légalité des travaux de transformation et le fait que ces travaux sont conformes au permis de construire n° 1839 délivré le 24 septembre 2018 et au permis de construire n° 1839.1 du 17 février 2020. Il conteste l'affirmation selon laquelle lui et sa famille n'occuperaient pas l'un des deux appartements du bâtiment. Le recourant estime que le fait de destiner le second appartement à la colocation est parfaitement compatible avec la zone de villas dans laquelle est colloquée sa parcelle. Il importe en effet peu que cet appartement soit loué à une famille (qui serait nécessairement nombreuse compte tenu du nombre de pièces) ou à plusieurs personnes distinctes, organisées sous forme de colocation. Il souligne que le nombre de places de stationnement réalisées est conforme au permis de construire, de telle sorte qu'il n'y aura pas d'augmentation du trafic engendré par les colocataires, par rapport à une famille "traditionnelle". Le recourant précise qu'il n'offre aucun service de type hôtelier et se limite à un service de gérance "privée", en sa qualité de propriétaire. Par ailleurs, il indique ne pas proposer de locations de courte durée, afin de garantir une certaine pérennité dans les locations, contrairement justement à ce qui prévaut en matière para-hôtelière. Il ajoute que lui et sa famille sont les voisins directs de l'appartement mis en location de telle sorte qu'ils n'ont aucun intérêt à ce que des nuisances en découlent. Pour ce qui est de la question spécifique des séparations des balcons, le recourant relève que ces installations ne sont pas soumises à autorisation Cela étant, et par gain de paix en vue d'une solution transactionnelle, il serait disposé à les ôter, à ses frais. S'agissant enfin des considérations liées à la sécurité incendie, le recourant relève une imprécision dans les déterminations de l'autorité intimée, vu que la pose de l'échelle évoquée concerne son appartement familial et qu'il ne la conteste pas.
Pour ce qui concerne les déterminations de l'ECA du 16 octobre 2020, le recourant constate que l'ECA fonde son appréciation sur les seules écritures de l'autorité intimée, qu'il conteste totalement. Par ailleurs, il souligne que l'ECA ne semble pas être au courant des discussions visant à remplacer l'échelle de secours par un escalier extérieur.
Le 6 novembre 2020, l'ECA a indiqué qu'elle n'avait pas de remarque à formuler sur les dernières écritures du recourant ni sur les pièces accompagnant cette écriture.
Le 26 novembre 2020, l'autorité intimée a produit des déterminations complémentaires. Elle conteste les affirmations du recourant quant à l'absence d'activité Airbnb. Pour ce qui concerne l'affectation de la zone villa, elle expose qu'il ne s'agit pas d'une quelconque zone mixte, mais d'une zone résidentielle. Autoriser une activité de type Airbnb dénaturerait complétement l'esprit du quartier. Par ailleurs, pour ce qui concerne l'échelle, elle souligne que l'état actuel ne correspond pas au dossier d'enquête.
Le recourant s'est déterminé spontanément le 11 décembre 2020 et a confirmé les conclusions prises au pied de son recours du 4 septembre 2020. Il a regretté que l'autorité intimée continue à remettre en cause la réalité de son domicile au Mont-sur-Lausanne. S'agissant de la question de l'échelle respectivement de l'escalier incendie, il a produit une copie d'un courrier adressé à la commune par son architecte attestant de la conformité aux recommandations ECA de sa nouvelle proposition (escalier de secours). Il déplore dès lors que l'autorité intimée refuse de donner suite à des démarches entreprises de bonne foi, en lui reprochant en parallèle la non-conformité de sa construction. Le recourant revient enfin sur le courrier d'un voisin du 30 juillet 2020, sur lequel l'autorité intimée a semblé se fonder pour justifier sa position, en soulignant que ce courrier contient de nombreux éléments erronés et pour la plupart exorbitants à l'objet du litige. Il a aussi produit une copie des images 3D signées par son voisin ainsi que divers clichés des plantations effectivement réalisés sur sa parcelle, démontrant à son sens que les aménagements extérieurs réalisés (haie végétale et plantation d'arbres) par le recourant sont parfaitement conformes à ce qui avait été convenu, dans une optique d'intimité réciproque.
E. Le tribunal a tenu audience le 28 janvier 2021. À l'occasion de l'audience, le Tribunal a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:
"Le président pose la question du domicile du recourant. Celui-ci assure qu'il est domicilié sur place. L'avocat de la municipalité déclare que la municipalité admet qu'aujourd'hui le recourant est domicilié dans la villa érigée sur la parcelle n° 362.
Le président demande au chef du service de l'urbanisme si le service n'a pas été surpris, lors de l'examen des plans, par le fait que le logement litigieux comportait huit salles de bain. Celui-ci répond que tel n'a pas été le cas dans un premier temps, le recourant n'ayant donné aucune indication sur ses véritables intentions, et que le service respecte la vie privée de chacun. L'avocat du recourant souligne qu'il devait pourtant être d'emblée évident pour le service que cet appartement n'était pas destiné à une famille.
Le recourant explique que le processus de location a été stoppé suite à la décision de la municipalité et que le logement est actuellement quasiment vide. Une seule personne y loge; il s'agit d'un ami du recourant, qui avait besoin d'un toit suite à son divorce. Cet ami partira dès qu'il trouvera un autre logement. C'est une lettre qui fixe les conditions du bail. Le recourant indique qu'il cherchera ses locataires par divers moyens: Lausanne Tourisme, plateforme Airbnb, etc. Il envisage une colocation qui sera ouverte à toute personne intéressée à vivre en communauté. Il indique à ce propos qu'il avait eu un contact avec une personne à l'AI qui était intéressée à cette formule. Il entend proposer les pièces à la location pour un loyer de 1'000 fr./mois.
À la demande du président, l 'avocat de la municipalité produit le rapport de la police administrative du 22 juillet 2020.
Le président demande pour quelle raison, lors de la visite liée à la délivrance du permis d'habiter, il n'a pas été indiqué au recourant que l'activité de location de huit chambres séparément n'était pas autorisée. L 'avocat de la municipalité répond que cette activité n'a jamais été annoncée. Le recourant expose que l'intervention de la commune en juillet a été motivée par la dénonciation d'un voisin, qui exerce une surveillance permanente et ne supporte pas le bruit, même en plein après-midi. A la question du président tendant à savoir si la municipalité craint que huit étudiants provoquent plus de nuisances qu'une famille de huit personnes, le chef du service de l'urbanisme répond que des plaintes de plusieurs voisins ont été reçues. Indépendamment de cela, la municipalité est opposée à l'exercice d'une activité lucrative / commerciale dans la zone de villas. Ce type d'activité a sa place dans la zone industrielle et d'activités tertiaires ou d'artisanat.
Le représentant de l'ECA explique qu'il n'a pas vu les plans. En effet, lorsqu'il n'est question que de logement, le dossier relève de la compétence municipale. Concernant l'appartement occupé par le recourant, il explique que s'il n'est desservi que par un ascenseur et une échelle, cela n'est pas conforme aux normes. Le recourant et les représentants de la municipalité indiquent qu'ils vont régler ce problème. Concernant l'appartement composé de huit studios, s'il est destiné à l'hébergement de personnes de passage, il devrait faire l'objet d'un examen par l'ECA, par le biais d'une circulation CAMAC. Les conditions liées à l'évacuation sont beaucoup plus strictes pour ce qui concerne l'hébergement d'hôtes de passage, dont on estime qu'ils ne connaissent pas les lieux, que pour les logements, occupés par des personnes qui y sont familiarisées et qui sauront plus facilement quitter les lieux en cas d'incendie. Une colocation à long terme relève du logement plus que de l'hébergement.
Le recourant indique que, vu qu'il habite sur place, il ne souhaite pas avoir de tournus important des locataires. L'avocat de la municipalité relève que s'il veut s'inscrire sur Lausanne tourisme, c'est aussi pour avoir des hôtes de passage.
Il est constaté l'existence de dix boîtes aux lettres (une pour le recourant, une pour l'onglerie, huit pour locataires), ainsi qu'à côté de la porte d'entrée de l'appartement litigieux de dix sonnettes.
La cour et les parties visitent l'appartement litigieux. Le vestibule d'entrée et le salon commun sont de taille réduite. À l'entrée de chaque studio se trouve une sonnette. La cuisine comporte huit placards et huit frigos, chacun pouvant être fermé à clé. Les balcons sont privatifs.
Le recourant a élaboré les plans qui ont ensuite été signés par un architecte.
La cour et les parties sortent de l'appartement et se réunissent dans le garage. À la demande du président, le recourant se déclare prêt à fournir des copies des recherches de locataires qu'il a effectuées sur diverses plateformes, ainsi qu'une copie de la lettre par laquelle il met le studio à la disposition de son ami.
Le président indique qu’une copie du compte-rendu d'audience sera communiquée aux parties, en même temps que des copies des pièces produites, avec un bref délai pour se déterminer sur leur contenu".
Le 29 janvier 2021, une copie du procès-verbal a été transmise aux parties qui ont été invitées à se déterminer au sujet de son contenu.
Le 1er février 2021, le recourant a transmis au juge instructeur le contrat de bail passé avec son locataire actuel, un formulaire qu'il avait adressé à Lausanne Tourisme, des documents concernant une annonce mise sur le site Internet Airbnb et deux contrats qui avaient été signés par des locataires potentiels. Concernant ces deux derniers, le recourant souligne qu'ils ont été conclus pour une durée de six mois. Quant aux autres annonces, elles exigeaient un séjour minimum de 30 jours "pour sonder le marché" mais le recourant précise que dans les contacts qu'il a pu avoir, il a toujours proposé un séjour beaucoup plus long.
L'autorité intimée s'est déterminée le 2 février 2021. Elle relève que, même si la location se fait pour une durée de 30 jours, cela implique beaucoup de va-et-vient. Elle souligne aussi que la description et les prix demandés correspondent à une activité commerciale avec un rendement mensuel de 9'100 fr.
Le 3 février 2021, le recourant s'est déterminé comme suit au sujet du procès-verbal d'audience:
"Au troisième paragraphe dudit procès-verbal, il me semble que A.________ avait indiqué que son intention est de louer les chambres de l'appartement litigieux pour de longues périodes, ce qui ne ressort pas de ce texte.
En page 2, le terme « studio » a été utilisé à trois reprises.
Il m'apparaît que l'utilisation de ce terme est inappropriée dans la mesure où un studio s'entend comme une pièce principale avec une cuisine ouverte, le plus souvent une « kitchenette », et une salle de bain ou une salle d'eau dans une pièce à part, ce qui n'est pas le cas des locaux que la Cour a pu visiter; il conviendrait à mon sens de remplacer le terme « studio » par « chambre ».
En page 2 toujours du procès-verbal (cinquième paragraphe), mon mandant a expliqué, à la question qui lui était posée par l'assesseur, qu'il avait établi des esquisses des plans de la maison ; c'est ensuite son architecte qui a établi les plans qui ont servi à la mise à l'enquête et qui sont au dossier.
Cette phrase donne l'impression – même si cela ne semble pas déterminant pour le sort de la cause – que l'architecte se serait contenté de signer des documents qui auraient été établis par A.________, ce qui n'est donc pas le cas".
Concernant le rapport de la police administrative du 22 juillet 2020, dont copie lui avait été transmise, le recourant conteste avoir expliqué qu'il effectuait de la location de huit chambres meublées.
L'autorité intimée s'est déterminée le 8 février 2021 et a indiqué qu'elle n'avait pas de remarques à formuler par rapport au procès-verbal. Concernant les affirmations figurant dans le courrier du recourant du 3 février 2021, elle relève que celui-ci a clairement déclaré à la police qu'il voulait procéder à de la location de chambres meublées et qu'il ne s'agit pas d'une location pour étudiants. D'ailleurs, le système Airbnb, auquel a eu recours le recourant, serait notoirement destiné à la location de très courte durée (deux à trois jours). Même s'il s'agissait de locations sur 30 jours, il s'agirait toujours d'une activité commerciale, qui n'a rien à voir avec la zone.
Le 11 février 2021, l'ECA a indiqué n'avoir aucune remarque à formuler au sujet de procès-verbal de l'audience du 28 janvier 2021 ni au sujet des nouvelles pièces produites par le recourant.
Considérant en droit:
Il est admis par les parties que la décision du 3 août 2020, bien que ne comportant pas les voies de droit, est une décision au sens de l'art. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) dès lors qu'elle modifie de manière contraignante la situation de fait et de droit du recourant. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours contre cette décision est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
En l'espèce, le règlement communal définit la zone de villas comme une zone destinée à l'habitation familiale à raison de deux logements au plus par bâtiment (art. 60 RCCAT). Il découle du permis de construire délivré que la création de deux logements, dont l'un comportant huit chambres à coucher et huit salles de bain, a été considérée conforme à l'affectation de la zone. Il convient à ce stade de déterminer si la location individuelle des pièces d'un de ces deux logements (pour une durée plus ou moins longue) peut être considérée comme une activité conforme à la zone. Si tel n'est pas le cas, il faudra encore déterminer si l'autorité intimée pouvait ordonner la cessation immédiate de cette activité, en interdisant au recourant d'utiliser l'unité d'habitation en question.
a) aa) Selon l'autorité intimée, l'activité de location de chambres est contraire à l'affectation de la zone de villas. Tout au plus, quelques activités y ont été autorisées/tolérées, d'ampleur très restreinte et sans nuisances pour le voisinage. Elle souligne en particulier les nuisances sonores induites par la circulation ou autres activités des futurs locataires/occupants non souhaitées par les riverains. En relation avec une jurisprudence du Tribunal administratif invoquée par le recourant (AC.1994.0168), elle relève qu'on n'est pas en présence d'une "unité ressemblant dans son comportement à une famille", sans atteinte au voisinage. Au contraire, les locataires effectueraient des allées et venues, feraient venir leurs amis étudiants, etc., engendrant ainsi des nuisances totalement incompatibles avec le caractère résidentiel de la zone de villas.
bb) Le recourant admet qu'une zone de villas implique une densité d'occupation restreinte. Il soutient que des activités peuvent néanmoins être admises à condition qu'elles n'entraînent pas pour les voisins des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation. Il expose qu'il a notamment imaginé pouvoir louer ce bien sous la forme d'une colocation, qui reste une forme d'habitation. En revanche, il n'a jamais eu l'intention de transformer cet appartement en hôtel ou motel. Il souligne que la présence de quelques colocataires n'est pas plus incommodante que celle de deux familles avec enfants. La définition d'habitation familiale n'est à son avis pas aussi limitée que ne semble le soutenir l'autorité intimée. Quant aux supposées nuisances du fait du va-et-vient des locataires, le recourant précise qu'il n'a réalisé que les places de parc qui ont été autorisées. Le voisinage devait ainsi s'attendre aux mouvements journaliers de six véhicules. En outre, la parcelle est colloquée au degré de sensibilité au bruit II et est située juste à côté de la zone d'utilité publique, pour laquelle un degré de sensibilité au bruit III a été attribué. Il n'est donc pas assuré au secteur un calme absolu. En conséquence, il n'y aurait pas d'usage anormal pour la zone, dont l'affectation serait pleinement respectée.
Le recourant insiste sur le fait que l'immeuble construit correspond en tout point aux plans qui ont fait l'objet des permis de construire délivrés. La disposition des pièces (huit chambres à coucher pour une seule cuisine) n'a pas changé. Le nombre de places de stationnement n'a pas augmenté. En outre, il a été autorisé à créer une troisième unité indépendante (onglerie), qui n'est pas vouée à de l'habitation et encore moins à une famille. Le recourant en déduit qu'on doit donc admettre que la municipalité interprète largement son règlement, à tout le moins s'agissant de la définition de la zone villas.
b) aa) L'art. 29 al. 2 LATC précise que les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques, ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.
D'une manière générale, les zones d'habitation comprennent les constructions et les installations destinées à la résidence de personnes (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 516 ss p. 230). Déterminer si un usage peut être considéré comme de l'habitat est parfois délicat. Des problèmes d'interprétation peuvent par exemple surgir dans le cas d'hôtels ou d'autres logements exploités à des fins commerciales (Alexander Ruch, Commentaire LAT, 2020, n. 80 ss ad art. 22).
Le point de savoir si un projet de construction consiste en des habitations individuelles, collectives, groupées ou communautaires ne joue aucun rôle pour en déterminer l'affectation à l' "habitation"; ce critère peut en revanche être décisif lorsque le règlement applicable réserve expressément la zone en cause à un type déterminé d'habitat. En effet, il incombe aux communes de définir l'usage d'habitation prévu et de préciser, cas échéant, les autres activités simultanément autorisées dans la même zone.
En somme, l'affectation précise d'une zone d'habitation doit être circonscrite en tenant compte de son intitulé (zone de villas, d'habitations collectives, de moyenne densité, etc.) et, surtout, du système réglementaire élaboré par le législateur communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet égard d'une certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas empiéter (arrêt AC.2017.0070 du 15 décembre 2017 consid. 2b et les nombreuses références citées).
S'agissant des zones de "villas", la jurisprudence a défini ce type de bâtiment, en l'absence d'indications spécifiques dans le règlement communal, comme une maison destinée à l'habitation d'une seule famille, villa proprement dite, ou de plusieurs familles, à raison d'une seule famille par étage, villa dite locative. La règle limitant à un le nombre de logement par niveau ne s'oppose toutefois pas à la juxtaposition de deux logements en duplex, chacun d'eux occupant alors deux demi-étages (AC.2008.0150 du 10 juin 2009 consid. 4b, AC.2002.0111 du 10 juillet 2003 consid. 2a, AC.1992.0209 du 14 mai 1993 consid. 1b; prononcé de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de police des constructions [CCRC] n° 5533 du 4 mai 1988 in RDAF 1990 p. 425 ss, CCRC n° 2082 du 22 mai 1967 in RDAF 1969 p. 35 et les références citées). La notion de logement familial implique en outre une densité d'occupation restreinte, en règle générale limitée aux parents et enfants. Les formes d'habitations collectives n'ont pas leur place dans une zone destinée à l'habitation individuelle, dans la mesure où elles impliquent une densité d'utilisation et des inconvénients pour le voisinage plus importants que ceux engendrés par les occupants d'une villa, ce que tend précisément à limiter la zone en cause (AC.1991.0147 du 18 août 1992 consid. 2b/cc; CCRC n° 6736 du 20 novembre 1990). Un règlement communal qui limite à deux le nombre d'appartements dans les villas ou maisons familiales tend à définir une zone à vocation d'habitation, exclusivement, présentant de surcroît un certain caractère résidentiel (AC.2008.0150 du 10 juin 2009 consid. 4b; CCRC n° 5533 du 4 mai 1988 in RDAF 1990 p. 425 ss et les références citées).
En ce qui concerne toujours la zone de villas, la jurisprudence (AC.2008.0150 du 10 juin 2009 consid. 4b) relève que les caractéristiques des zones résidentielles impliquent des avantages attendus pour lesquels les habitants consentent divers sacrifices, notamment pécuniaires. Il est dès lors normal qu'une grande importance soit attachée au caractère de tels lieux (une zone de villas doit par excellence être tranquille, préservée du bruit et des mauvaises odeurs).
Dans un arrêt relativement ancien, la CCRC a ainsi qualifié de contraire à une zone de villas
Dans l'arrêt AC.2011.0037 du 26 mars 2012, le Tribunal a repris cette jurisprudence et a considéré que, destinés à des étudiants, deux bâtiments comportant respectivement 5 et 10 chambres meublées, dotées chacune de salles de bains n'étaient pas conformes à la zone de villas.
Le tribunal a par contre autorisé l'aménagement d'une villa destinée à servir d'"unité d'encadrement de vie" pour personnes souffrant de solitude, mais il a retenu que le nombre d'occupants - de huit avec deux accompagnants au maximum – qui n'excédait pas celui de deux familles, restait conforme au règlement communal limitant la zone aux villas et maisons familiales comportant au plus deux appartements; les habitants n'auraient pas de véhicules privés et la villa ne serait pas utilisée d'une manière dépassant l'usage normal de ces locaux (AC.1994.0168 du 31 juillet 1996).
Dans un arrêt plus récent, le Tribunal a également estimé, concernant une villa gérée par une institution pour personnes handicapées, qu'en définitive, la villa restait entièrement consacrée à l'habitation (AC.2017.0070 du 15 décembre 2017 consid. 2d).
Dans un souci de complétude, on mentionnera encore l'arrêt AC.2014.0108 du 21 octobre 2014, dans lequel le tribunal avait considéré que 45 studios destinés au logement d’étudiants, plus des locaux communs, relevaient de l'habitat, notamment car l'occupation de ces logements se caractérisait par une certaine permanence. Il s'agissait toutefois dans ladite affaire de savoir si la destination du bâtiment relevait de l’artisanat et de la petite industrie ou alors de l'habitation. Cette appréciation a ensuite été confirmée par l'arrêt AC.2019.0032 du 29 novembre 2019, "compte tenu de l'autonomie communale et d'une précédente jurisprudence". Il n'y a ainsi pas lieu de le considérer comme déterminant pour savoir si des logements pour étudiants peuvent être admis dans une zone de villas. De même, dans l'arrêt AC.2016.0252 du 23 août 2017 consid. 2, le Tribunal a considéré qu'un logement occupé par des étudiants ne se distinguait pas nécessairement des logements occupés par d'autres personnes (familles, personnes seules, couples sans enfants ou personnes âgées), qui n'avaient pas la qualification d'étudiant. Ainsi, le seul fait que des étudiants habitassent dans un logement ne permettait pas de conclure que ce logement était détourné de sa vocation conforme à une zone d'habitation. Il importe toutefois de souligner que cet arrêt concernait une zone de moyenne densité (et mentionne expressément qu'une telle zone se distingue d'une zone villas).
Ont enfin été jugés conformes à la zone d'habitation des logements pour des demandeurs d'asile, mais il s'agissait d'une zone d'habitation collective et non d'une zone villas (AC.1992.0211/212 du 28 juin 1993; voir en revanche l'AC.1991.0147 du 18 août 1992 précité).
bb) Au vu de la jurisprudence qui précède, il convient de considérer comme établi qu'en principe une forme d'habitation collective n'a pas sa place dans une zone de villas destinée à l'habitation individuelle, dans la mesure où elle implique une densité d'utilisation et des inconvénients pour le voisinage plus importants que ceux engendrés par les occupants d'une villa, ce que tend précisément à limiter la zone en cause. En l'occurrence, au surplus, le règlement communal est clair en ce sens qu'il dispose que la zone de villas est une zone destinée à l'habitation familiale à raison de deux logements au plus par bâtiment (art. 60 RCCAT). Ainsi, un bâtiment qui comporte un logement individuel et un logement d'habitation collective (quelle que soit la durée de séjour de ses occupants) n'est pas conforme à la zone.
Il reste encore à examiner si, au vu des circonstances du cas d'espèce, cette constatation peut justifier l'interdiction d'exercer l'activité de location projetée ainsi qu'une demande de mise en conformité.
a) Aux termes de l'art. 128 LATC, aucune construction nouvelle ou transformée ne peut être occupée sans l'autorisation de la municipalité. Cette autorisation, donnée sous la forme d'un permis, ne peut être délivrée que si les conditions fixées par le permis de construire ont été respectées et si l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête. Le préavis de la commission de salubrité est requis (al. 1). En outre, selon l'art. 79 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), applicable par renvoi de l'art. 129 LATC, le permis d'habiter ou d'utiliser ne peut être délivré que si les locaux satisfont aux conditions fixées par la loi et les règlements (let. a), si la construction est conforme aux plans approuvés et aux conditions posées dans le permis de construire (let. b), si les travaux extérieurs et intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des habitants ou des utilisateurs (let. c) et si l'équipement du terrain est réalisé (let. d).
L'institution du permis d'habiter a pour seul but de permettre à la municipalité de vérifier que la construction est conforme aux plans approuvés ainsi qu'aux conditions posées dans le permis de construire, et que les travaux extérieurs et intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des habitants. Ainsi, le permis d'habiter est lié à la procédure de permis de construire. Il représente un constat final de la conformité des travaux et permet à l'autorité d'intervenir si le constructeur n'a pas respecté les plans et les conditions posées dans le permis de construire. La délivrance du permis d'habiter n'est pas destinée à vérifier une nouvelle fois si les dispositions réglementaires sont respectées: en effet, cet examen a déjà eu lieu lors de l'octroi du permis de construire (AC.2017.0358 du 27 mars 2019). Il est par ailleurs douteux que l'autorité municipale puisse imposer le respect d'une nouvelle norme sur un point qui n'a fait l'objet d'aucune condition ou charge dans le permis de construire, car une telle situation reviendrait à remettre en cause l'autorisation entrée en force (AC.2010.0219 du 12 juin 2012 consid. 4). L'art. 79 al. 1 let. a RLATC prévoit certes de vérifier "si les locaux satisfont aux conditions fixées par la loi et les règlements", mais cette disposition de niveau réglementaire doit être interprétée dans le cadre de la base légale que constitue l'art. 128 LATC: lorsque rien n'indique que, aux termes de cette disposition, les constructions réalisées ne respecteraient pas les conditions du permis de construire, le permis d'habiter doit être délivré (cf. AC.2020.0004 du 10 août 2020 consid. 2, AC.2017.0002 du 18 août 2017 consid. 2a, AC.2015.0272 du 3 juin 2016 consid. 1a).
Lorsque la municipalité constate que les travaux ne sont pas conformes ou que des modifications du projet autorisé requièrent des autorisations spéciales ou préavis complémentaires, elle doit transmettre le dossier aux services concernés, pour qu'ils se déterminent, cas échéant qu'ils prennent les mesures requises. Dans l'intervalle, il lui appartient de prendre elle-même des mesures appropriées aux circonstances, notamment sous l'angle de la proportionnalité, par exemple la suspension, la suppression ou la modification des travaux, le refus du permis d'utiliser ou d'habiter, ou encore le retrait de celui-ci s'il a été délivré (cf. AC.2012.0139 du 2 septembre 2013: consid. 1).
b) aa) Selon la jurisprudence, une décision – telle que le permis de construire – peut, à certaines conditions, être annulée ou modifiée. La décision étant un acte unilatéral, elle est par définition modifiable unilatéralement. En tant que manifestation de la puissance publique, l'autorité ne saurait s'abstenir de la possibilité de corriger un vice affectant la régularité de la décision, en particulier son illégalité, ni de la possibilité d'adapter les régimes juridiques qu'elle a créés aux exigences de l'intérêt public. Cependant, la décision définit des rapports de droit et elle détermine ainsi la situation juridique d'administrés qui se fondent sur elle dans leurs activités propres. L'attente qu'ils peuvent placer dans la stabilité des relations créées par la décision est légitime et le droit protège cette attente. Le régime de la modification des décisions est par conséquent soumis à deux exigences contradictoires. D'où le principe selon lequel lorsque l'autorité constate une irrégularité, la modification (ou la révocation) n'est possible qu'après une pesée des intérêts dans laquelle l'intérêt à une application correcte du droit objectif est mis en balance avec l'intérêt à la sécurité juridique, respectivement à la protection de la confiance (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011 p. 382 ss; ATF 137 I 69 consid. 3.3, 135 V 215 consid. 5.2). Sont notamment pertinents dans cette pesée d'intérêts le fait que la décision a créé un droit subjectif au profit de l'administré, que celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation ou que la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi (ATF 137 I 69 consid. 2.3, 127 II 306 consid. 7a). Il en va de même de la bonne foi de l'administré. Celui qui a agi dolosivement ou violé ses obligations en induisant l'administration en erreur au moment de demander l'autorisation ne saurait en principe s'opposer à la révocation, à moins que cette mesure ne soit contraire au principe de la proportionnalité (ATF 98 Ib 241 consid. 4b; arrêt TF 1C_111/2016 du 8 décembre 2016 consid. 6.1; arrêt AC.2018.0433 du 6 décembre 2019 consid. 4c/aa).
bb) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2, 141 V 530 consid. 6.2, 137 II 182 consid. 3.6.2; TF 1C_183/2018 du 22 juillet 2019 consid. 3.1).
Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Ce principe impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53; arrêt AC.2019.0142 du 4 mai 2020 consid. 4a).
a) En l'espèce, au vu du contenu sans équivoque du permis de construire du 24 septembre 2018 et du permis complémentaire du 17 février 2020, émanant de l'autorité compétente en la matière, le recourant pouvait raisonnablement considérer ces décisions comme une assurance de l'autorité selon laquelle le projet litigieux pouvait être réalisé selon les plans autorisés. Il n'est à cet égard pas contesté que la construction a été réalisée conformément aux plans déposés.
Il ressort de la lecture de ces plans que l'appartement situé à l'ouest n'est pas fonctionnel pour une famille, vu notamment la petite taille de la salle de séjour et de la cuisine. Les plans laissent au contraire clairement apparaître que l'appartement est destiné à la colocation individuelle. Cela ressort plus particulièrement des plans déposés lors de l'enquête complémentaire, selon lesquelles l'appartement situé à l'ouest comporterait huit salles de bains pourhuit chambres. Une telle utilisation future ne pouvait échapper aux professionnels du domaine, lors de l'examen technique qui a mené à la délivrance des permis de construire.
Ces deux permis ont été délivrés à l'issue de procédures qui ont permis à la municipalité de se prononcer sur la base de plans complets permettant de bien saisir la nature et les dimensions de la construction projetée (cf. art. 108 LATC et 69 RLATC). Ces procédures ont également permis à toutes les personnes intéressées, notamment les voisins, d'exercer le droit de participation prévu par l'art. 4 LATC ainsi que leur droit d'être entendues, droits qui sont mis en œuvre par la procédure prévue aux art. 103 ss LATC.
On soulignera encore que le recourant n'a pas tenté de faire valider discrètement des modifications de projet, en tablant sur le fait qu’elles passeraient inaperçues lors de l’enquête complémentaire. En effet, il a soumis, lors de l’enquête complémentaire, des plans indiquant clairement ce qui est ajouté au projet initial, en rouge, et ce qui est enlevé, en jaune. La création de nouvelles salles de bains privatives ressortait clairement de ces plans. On n'est pas en présence d'une fraude à la loi (cf. dans ce sens, concernant aussi des plans AC.2014.0352 du 23 juin 2015 consid. 4).
A cela s'ajoute que la réglementation applicable n'a pas changé depuis le moment où l'autorité intimée a donné l'assurance litigieuse au recourant. En outre, ce dernier, sur la base des permis délivrés, a pris des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir un préjudice important.
En vertu du principe de la bonne foi, le recourant doit se voir autoriser à utiliser sa construction selon les plans validés par l'enquête publique. Les conditions qui permettraient de révoquer les permis de construire délivrés ne sont pas réunies et l'utilisation de son logement conforme aux plans ne peut dès lors pas être interdite au recourant, sous réserve de ce qui suit.
b) Le fait que les conditions posées au respect de bonne foi soient réunies n'est pas encore suffisant. Il reste en effet à examiner si la réalisation de ce principe peut porter préjudice à d'autres valeurs également dignes de protection et à mettre en balance l'intérêt à la protection de la bonne foi et les intérêts qui y seraient éventuellement opposés (TF 1P.373/2006 du 18 octobre 2006 consid. 2.3). Il est communément admis qu'un intérêt public supérieur l'emporte sur un intérêt d'un particulier à la protection de sa bonne foi, le droit à la protection de la promesse pouvant alors se transformer en une prétention à dommages et intérêts (TF 1A.226/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.1, 1P.373/2006 précité consid. 2.3.1 et les réf. cit.). L'intérêt à la protection de la bonne foi peut également céder devant l'intérêt lié à l'application correcte du droit: il peut dans ce cadre être mis en balance avec l'intérêt de tiers, tel que celui des voisins qui seraient touchés par l'admission d'une situation contraire au droit des constructions pour des motifs de protection de la bonne foi (TF 1C_6/2009 du 24 août 2009 consid. 3.2, 1P.373/2006 précité consid. 2.3.1).
c) En l'espèce, il convient de mettre en balance l'intérêt public à éviter les nuisances pour le voisinage avec le principe de la bonne foi. Comme on l'a vu, les permis de construire ont été délivrés au terme de procédures complètes d'autorisation selon la LATC et la construction est déjà entièrement réalisée. Une révocation du permis de construire ne pourrait dans ces conditions intervenir que si un intérêt public important le justifiait ou si l'octroi du permis de construire était affecté d'un vice grave.
S'il est vraisemblable que huit colocataires indépendants peuvent occasionner plus de nuisances qu'une famille avec sept enfants (ou plus), il n'est pas évident que ces nuisances soient sensiblement plus élevées, en particulier en journée. Il convient aussi à cet égard de tenir compte du fait que le recourant habite le bâtiment concerné et qu'il serait le premier gêné par des nuisances provoquées par ses locataires, raison pour laquelle il souhaite – selon les contrats produits – louer les chambres pour une durée de six mois au minimum. Il y a ainsi lieu de considérer que la location séparée des chambres de l'appartement litigieux pour une durée minimum de six mois n'occasionnera pas pour le voisinage des nuisances telles que le principe de la bonne foi ne pourrait pas s'appliquer en l'occurrence. Le recourant doit par conséquent être autorisé à mettre en location les chambres du logement situé à l'ouest du bâtiment érigé sur la parcelle n° 362 pour une durée minimale de six mois à chaque location. Pour ce qui est de l'atteinte à la garantie de la propriété qu'implique l'obligation d'une durée minimale de location de six mois, on relève que celle-ci peut se fonder sur l'art. 60 RCCAT. Un séjour minimal de six mois correspond en effet plus à la notion de permanence de l'habitation des zones de villas et de l'art. 60 RCCAT.
La décision attaquée prévoit encore que si le recourant souhaitait à nouveau utiliser cette unité d'habitation en lui redonnant son affectation originelle, il est invité à présenter une demande de permis de construire complémentaire. Au vu de ce qui vient d'être exposé cette exigence est privée d'objet. On ne saurait en effet imposer au recourant de déposer une nouvelle demande de permis de construire pour quelque chose qui a été déjà été autorisé et qui a été réalisé conformément aux autorisations délivrées.
d) Au vu des éléments qui précèdent, la décision attaquée doit être réformée*.*
Il ne revient toutefois pas au tribunal de céans d'ordonner la délivrance du permis d'habiter, comme le requiert le recourant. En effet, au vu de l'affectation autorisée par le présent arrêt, mais qui n'avait pas été envisagée par l'autorité intimée, il conviendra éventuellement que le dossier de construction circule auprès de l'ECA, voire d'autres services de l'Etat. Il revient à l'autorité intimée de poursuivre la procédure en ce sens. Si toutes les conditions et autorisations sont réunies, elle délivrera ensuite le permis d'habiter.
Dans la décision attaquée, l'autorité intimée indique que le cas est dénoncé sans délai à la Préfecture sur la base de l'art. 130 LATC, pour infractions aux art. 60 RCCAT et 128 LATC. Le recourant estime que la dénonciation à l'autorité pénale est infondée, dès lors que la construction a été réalisée conformément aux plans autorisés et qu'aucune procédure de régularisation n'est nécessaire.
Il ne revient pas au Tribunal de céans de se prononcer sur le bien-fondé d'une dénonciation municipale auprès du Préfet. Le grief est irrecevable.
Il résulte des considérants qui précèdent que l'immeuble construit par le recourant est conforme au droit et aux permis de construire qui ont été délivrés (sous réserve de la durée de la mise en location). Le recours doit donc être admis, dans la mesure où il est recevable, et la décision attaquée doit être réformée en ce sens que le principe de l'activité consistant en la location des chambres individuelles de l'appartement situé à l'ouest est autorisé, pour une durée minimale de six mois. La cause est au surplus renvoyée à la municipalité pour qu'elle poursuive la procédure menant à la délivrance du permis d'habiter. Le recourant obtenant en grande partie gain de cause, les frais du présent arrêt sont mis pour les deux tiers à la charge de la commune du Mont-sur-Lausanne et, pour un tiers, à la charge du recourant. Le recourant a droit à des dépens à la charge de la municipalité (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 3 août 2020 est réformée au sens des considérants 4 et 6.
III. La cause est renvoyée à la Municipalité du Mont-sur-Lausanne pour qu'elle poursuive la procédure menant à la délivrance du permis d'habiter.
IV. Les frais du présent arrêt sont mis, par 2'000 (deux mille) francs, à la charge de la Commune du Mont-sur-Lausanne et par 1'000 (mille) francs à la charge du recourant.
V. La Commune du Mont-sur-Lausanne versera 2'000 (deux mille) francs au recourant à titre de dépens.
Lausanne, le 1er avril 2021
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.