TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 août 2021
Composition
M. André Jomini, président; M. Philippe Grandgirard et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourantes
A.________, à ********,
B.________ ,à ******** , toutes deux représentées par Me Jérôme BENEDICT, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, représentée par Me Robert LEI RAVELLO, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A._______ et B._______ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 27 juillet 2020 (transformations intérieures en vue du changement d'affectation de bureaux et dépôts en salles d'exposition d'art, parcelles nos 18000 et 5846, CAMAC n° 182868).
Vu les faits suivants:
A. A._______ et B._______ sont copropriétaires en ville de Lausanne de deux parcelles contiguës, portant au registre foncier les numéros 5846 et 18000. Il se trouve sur chacune de ces parcelles un bâtiment principal (nos ECA 139 et 142, respectivement ; désignation au RF : habitation avec affectation mixte) et une annexe à l’arrière (nos ECA 13980b et 13980a, respectivement ; désignation au RF : bâtiment commercial). Les bâtiments principaux font partie d’une lignée de bâtiments construits selon l’ordre contigu le long de l’avenue Louis-Ruchonnet. Les annexes ou bâtiments secondaires font aussi partie d’une lignée de bâtiments implantés à l’arrière en limite de propriété.
Les deux bâtiments principaux (avenue Ruchonnet 6-8) ont été construits en 1904. A cette époque, des annexes avaient été édifiées à l’arrière, sur un niveau (lessive, étendage). Ces annexes ont ultérieurement été démolies et remplacées par des bâtiments de deux niveaux, destinés à servir de dépôts; le permis de construire avait été délivré par la Municipalité de Lausanne pour ce projet le 30 juillet 1959.
Actuellement, les parcelles nos 5846 et 18000 sont classées dans la zone urbaine du plan général d’affectation de la commune (PGA). Cette zone est affectée à l’habitation, au commerce, aux bureaux, à l’artisanat, aux constructions et installations publiques, ainsi qu’aux équipements destinés à l’enseignement, à la santé, à la culture, au sport, aux loisirs, au tourisme et au délassement (art. 95 du règlement du PGA [RPGA]).
B. Le 26 juin 2019, les deux sociétés propriétaires des parcelles précitées ont adressé au Service de l’urbanisme de la ville de Lausanne une demande de permis de construire pour un "changement d’affectation de bureaux et dépôts en salles d’exposition d’art". Les locaux concernés se trouvent dans les bâtiments principaux, au rez inférieur (au niveau de la rue) et au rez supérieur, et dans les bâtiments secondaires des immeubles Ruchonnet 6-8. Il s’agit de créer des locaux pour accueillir une galerie d’art, ce qui implique, d’après les plans, la démolition d’une dalle dans les bâtiments principaux (création d’une double hauteur, entre les deux niveaux) ainsi que dans un des bâtiments secondaires.
Le projet a été mis à l’enquête publique du 17 janvier au 17 février 2020. Il n’y a pas eu d’oppositions.
C. Par une décision datée du 27 juillet 2020, la municipalité a refusé d’accorder le permis de construire requis, en se fondant sur l’art. 39 du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC ; BLV 700.11.1) et sur l’art. 73 RPGA. La motivation de cette décision est en substance la suivante :
Le bâtiment secondaire n° 13980b est implanté sur la limite de propriété, sur trois côtés. Il comporte dès l’origine des surfaces non habitables et il s’agit d’une dépendance au sens de l’art. 39 RLATC, ne pouvant en aucun cas servir à l’habitation ou à l’activité professionnelle. Son changement d’affectation, de local de dépôt/stockage (affectation conforme) en salle d’exposition d’art (affectation non conforme), ne peut pas être autorisé, car une dépendance au sens de l’art. 39 RLATC ne peut pas accueillir de surface utile (un local, dans cette annexe, destiné à accueillir le public de la galerie d’art projetée dans les bâtiments principaux est une surface utile). Quant aux transformations intérieures des bâtiments principaux, elles ne peuvent pas non plus être autorisées parce que la création d’une double hauteur, avec la démolition de la dalle, porte une atteinte sensible à leur structure. Comme ces deux bâtiments ont obtenu la note 3 lors du recensement architectural, de telles transformations peuvent être interdites sur la base de l’art. 73 RPGA ; elles ont du reste fait l’objet d’un préavis défavorable de la déléguée communale à la protection du patrimoine.
La décision municipale indique en outre que les autorisations cantonales spéciales nécessaires ont été délivrées (synthèse CAMAC n° 182868 du 11 mars 2020).
D. Agissant le 14 septembre 2020 par la voie du recours de droit administratif, A._______ et B._______ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de la municipalité du 27 juillet 2020 en ce sens que les permis de construire et autorisation de changement d'affectation requis sont délivrés, ordre étant ainsi donné à la municipalité de les notifier immédiatement. A titre subsidiaire, elles concluent à l'annulation de la décision de la municipalité et au renvoi de la cause à cette autorité pour nouvelle décision.
Dans sa réponse du 10 décembre 2020, la municipalité conclut au rejet du recours.
Les recourantes ont répliqué le 26 avril 2021, en confirmant leurs conclusions.
E. La Cour a procédé à une inspection locale le 31 mai 2021.
F. La CDAP avait par ailleurs rendu le 18 octobre 2018 un arrêt dans une cause introduite par un recours des deux actuelles recourantes contre une décision de la municipalité du 27 avril 2017 rejetant une demande d’autorisation pour un changement d’affectation des bâtiments secondaires n° ECA 13980a-b (cause AC.2017.0205). Cette demande portait sur la régularisation de l’exploitation d’un salon de massage. Or, pour la municipalité, l’exercice d’une activité professionnelle dans ces locaux (dépôts) n’aurait pu être autorisée que si des surfaces habitables avaient existé depuis au moins 20 ans, ce qui n’avait pas été démontré (faits, let. C). Par cet arrêt, la CDAP a rejeté le recours dans la mesure où il n‘était pas devenu sans objet (ch. I du dispositif) et elle a confirmé la décision de la municipalité (ch. II). La CDAP a considéré que le recours était devenu sans objet parce que le projet d’exploiter un salon de massage avait été abandonné en cours de procédure (consid. 1). Au consid. 2, il a été retenu ce qui suit : "il n’est pas contesté que les locaux compris dans les bâtiments secondaires[…]peuvent être affectés en locaux commerciaux (dépôts, caves, entrepôts etc.) en lien – ou non – avec les bâtiments principaux et faire l’objet de baux commerciaux distincts ou non. En revanche, en l’état, ces locaux ne sauraient servir à l’habitation ou au travail sédentaire ". Le motif de cette restriction d'utilisation est le non-respect d’exigences de salubrité (cf. art. 27 et 28 RLATC, hauteur et éclairage des locaux), comme cela ressort du procès-verbal d’une inspection locale, reproduit dans l’arrêt (let. F).
Considérant en droit:
La décision attaquée, qui refuse un permis de construire (cf. art. 114 et 115 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les propriétaires des immeubles concernés ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Les griefs des recourantes visent d’abord le refus d’autoriser les transformations intérieures dans les bâtiments secondaires avec pour l'un d'eux, d'après la décision attaquée, un changement d'affectation. Elles contestent que ces annexes soient des dépendances au sens de l’art. 39 RLATC. Cela étant, les recourantes font valoir que l’utilisation qu’elles veulent faire des bâtiments secondaires est compatible avec l’art. 39 al. 2 RLATC. Il n’a jamais été question d’exercer dans les bâtiments litigieux (à l’arrière) une activité professionnelle permanente, au contraire de ce qui est prévu en front de rue. Ces locaux sont destinés uniquement au stockage et à des expositions occasionnelles (pour le bâtiment n° 13980b). Les activités permanentes de la galerie (présentations d'œuvres en dehors des expositions temporaires, bureaux, réception de clients) ne sont prévues que dans les bâtiments principaux en front de rue.
a) Le projet litigieux consiste, d'après les plans, à réaliser certains aménagements intérieurs dans les deux bâtiments secondaires: dans le premier (n° 13980a), il s'agit de la création d'un réduit et d'un local de dégagement au niveau inférieur, le solde demeurant un espace de dépôt/stockage; dans le second (n° 13980b), il est prévu de créer un local WC de 4 m2 et de supprimer la dalle séparant les deux niveaux pour créer un local d'exposition de 70 m2 avec double hauteur.
Dans la décision attaquée, il est essentiellement fait référence aux modifications prévues dans le bâtiment n° 13980b. La municipalité expose que ce bâtiment secondaire est implanté sur la limite de propriété sur trois côtés. En effet, à l'est et à l'ouest, il est contigu à d'autres bâtiments secondaires de la même rangée; au nord, il est très proche de la limite de la parcelle voisine n° 5843, où le niveau du terrain aménagé, avec un mur de soutènement, correspond approximativement au niveau du toit du bâtiment n° 13980b.
b) Dans la zone urbaine, l'ordre contigu est obligatoire (art. 96 RPGA) mais les façades qui ne sont pas sur la limite des constructions doivent être à une distance minimale de 6 m des limites de propriété (art. 98 al. 1 RPGA). Vu l'implantation du bâtiment secondaire concerné à moins de 6 m, sur trois côtés, des limites de la parcelle, la municipalité estime qu'il n'est pas conforme à la règle de l'art. 98 RPGA. Ce bâtiment est en d'autres termes implanté dans les "espaces réglementaires" entre bâtiments et limites de propriété, ce qui implique qu'il ne pourrait être autorisé, en fonction du droit actuellement en vigueur (LATC et RLATC applicables dès 1987, RPGA dès 2006), que sur la base de l'art. 39 RLATC. Les alinéas 1 et 2 de cette disposition ont la teneur suivante:
"1 A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités peuvent autoriser la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété.
2 Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle."
L’arrêt AC.2017.0205 du 18 octobre 2018 ne traite pas la question de savoir si les bâtiments secondaires litigieux sont ou non des dépendances au sens de l’art. 39 RLATC, car cela n'était alors pas décisif. Dans la présente affaire, il convient en revanche de traiter cette question.
En l'occurrence, on constate que le bâtiment n° 13980b n'est pas une construction distincte du bâtiment principal n° 139 et sans communication interne avec celui-ci. Cette communication interne existe actuellement et elle était prévue sur les plans de 1959, les nouveaux dépôts à construire à l'arrière des bâtiments principaux étant conçus pour être directement accessible. Le volume du bâtiment secondaire litigieux est certes nettement moins important que celui du bâtiment principal, qui a quatre étages et un attique au-dessus des rez inférieur et supérieur; mais avec ses dimensions – une emprise au sol d'environ 75 m2, avec une hauteur totale de plus de 5 m –, il est sensiblement plus grand qu'un garage particulier pour deux voitures (35 à 40 m2 au sol, sur un niveau) ou qu'un réduit de jardin. Au regard des exemples cités à l'art. 39 al. 2 RLATC, ce bâtiment secondaire n'est pas un bâtiment de peu d'importance. Il serait par ailleurs discutable de considérer que le bâtiment n° 13980b est une dépendance à lui seul, en faisant abstraction du fait qu'il est également lié au bâtiment n° 13980a. Ces deux bâtiments secondaires ne répondent pas à la définition de la dépendance de peu d'importance selon l'art. 39 RLATC dans sa teneur actuelle.
On peut relever que dans la première version du RLATC (du 19 septembre 1986), la notion de dépendance était définie de manière plus restrictive, excluant expressément les bâtiments de deux niveaux et dépassant trois mètres de hauteur à la corniche. Cet élément de la définition de la dépendance – n'ayant qu'un rez-de-chaussée, de trois mètres de hauteur à la corniche au maximum – figurait expressément, avant 1987, dans la précédente disposition réglementaire cantonale, à savoir l'art. 22 RCAT (règlement d'application de l'ancienne loi sur les constructions et l'aménagement du territoire – cf. Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 59). Sous l'empire de cette réglementation, il fallait déjà qu'il n'y ait pas de communication directe entre le bâtiment principal et la dépendance (cf. Marti, op. cit., p. 61). Aussi le bâtiment secondaire litigieux n'aurait-il pas pu être autorisé, à l'époque, en tant que dépendance peu importante implantée dans les espaces réglementaires entre bâtiments et limites de propriété voisines.
c) Cela étant, la construction de nouveaux dépôts a bel et bien été autorisée par la municipalité en 1959 (avec une autorisation cantonale spéciale, imposant des conditions fixées par l'Etablissement cantonal d'assurance). Le dossier ne permet pas de savoir quelle était exactement la réglementation ou la pratique communales pour les bâtiments secondaires à l'arrière des bâtiments principaux formant un front de rue comme à l'avenue Louis-Ruchonnet, en particulier quand, en raison de la déclivité du sol, il est possible de construire dans les cours sans dépassement du niveau du terrain naturel sur la parcelle voisine en amont et donc a priori sans inconvénient pour les voisins. Quoi qu'il en soit, il faut présumer que le permis de construire de 1959 était valable.
Le bâtiment secondaire litigieux a donc été construit en conformité avec la réglementation applicable à l'époque. Actuellement, selon ce que retient la municipalité, son implantation viole l'art. 98 RPGA. Il s'agit donc d'un bâtiment existant non conforme aux règles de la zone à bâtir, depuis l'entrée en vigueur du RPGA en 2006, voire éventuellement depuis une modification de réglementation ou de pratique communales intervenues entre 1959 et 2006.
La transformation du bâtiment n° 13980b doit par conséquent être examinée à la lumière de la règle de l'art. 80 al. 2 LATC. Pour les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives notamment à la distance aux limites (cf. art. 80 al. 1 LATC), cette norme prévoit ce qui suit:
"Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage."
Cette norme est applicable quand bien même il n'est pas formellement établi que le bâtiment secondaire était d'emblée réglementaire, dès lors qu'il est depuis plus de soixante ans au bénéfice d'une autorisation qu'il n'est pas question de révoquer (cf. AC.2007.0199 du 19 décembre 2008 consid. 4; AC.1996.0206 du 15 mai 1998 consid. 2; cf. également Steve Favez, La garantie des situations acquises, thèse Lausanne 2013, p. 145). Selon la jurisprudence, l'art. 80 LATC règle de manière exhaustive la question des transformations et agrandissements des bâtiments non réglementaires, de sorte que les communes n'ont pas la possibilité d'adopter un régime plus restrictif (cf. AC.2020.0124 du 13 avril 2021 consid. 4b).
d) En l'occurrence, les travaux de transformation, réalisés dans les limites des volumes existants et sans emprise supplémentaire dans les espaces réglementaires, ne sont pas de nature à aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur, concernant les distances aux limites (cf. notamment AC.2020.0264 du 17 décembre 2020 consid. 2d). L'utilisation prévue pour les locaux transformés, qui ont jusqu'ici été essentiellement utilisés comme dépôts, est conforme à l'affectation de la zone (cf. art. 95 RPGA, qui admet les activités commerciales et culturelles). Cet espace n'étant pas destiné à servir au travail sédentaire, les exigences de l'art. 28 RLATC concernant la surface des baies pour l'éclairage et la ventilation ne sont pas applicables. En outre, il est évident que la transformation d'anciens dépôts en locaux d'exposition pour une galerie d'art, dans un quartier urbain abritant de nombreux commerces et infrastructures (gare, musée cantonal), ne provoque aucun inconvénient pour le voisinage. Dans ce contexte, la question de savoir si le nouveau local d'exposition doit être classé dans la surface utile (SU) des bâtiments existants sur la parcelle n° 5846, contrairement à la surface des anciens dépôts, est sans pertinence (à propos de ces notions, voir la norme SIA 504 416, "Surfaces et volumes des bâtiments"; la surface utile est la partie de la surface nette qui est affectée aux fonctions répondant à la destination, au sens large, de l'immeuble). En effet, la réglementation communale ne limite pas, par exemple par l'application d'un indice d'utilisation, la surface de plancher pouvant être aménagée pour des activités commerciales ou culturelles.
Le projet des recourantes pour ce bâtiment secondaire respecte donc tant le droit cantonal, en particulier l'art. 80 al. 2 LATC, que le droit communal. Les griefs dirigés contre le refus du permis de construire, sur cet aspect du projet, sont par conséquent bien fondés.
Les recourantes contestent par ailleurs le refus d'autoriser les transformations intérieures des bâtiments principaux (nos 139 et 142). Elles précisent que leur projet ne prévoit pas la destruction d'une véritable dalle, la division horizontale du volume étant précédemment réalisée par un simple plancher en bois reposant sur une structure métallique rapportée mise en place dans les années 1970. La suppression de ce plancher serait sans incidence aucune sur la structure des immeubles de front de rue.
a) Selon la décision attaquée, ces transformations "pourraient être en soi admises si celles-ci étaient compatibles avec la note 3 du recensement décernée aux bâtiments" (en d'autres termes, le projet est pour le reste conforme au RPGA). Or la déléguée communale à la protection du patrimoine a émis un préavis défavorable à propos de la "création d'un volume en double hauteur sur rue", qui implique "la démolition de la dalle" et porte donc "une atteinte sensible à la structure". La décision retient en outre que ces bâtiments sont situés dans le périmètre (P) 13 de la fiche "Lausanne" de l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS), avec un objectif de sauvegarde "A". D'après la publication de l'Office fédéral de la culture qui donne des explications relatives à l'ISOS, "l'objectif de sauvegarde "A" préconise la sauvegarde de la substance: conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les espaces libres; suppression des interventions parasites". La municipalité retient en définitive que le projet doit être refusé en vertu de l'art. 73 RPGA.
b) Le refus d'autorisation, pour des motifs de protection du patrimoine bâti est un cas d'application de la clause d'esthétique ou d'intégration, qui est prévue en droit cantonal à l'art. 86 LATC, ainsi libellé:
"1 La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
2 Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
3 Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."
Au niveau communal, la disposition correspondante est l'art. 69 RPGA, qui prévoit ce qui suit sous le titre "intégration des constructions":
"1 Les constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou architectural sont interdites.
2 Les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et s'intégrer à l'environnement."
Quant à l'art. 73 RPGA, intitulé "objets figurant dans un recensement", il a la teneur suivante:
"1 La direction des travaux tient à disposition la liste des bâtiments, des objets, des sites et des ensembles figurant au recensement architectural, au recensement des jardins d'intérêt historique et au recensement des ensembles bâtis.
2 Tous travaux les concernant font l'objet d'un préavis du délégué communal à la protection du patrimoine bâti précisant ses déterminations.
3 Sur la base de ce préavis, la Municipalité peut imposer des restrictions au droit de bâtir et interdire les constructions, transformations ou démolitions.
4 Elle peut, également, lorsqu'un ensemble bâti est identifié et qu'il s'agit, notamment, d'éviter une rupture du tissu bâti existant, préserver la volumétrie générale d'ensemble, le rythme du parcellaire, la composition verticale et horizontale des façades, les formes de toiture, ainsi que les aménagements des espaces bâtis."
Les art. 86 LATC et 69 RPGA ont la même portée. Quant à l'art. 73 RPGA, il prévoit l'établissement d'un préavis par un spécialiste de l'administration lorsque les travaux concernent un bâtiment figurant au recensement architectural (règle de procédure interne), mais il ne fixe pas d'exigences matérielles supplémentaires; en particulier, l'art. 73 al. 3 RPGA, en tant qu'il mentionne les restrictions imposées par la municipalité, se limite à concrétiser la clause d'esthétique prévue par l'art. 86 LATC. La portée du droit communal ne va pas au-delà de la norme précitée du droit cantonal (cf. arrêts AC.2020.0276 du 18 mars 2021 consid. 2b; AC.2019.0155 du 24 novembre 2020 consid. 3a/cc; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020 consid. 3a/cc et les arrêts cités; cf. également arrêt TF 1C_55/2019 du 16 mars 2020 consid. 5.1, où il n'est pas reconnu aux dispositions précitées du RPGA une portée plus étendue que celle de la clause d'esthétique de l'art. 86 LATC).
c) Le projet tend à réaménager les locaux en front de rue dans les deux bâtiments principaux en créant une "double hauteur" (environ 5.5 m entre le sol et la plafond). Les travaux consistent, selon les indications de l'architecte sur les plans, à démolir une "dalle" entre le rez inférieur et le rez supérieur. Il a été constaté, lors de l'inspection locale, que ces travaux avaient déjà été effectués, l'autorisation requise par les recourantes tendant donc à obtenir une régularisation.
La municipalité a produit des plans d'architecte de 1904 pour la rangée de six maisons dont font partie les bâtiments litigieux. Selon ces plans, les locaux du rez-de-chaussée, en front de rue, étaient tous destinés à des magasins. Les bâtiments des recourantes sont les bâtiments nos 3 et 4 de ces plans; ils étaient conçus avec une hauteur sous plafond de respectivement 5.78 m et 5.35 m, pour les locaux le long de la rue au rez-de-chaussée; en d'autres termes, il n'était pas prévu d'entresol ni de rez supérieur, sous la dalle du premier étage. Un plancher a ensuite été réalisé, à une date indéterminée (il y a une cinquantaine d'années, d'après les recourantes), qui a été démoli récemment. Selon toute vraisemblance, il ne s'agissait pas d'une dalle, nonobstant le terme mentionné sur les plans, mais d'une structure plus légère. On ne peut rien déduire, à propos de l'aménagement intérieur, de l'aspect extérieur actuel de la façade donnant sur l'avenue; il existe une séparation entre les vitrines au niveau du rez inférieur et les baies au niveau du rez supérieur, mais cet élément architectural était déjà indiqué sur les plans de 1904. Il n'y a aucun indice qu'à l'origine, les bâtiments n'auraient pas été réalisés conformément aux plans de l'architecte, et que l'on aurait créé un entresol ou un rez supérieur en installant d'emblée un plancher intermédiaire.
d) Il ne se trouve pas au dossier de préavis écrit de la déléguée communale à la protection du patrimoine bâti car, comme cela été exposé à l'inspection locale, ce préavis a été donné sous la forme d'une communication électronique interne, qui n'a pas été imprimée et dont il est simplement fait état dans la décision attaquée. Puisque les bâtiments litigieux ont obtenu la note 3 au recensement architectural cantonal (objet d'intérêt local), la municipalité devait obtenir un tel préavis avant de statuer, en vertu de l'art. 73 al. 2 RPGA. Mais cette disposition indique que le préavis doit préciser les déterminations de la fonctionnaire spécialisée; en d'autres termes, le droit communal exige – à tout le moins lorsqu'un refus d'autorisation est proposé alors que le projet est conforme aux autres prescriptions réglementaires – une analyse circonstanciée des aspects historiques et architecturaux. On peut déduire de la formulation de l'art. 73 al. 2 RPGA que lorsque l'appréciation n'est pas évidente, un préavis négatif qui ne préciserait pas les déterminations de la déléguée devrait être d'emblée écarté par la municipalité, à moins qu'il ne soit complété avant la décision sur la demande de permis. En l'espèce, au vu de la décision attaquée, on déduit que dans sa communication électronique, la déléguée a simplement exposé que la "démolition de la dalle[...]porte une atteinte sensible à la structure". Or une telle affirmation, sans autres précisions, ne constitue pas un préavis précis au sens de l'art. 73 al. 2 RPGA et il ne permet pas à la municipalité de procéder à une pesée des intérêts ou à une appréciation objective. Il est au demeurant difficile de comprendre pourquoi la suppression d'un plancher, afin de redonner aux locaux concernés leur aspect ou leur volume d'origine (puisqu'il faut présumer que le projet de l'architecte a été réalisé selon ses plans de 1904), porterait une atteinte sensible à la structure des bâtiments. On ignore pourquoi cette question n'a pas fait l'objet d'une motivation plus détaillée dans la décision attaquée, alors que la municipalité et tous ses services disposaient des plans de 1904 et devaient percevoir qu'il s'agissait d'un élément déterminant.
e) La suppression du plancher dans les locaux concernés ne modifie pas l'aspect architectural des bâtiments, observés depuis la rue. Dans sa réponse, la municipalité laisse entendre qu'au-delà de l'aspect, le caractère d'un site protégé serait compromis (cf. art. 86 al. 2 LATC). Elle se réfère à l'inscription de Lausanne, comme ville, à l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS – cf. annexe à l'ordonnance concernant l'ISOS [OISOS; RS 451.12]). Comme l'octroi d'un permis de construire dans la zone urbaine ne relève pas de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération (cf. art. 10 OISOS), la question se pose de savoir dans quelle mesure les autorités communales doivent tenir compte en l'espèce de cet inventaire (cf. art. 11 OISOS; arrêt AC.2020.0223 du 18 mars 2021 consid. 3b et les références). Cette question n'a cependant pas à être examinée plus en détail dans le présent arrêt car il est évident que le projet litigieux, qui se limite à des travaux intérieurs en vue de l'exploitation d'une galerie d'art dans une rue commerçante à proximité du musée cantonal des beaux-arts, ne porte aucune atteinte à la substance urbaine dans le périmètre P 13 (secteur de la gare CFF).
En définitive, la municipalité a fait une mauvaise application de la clause d'esthétique, telle qu'elle est définie à l'art. 86 LATC et dans les dispositions complémentaires communales, en refusant l'autorisation de construire pour la création d'une double hauteur dans les locaux litigieux. Les recourantes sont fondées à se plaindre d'une violation du droit cantonal.
Il s'ensuit que le recours doit être admis et que la décision attaquée doit être annulée. La cause doit être renvoyée à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire requis (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD).
Les recourantes ont requis l'administration d'autres preuves, après l'inspection locale (audition d'un témoin, expertise). Le présent jugement rend ces requêtes sans objet.
Vu l'issue de la cause, il y a lieu de renoncer à la perception de frais de justice. Les recourantes, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge de la Commune de Lausanne (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 27 juillet 2020 par la Municipalité de Lausanne est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer aux recourantes A._______ et B._______, créancières solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Lausanne.
Lausanne, le 2 août 2021
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.