TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Décision du 30 octobre 2020
Composition
M. André Jomini, juge instructeur
Requérant
A.________, à ********, représenté par Me Guy LONGCHAMP et Me Kim-Lloyd SCIBOZ, avocats, à Assens,
Autorité intimée
Municipalité de Moudon, à Moudon
Constructrice
B.________, à ********,
Objet
permis de construire
Requête de mesures superprovisionnelles et provisionnelles relatives à des travaux entamés sur la parcelle n° 490, propriété de B.________.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité de Moudon (ci-après: la municipalité) a accordé le 4 février 2019 à la société B.________ un permis de construire pour un "bâtiment à but d'activités médicales avec parking souterrain" à édifier sur sa parcelle n° 490, dans le périmètre du plan partiel d'affectation (PPA) "Le Centre". A.________, propriétaire de la parcelle voisine n° 497, avait formé opposition durant l'enquête publique; en délivrant le permis de construire, la municipalité a rejeté cette opposition.
A.________ a recouru contre la décision municipale auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Son recours a été rejeté par un arrêt rendu le 12 novembre 2019 (cause AC.2019.0073), qui est entré en force.
B. B.________ a entrepris la construction de son bâtiment. Le 18 août 2020, A.________ a écrit à la municipalité pour lui demander des explications, après qu'il avait constaté que la constructrice n'avait pas mis en oeuvre la construction à ériger conformément au permis de construire, le parking souterrain de 28 places n'ayant tout simplement pas été construit.
Le 25 août 2020, la municipalité a répondu à A.________ dans les termes suivants:
"Il s'est effectivement avéré que, en cours de construction, pour des motifs en particulier techniques et archéologiques, le constructeur a prévu de n'utiliser que partiellement le permis de construire délivré, en modifiant le dispositif de stationnement.
Consciente que cette modification ne pouvait être ratifiée sans procédure en correcte forme, la Municipalité a demandé au constructeur le dépôt d'un dossier d'enquête complémentaire, comprenant en particulier le nouveau dispositif relatif au stationnement. Ce dossier doit être prochainement déposé et mis à l'enquête. Vous aurez donc la possibilité de vous exprimer à ce sujet dans l'enquête."
C. A.________ a écrit à nouveau à la municipalité le 31 août 2020. Cette autorité lui a répondu par un courrier du 8 septembre 2020, reçu le 10 septembre 2020, ainsi libellé:
"Nous accusons réception de votre correspondance du 31 août 2020 qui a retenu notre meilleure attention.
Les difficultés et motifs évoqués dans notre lettre du 25 août 2020 étant intervenus en cours de chantier, la Municipalité considère que l'utilisation partielle du permis de construire ne constitue pas un motif suffisant pour ordonner l'arrêt immédiat des travaux, avec toutes les conséquences que cela impliquerait.
En revanche, nous avons imparti au délai au constructeur pour déposer le dossier d'enquête complémentaire, de sorte qu'il devrait être possible aux intéressés de pouvoir s'exprimer prochainement à propos de la modification du dispositif de stationnement."
D. Le jour avant de recevoir ce courrier (soit le 9 septembre 2020), A.________, désormais représenté par Me Longchamp, a demandé à la municipalité de "rendre une décision formelle dans un délai de 24 heures sous peine de déni de justice formel", portant sur la suspension des travaux. Il a invoqué l'art. 127 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). La municipalité n'a pas rendu de décision après cette intervention.
E. Par ailleurs, A.________ (par l'intermédiaire de son avocat) a écrit le 16 septembre 2020 au Préfet du district de la Broye-Vully, en lui signalant qu'il y aurait "lieu de faire interrompre les travaux jusqu'à droit connu sur la procédure d'enquête complémentaire ou à tout le moins, jusqu'au dépôt du dossier y relatif". Il demandait donc au Préfet d'ordonner à la municipalité de faire cesser immédiatement les travaux litigieux. Le Préfet a transmis cette correspondance à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL). Ce service cantonal a alors demandé des déterminations à la municipalité, qui lui a répondu le 6 octobre 2020.
F. Le 27 octobre 2020, A.________ - par le truchement de son avocat – a adressé à la CDAP une requête de mesures superprovisionnelles et provisionnelles, dont les conclusions sont les suivantes:
"A titre superprovisionnel:
Principalement:
I. Ordonner la suspension de travaux entamés sur la parcelle n° 490 sise sur la commune de Moudon.
A titre provisionnel:
II. Confirmer la suspension de travaux entamés sur la parcelle n° 490 sise sur la commune de Moudon jusqu'à l'entrée en force du permis de construire qui sera délivré suite à l'enquête complémentaire."
Considérant en droit:
Le requérant demande à la Cour de droit administratif et public de prendre des mesures provisionnelles au sens de l'art. 86 de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD, BLV 173.36) ainsi que, préalablement, des mesures superprovisionnelles au sens de l'art. 87 LPA-VD (mesures d'extrême urgence). Ces décisions relèvent de la compétence du magistrat instructeur, en vertu de l'art. 94 LPA-VD.
Aux termes de l'art. 86 LPA-VD (titre de cet article: "Mesures provisionnelles"), "l'autorité peut prendre, d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaire à la conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés". L'art. 87 LPA-VD (titre: "Mesures d'extrême urgence") permet à l'autorité, "s'il y a péril en la demeure, [d']ordonner des mesures au sens de l'article 86 immédiatement, sans entendre la partie adverse". Les art. 86 et 87 LPA-VD sont des dispositions du chapitre de la loi consacré au recours administratif (art. 73 ss LPA-VD). Elles s'appliquent dans la procédure du recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss LPA-VD), en vertu du renvoi de l'art. 99 LPA-VD.
Dans la systématique de la loi, les art. 86 et 87 LPA-VD se trouvent après les règles définissant les décisions susceptibles de recours (art. 73 et 74 LPA-VD), la qualité pour recourir (art. 75 LPA-VD) et les autres conditions de recevabilité du recours (art. 76 à 79 LPA-VD). Il faut en déduire que les mesures provisionnelles (ordinaires ou d'extrême urgence) ne peuvent être requises de la CDAP, et prises par le magistrat instructeur, qu'après le dépôt du recours de droit administratif. Dans la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), le texte de l'art. 56 prévoit expressément que les autres mesures provisionnelles – lorsque la mesure provisionnelle générale que constitue l'effet suspensif (art. 55 PA) ne suffit pas – peuvent être prises "après le dépôt du recours" et donc, a contrario, pas avant le dépôt du recours. L'effet suspensif comme les autres mesures provisionnelles sont accessoires à la procédure principale et il ne peut être statué sur des requêtes à ce propos qu'après le dépôt du recours au fond (cf. Cléa Bouchat, L'effet suspensif en procédure administrative, thèse Lausanne 2015, p. 82 – l'auteur cite à ce propos [note 391] une décision du juge instructeur de la CDAP dans la cause GE.2014.0095 du 23 mai 2014). La législation de procédure administrative se distingue sur ce point de la législation de procédure civile, qui admet elle la compétence du juge pour statuer sur des mesures provisionnelles requises avant litispendance (cf. art. 263 du code de procédure civile [CPC; RS 272]). Une application par analogie des règles de procédure civile devant une juridiction administrative ne se justifie pas (cf. à ce propos ATF 95 I 380).
Le requérant, qui reproche en substance au propriétaire voisin de construire son bâtiment sans réaliser le parking souterrain projeté, s'est adressé le 18 août 2020 à la municipalité pour lui faire part de ses griefs. Il a obtenu une réponse le 25 août 2020, où cette autorité l'a informé des mesures qu'elle entendait prendre pour "ratifier" cette modification du projet autorisé.
Le requérant a demandé une nouvelle prise de position de la municipalité, qui lui a écrit le 8 septembre 2020 en expliquant notamment pourquoi elle n'avait pas ordonné l'arrêt immédiat des travaux.
Le requérant n'a pas déposé de recours contre ces deux courriers de la municipalité. Il n'y a pas lieu de déterminer, à ce stade, si la municipalité a alors rendu, sur requête d'un administré, des décisions administratives proprement dites (au sens de l'art. 3 LPA-VD) susceptibles d'être attaquées directement devant le Tribunal cantonal par la voie du recours de droit administratif (cf. art. 92 al. 1 LPA-VD), ou si au contraire elle n'a fait que répondre à des demandes de renseignements. Quoi qu'il en soit, le délai de 30 jours (art. 95 LPA-VD) pour recourir contre ces actes (s'il y a lieu de les traiter comme des décisions) est déjà échu. Le recourant ne pourrait pas se prévaloir de l'absence d'indication des voies de recours dans ces deux courriers (cf. art. 42 let. f LPA-VD) pour prétendre que le délai de l'art. 95 LPA-VD a commencé à courir ultérieurement; en effet, comme un avocat a été constitué à partir du 9 septembre 2020 au moins, ce mandataire professionnel devait, s'il estimait que son client avait reçu des décisions de la municipalité et qu'il y avait lieu de les contester, saisir la CDAP dans le délai de l'art. 95 LPA-VD (à propos des obligations de la partie assistée d'un avocat lorsqu'un vice affecte l'indication des voies de droit, cf. ATF 138 I 49 consid. 8.3.2, ATF 127 II 198 consid. 2c).
A défaut de litispendance, ou en d'autres termes en l'absence d'un recours déposé devant la CDAP, le juge instructeur n'a donc pas la possibilité de rendre des mesures provisionnelles.
Il convient encore de relever que si la requête du 27 octobre 2020 mentionne, à la rubrique "recevabilité" que l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer, puis dans les faits que la municipalité n'a, à ce jour, rendu aucune décision formelle à la suite de sa dernière intervention, ce qui constituerait un déni de justice formel (allégués 34 à 37), cet acte adressé au Tribunal cantonal ne porte pas le titre "recours" et il ne contient pas de conclusions au fond (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). On ne saurait donc convertir une requête de mesures provisionnelles, présentée par un avocat sous une formulation non équivoque, en un acte de recours.
La requête du 27 octobre 2020 est par conséquent irrecevable. La présente décision, qui met fin à la cause introduite par cette requête, donne lieu à la perception d'un émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD). Comme les autres parties n'ont pas été invitées à se déterminer, il ne sera pas alloué de dépens (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
le Juge instructeur
décide:
I. La requête est irrecevable.
II. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 octobre 2020
Le juge instructeur:
La présente décision est communiquée aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet, dans les dix jours suivant sa notification (art. 94 al. 2 LPA-VD), d'un recours incident à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ce recours s'exerce par acte écrit; il doit être signé et indiquer ses conclusions et motifs; la décision attaquée doit être jointe au recours (art. 79 al. 1 LPA-VD).