TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 août 2021
Composition
M. André Jomini, président; M. François Kart et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
Commune de Jorat-Mézières, à Carrouge, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, à Lausanne,
Objet
protection de l'environnement
Recours Commune de Jorat-Mézières c/ décision de la Direction générale de l'environnement DGE-DIREV du 10 décembre 2020 relative à l'évaluation du besoin d'assainissement de la butte de tir à 300 m de Carrouge (site Eva 281.56).
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Jorat-Mézières est propriétaire d'un stand de tir situé sur la parcelle n° 356 du registre foncier, sur le territoire de l'ancienne commune de Carrouge (une des trois communes ayant créé par fusion Jorat-Mézières). La butte de tir à 300 m, comprenant six cibles, est classée en partie dans la zone agricole et en partie dans l'aire forestière.
La pratique du tir pollue le terrain lorsque des projectiles entiers pénètrent directement dans la butte pare-balles et lorsque des éclats et des poussières de métal produits lors de l'impact sur la cible s'introduisent dans le sol alentour. Les buttes pare-balles des anciennes installations de tir renferment généralement du plomb et des métaux lourds.
L'emplacement de la butte pare-balles du stand de Carrouge – utilisé par une société de tir locale depuis 1913 – est inscrit au cadastre des sites pollués établi par les autorités cantonales (cf. cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière, www.rddpf.vd.ch ainsi que www.geo.vd.ch, rubrique eaux et sites pollués).
L'installation de tir de Carrouge comporte également des cibles avec une butte pare-balles pour le tir au pistolet à 50 m. Cet emplacement est inscrit au cadastre des sites pollués.
B. Des représentants de la Municipalité de Jorat-Mézières (ci-après: la municipalité) ont, à partir de 2018 en tout cas, évoqué la question de l'assainissement du site pollué de la butte de tir à 300 m lors de contacts avec la Direction générale de l'environnement (DGE) et l'Officier fédéral de tir de l'arrondissement 2 (courriers électroniques, visite sur place, notamment). Par la suite, en mai 2019, la municipalité a mandaté le bureau A.________ pour la réalisation d'une investigation historique et technique du site. Ce bureau a établi un rapport en deux parties, intitulé "étude environnementale" (où il est d'emblée précisé que l'investigation ne concerne que la butte de tir 300 m, à l'exclusion des installations de tir au pistolet). La première partie, de novembre 2019, se rapporte à l'investigation historique et la deuxième partie, de février 2020, concerne l'investigation technique. Les conclusions de l'investigation historique sont les suivantes:
"Une partie de la butte de tir est située en zone agricole, par conséquent, son sol devra être assaini au plus tard lorsqu'elle sera fermée. L'investigation technique devra vérifier la nécessité d'assainir la partie de la butte se trouvant en zone forêt.
La butte de tir est située en secteur Au de protection des eaux souterraines. L'investigation technique devra faire une estimation de la mise en danger des eaux souterraines.
La butte de tir est située à proximité d'un cours d'eau. L'investigation technique devra vérifier si de l'eau polluée peut s'écouler dans le ruisseau.
Les estimations de la mise en danger concernant les eaux souterraines et les eaux de surface permettront de fixer un objectif d'assainissement. D'un point de vue de l'utilisation des sols pour l'agriculture, nous préconisons un assainissement à 1'000 mg Pb/kg.
Information seuil d'assainissement :
– Un assainissement à 1'000 mg Pb/kg permet d'utiliser le sol pour l'agriculture. Toutefois, le site reste inscrit au cadastre des sites pollués.
– Si l'on voulait radier le site du cadastre des sites pollués, la teneur en plomb dans le sol ne devrait pas dépasser les 50 mg Pb/kg.
Information délai d'assainissement :
Les cantons préconisent d'assainir en même temps que la pose de récupérateurs de balles (pour les stands en service après le 31.12.2020), et dès la fin des tirs pour les stands plus en service après le 31.12.2020.
Information délai pose de récupérateurs de balles :
Le délai pour la pose de récupérateurs de balles est le 31.12.2020. "
Les conclusions de l'investigation technique sont les suivantes:
"Les mesures XRF réalisées ont montré des terrains très pollués à toute profondeur dans certaines zones, preuve qu'il y a eu un remodelage de la butte actuelle avec des déplacements de matériaux fortement pollués.
L'installation de tir nécessite un assainissement car elle est en partie située dans un périmètre utilisé à des fins agricoles et qu'elle porte atteinte aux eaux de surface. Nous préconisons un assainissement d'ici fin 2023.
Les remaniements de terres effectués sur le site font que l'on peut retrouver des terres fortement polluées à toute profondeur dans certaines zones. De ce fait, lors de l'assainissement, une grande quantité de matériaux devront être évacués en centre de traitement.
Selon nos estimations (...), les coûts d'un assainissement à 1'000 mg Pb/kg devraient avoisiner les 430'000 CHF HT. Ce montant ne prend pas en compte les subventions fédérales s'élevant à 48'000 CHF.
Notons que dans plusieurs zones on retrouve des terrains très pollués à 80 cm de profondeur (limite de la méthode d'investigation). L'épaisseur totale a donc été estimée. Si ces estimations s'avéraient en deçà de la réalité, les coûts pourraient alors être plus importants que prévu.
[...]
Nous laissons l'autorité cantonale statuer sur nos conclusions."
L'administration communale a transmis à la DGE ce rapport d'A._______ le 15 mai 2020.
C. La DGE, par sa Direction de l'environnement industriel, urbain et rural (DGE-DIREV), division Assainissement (DGE-ASS), a demandé à A._______ d'apporter certains compléments ou précisions au rapport d'investigation technique. Une version provisoire corrigée a été remise par le bureau précité à la DGE en octobre 2020, puis une version définitive en novembre 2020. Dans les conclusions de l'investigation technique figurent désormais en outre les paragraphes suivants:
"Selon une estimation grossière, un assainissement à 200 mg Pb/kg engendrerait des frais supplémentaires de l'ordre de 80'000 à 100'000 CHF HT, mais permettrait une utilisation agricole sans restriction et très probablement une radiation du cadastre des sites pollués.
Une variante est proposée afin d'éviter un assainissement total de la butte. Il s'agirait de réaffecter la saignée de zone agricole en zone forêt (à la fin des tirs) et de protéger le ruisseau des processus d'érosion de la butte de tir (moyennement urgent).
[...]
A Carrouge, les récupérateurs de balle ont déjà été posés et le besoin d'assainissement n'est pas encore confirmé. "
Le 21 novembre 2020, A._______ a communiqué à l'administration communale la version définitive du rapport modifié.
D. Le 10 décembre 2020, la DGE a envoyé à la municipalité une décision dont le titre est le suivant: "Butte de tir à 300 m de Carrouge – Evaluation du besoin d'assainissement selon l'art. 8 OSites". Cet acte se réfère au rapport du bureau A._______ et précise en introduction ce qui suit:
"Conformément à l'art. 8 OSites, l'investigation préalable est soumise à l'autorité pour qu'elle examine si le site pollué nécessite une surveillance ou un assainissement en vertu des articles 9 à 12 de l'OSites."
Les indications du rapport sont d'abord résumées dans différentes rubriques (1. Investigations réalisées / 2. Historique de l'utilisation / 3. Pollution du sol et du sous-sol). Puis la rubrique 4, Biens à protéger, mentionne ceci:
"4.1. Eaux souterraines : La butte de tir se trouve en secteur Au de protection des eaux souterraines et est proche d'une zone S3 de protection des eaux. Une évaluation de la mise en danger des captages a été réalisée à l'aide d'une analyse topographique et d'une simulation "PlumBumRisk". [...] Sur la base de ces évaluations, il est admis que les eaux souterraines ne sont pas menacées.
4.2. Eaux de surface: un ruisseau s'écoule à moins de 10 m de la butte de tir. Une évaluation de la mise en danger a été réalisée (localisation de la pollution et topographie du site). Il en ressort qu'en cas de forte précipitation, un ruissellement et une érosion du sol vers le cours d'eau est à attendre, ce qui signifie qu'un transfert de plomb et d'antimoine vers les eaux de surface est possible. Il est donc admis que les eaux de surface sont menacées.
4.3. Sols: la butte de tir est située en zone agricole et forestière. Le sol en zone agricole est un bien à protéger."
A la rubrique 5, Statut du site selon l'OSites, il est notamment indiqué ce qui suit:
"Pour le bien à protéger "sol", les concentrations en plomb rencontrées en plusieurs endroits dépassent les valeurs de concentration pour l'évaluation du besoin d'assainissement des sols (annexe 3 OSites). Le site nécessite donc un assainissement au regard de la protection des sols selon l'art. 12 OSites.
Concernant les eaux de surface, il est vraisemblable que du plomb et de l'antimoine soient entraînés par érosion du talus dans le ruisseau bordant la butte de tir à l'est. Le site nécessite donc un assainissement au regard de la protection des eaux de surface selon l'art. 10 OSites.
S'il n'est pas souhaité d'utiliser la butte et le talus devant la ciblerie pour l'agriculture à la fin des tirs, il est possible de laisser développer la forêt pour s'affranchir du besoin d'assainissement par rapport à la protection des sols. Ce mode de faire est admis pour autant que:
la butte soit clôturée pendant la période d'exploitation et que la modification soit signalée à l'inspecteur forestier afin que, le moment venu, il puisse cadastrer la butte en aire forestière et prévenir un éventuel défrichement;
des mesures soient prises pour empêcher le ravinement des matériaux vers le ruisseau."
A la rubrique 6, Objectif et urgence de l'assainissement, la DGE précise notamment ceci, en se référant à une directive de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) intitulée "Indemnisations en vertu de l'OTAS pour les installations de tir":
"L'objectif d'assainissement retenu est donc de 1000 mg Pb/kg (MS).
Cet objectif peut induire des restrictions d'utilisation du sol conformément aux articles 8 et 9 OSol suivant la future utilisation du sol (par exemple mise en place de clôtures permanentes et non utilisation du fourrage). Il ne permet par ailleurs pas de radier le site du cadastre des sites pollués après l'assainissement. Aussi la DGE recommande d'assainir le site jusqu'à la limite de 200 mg Pb/kg.
Selon le rapport, du point de vue de la protection des eaux de surface, l'assainissement est moyennement urgent et il est acceptable d'effectuer les travaux d'ici fin 2023.
L'assainissement devra être effectué au plus tard lors de la mise hors service de l'installation."
A la rubrique 7, Mesures d'assainissement, la DGE décrit plus concrètement les mesures à prendre s'agissant de l'excavation et du stockage des matériaux pollués, ainsi que de l'arrêt des processus d'érosion de la butte vers les eaux de surface. Le dernier paragraphe de cette rubrique est ainsi libellé:
"Un projet d'assainissement détaillé est [à] fournir à la DGE-DIREV-ASS avant les travaux. Basé sur ce projet, l'autorité rendra une décision qui fixera les buts définitifs de l'assainissement, les mesures d'assainissement, le suivi, les délais à respecter ainsi que les autres charges et conditions à remplir pour la protection de l'environnement en vertu de l'art. 18 OSites (concept de protection des sols pendant les travaux, stockage des matériaux, tri par un spécialiste, échantillonnage des lots, preuve de l'assainissement, remise en état, rapport de fin de travaux, etc.). "
La rubrique 8 contient une estimation des coûts (465'483 fr., avec un supplément de 80'000 à 100'000 fr. pour atteindre l'objectif d'assainissement de 200 mg Pb/kg) et la rubrique 9 se rapporte aux "indemnités OTAS" (ordonnance du Conseil fédéral relative à la taxe pour l'assainissement des sites contaminés, RS 814.681), avec l'indication selon laquelle les conditions pour l'obtention de subventions OTAS sont a prioriremplies, cette question étant de la compétence de l'OFEV.
A la rubrique 10, Butte de tir à 50 m, il est indiqué ce qui suit:
"La butte de tir pistolet à 50 m du stand de tir de Carrouge n'a pas été traitée dans le rapport. Nous rappelons que, selon l'art. 20 OSites, il incombe au détenteur de la parcelle 356, soit la Commune de Jorat-Mézières, de faire exécuter les mesures d'investigation et d'assainissement au sens de l'OSites. La butte de tir est en zone agricole et nécessite un assainissement du point de vue de la protection des sols. Elle devra donc au plus tard être assainie à la fin des tirs. En cas de poursuite des tirs dans le sol (sans récupérateur de balles) après le 31.12.2020, le droit aux indemnités fédérales OTAS pour l'assainissement sera perdu.
Nous recommandons donc d'intégrer sans délai la butte de tir à 50 m à votre évaluation, et le cas échéant prendre des mesures pour préserver votre droit aux indemnités OTAS."
Enfin, à la rubrique 11, Recours, il est mentionné que la décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public.
E. Agissant le 25 janvier 2021 par la voie du recours de droit administratif, la Commune de Jorat-Mézières (ci-après: la commune) demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) d'annuler la décision de la DGE du 10 décembre 2020.
Dans sa réponse du 11 mars 2021, la DGE conclut au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.
La commune a répliqué le 25 mai 2021 en maintenant ses conclusions.
F. La commune est propriétaire de deux autres stands de tir, aux abords des villages de Mézières et de Ferlens. Pour ces deux stands, la DGE a rendu, également le 10 décembre 2020, deux autres décisions analogues à celle concernant le stand de Carrouge (évaluation du besoin d'assainissement de la butte de tir à 300 m). Le mémoire de recours de la commune du 25 janvier 2021 vise aussi ces deux décisions, la même argumentation ayant été développée à propos des trois installations de tir. Un dossier a été ouvert par la CDAP pour chaque décision attaquée (AC.2021.0031 pour le stand de Mézières; AC.2021.0032 pour le stand de Ferlens). Les trois causes ont été instruites de façon coordonnée et elles sont jugées le même jour.
Considérant en droit:
La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) contient des prescriptions sur l'assainissement des sites pollués par des déchets (art. 32c ss LPE), cette réglementation étant complétée par les dispositions de l'ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués (OSites; RS 814.680). Une décision de l'autorité cantonale compétente en matière d'assainissement peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le propriétaire du terrain où se trouve le site pollué a qualité pour recourir (cf. art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les autres conditions formelles de recevabilité sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
La recourante se plaint d'une violation du droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Elle affirme qu'elle n'était même pas au courant du fait que la DGE avait ouvert une procédure tendant à l'assainissement du site; a fortiori, sa municipalité n'aurait jamais pu se déterminer sur les intentions de l'autorité cantonale. Par ailleurs, elle dénonce une violation de l'art. 42 LPA-VD qui définit le contenu des décisions administratives: elles doivent notamment contenir, en termes clairs et précis, des indications sur les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels la décision s'appuie (let. c) et l'obligation d'une formulation claire et précise s'applique également au dispositif (let. d). Or la recourante estime que la décision est rédigée de manière relativement confuse, sans que l'on comprenne clairement ce à quoi elle est obligée.
a) L'art. 32c al. 1 LPE dispose que les cantons veillent à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets (sites pollués), lorsqu'ils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles atteintes apparaissent. En vertu de l'art. 32c al. 2 LPE, les cantons établissent un cadastre, accessible au public, des sites pollués. Sont inscrits au cadastre les sites dont la pollution est établie ou très probable (art. 5 al. 3 OSites). En l'occurrence, il ressort du dossier que le site de la butte de tir était déjà inscrit au cadastre au moment des investigations du bureau A._______ (cf. p. 4 du rapport de novembre 2019). La municipalité ne pouvait pas ignorer cette donnée.
Le cadastre des sites pollués est un instrument de planification et d'information dynamique, qui doit au besoin être actualisé (cf. Karin Scherrer, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Berne 2005 p. 59). L'art. 6 al. 1 OSites prévoit que l'autorité complète le cadastre par des indications sur la nécessité d'assainir ou de surveiller le site (let. a) ainsi que sur les buts et l'urgence de l'assainissement (let. b). Des dispositions plus précises figurent aux art. 7 ss OSites à propos des "besoins de surveillance et d'assainissement" (titre de la section 3). Ainsi, conformément à l'art. 7 al. 1 OSites, l'autorité cantonale peut demander qu'une investigation préalable des sites nécessitant une investigation soit effectuée; cette opération comprend généralement une investigation historique et une investigation technique, ces investigations permettant d'identifier les données nécessaires pour apprécier les besoins de surveillance et d'assainissement. Cette appréciation est réglée à l'art. 8 OSites, dans les termes suivants:
"Art. 8 Appréciation des besoins de surveillance et d’assainissement
1 L’autorité examine, sur la base de l’investigation préalable, si le site pollué nécessite une surveillance ou un assainissement en vertu des art. 9 à 12. Ce faisant, elle tient compte des atteintes causées par d’autres sites pollués ou par des tiers.
2 Elle mentionne dans le cadastre que le site pollué:
a. nécessite une surveillance;
b. nécessite un assainissement (site contaminé);
c. ne nécessite ni surveillance ni assainissement."
b) D'après son titre et son paragraphe introductif, la décision attaquée est précisément fondée sur l'art. 8 OSites. Une investigation préalable avait auparavant été effectuée, avec une investigation historique et une investigation technique réalisées par un bureau spécialisé mandaté par la commune. Ses autorités ne pouvaient donc pas ignorer qu'après l'inscription du site pollué au cadastre, puis le dépôt des rapports d'A._______ – qui mentionnaient la nécessité d'un assainissement et relevaient du reste qu'il appartiendrait à l'autorité cantonale de statuer sur les conclusions de l'investigation technique –, la DGE devrait prendre certaines mesures, le cas échéant sous la forme d'une décision.
Il convient en outre de relever que la décision attaquée ne concerne que la butte de tir à 300 m. A propos de l'autre butte de tir présente sur la même parcelle (tir à 50 m, au pistolet), cette décision se limite à exprimer des recommandations. Du reste, la recourante n'évoque pas ce second site pollué dans ses écritures.
Dans sa réponse, la DGE précise que sa décision ne porte pas sur l'assainissement proprement dit de la butte de tir à 300 m; elle ne comporte qu'une seule exigence, celle de fournir un projet d'assainissement détaillé avant les travaux. Elle se réfère au dernier paragraphe de la rubrique 7, qui indique que ce projet sera la base d'une future décision fixant les buts définitifs de l'assainissement. La DGE résume ainsi la situation: les mesures à prendre ne sont pas édictées et à ce stade, seul le besoin d'assainissement a été notifié; il est attendu de la commune qu'elle se positionne sur les mesures qu'elle souhaite mettre en œuvre. En d'autres termes, la décision attaquée statue que le site nécessite un assainissement, ce qui doit être mentionné dans le cadastre (cf. art. 8 al. 2 let. b OSites). Les autres éléments de cette décision ne sont donc pas contraignants pour la commune; il s'agit pour l'essentiel d'informations ou d'évaluations concernant les futures mesures d'assainissement, qui résultent des renseignements donnés par le bureau spécialisé mandataire de la commune.
c) La procédure d'assainissement d'un site pollué est en soi une procédure relativement complexe, qui doit se dérouler en plusieurs phases successives. Il n'est pas évident, après la première inscription d'un site au cadastre, de déterminer la portée exacte de chaque adaptation ou complément de cette inscription, avant la décision fixant les buts définitifs de l'assainissement. Dans le cas particulier, il faut néanmoins considérer que la décision attaquée, avec la référence à l'art. 8 OSites et avec le texte du dernier paragraphe de la rubrique 7, était suffisamment claire pour que les autorités communales, qui avaient accepté d'effectuer une investigation préalable au sens de l'art. 7 OSites, en comprennent la portée. On ne saurait quoi qu'il en soit retenir que cette décision manque de clarté ou de précision au point d'être invalide au regard des critères de l'art. 42 LPA-VD.
Etant donné que la décision de la DGE se base sur l'investigation préalable fournie par la commune, conformément à l'art. 8 al. 1 OSites, on voit mal comment cette collectivité publique (ou propriétaire foncier) pourrait se plaindre d'une violation du droit d'être entendu. La démarche effectuée par la commune, qui a chargé un bureau spécialisé de déposer un rapport d'investigation historique et technique, ne pouvait tendre qu'à un examen, par la DGE, des besoins de surveillance et d'assainissement du site. En transmettant ce rapport à la DGE (ou en laissant son mandataire le transmettre) sans autres explications, elle a implicitement considéré qu'elle pouvait renoncer à s'exprimer plus amplement sur la situation factuelle ou juridique. Si la municipalité entendait critiquer les constatations ou évaluations de son mandataire technique, y compris après les corrections apportées en automne 2020 dont elle a eu connaissance, elle pouvait le faire spontanément; la DGE n'était pas tenue de l'interpeller spécialement à cet égard, étant du reste précisé – comme cela ressort de la réponse au recours – que ces compléments n'introduisent pas d'éléments défavorables aux intérêts de la commune. Le grief de violation du droit d'être entendu est par conséquent mal fondé.
d) Pour le reste, la recourante ne critique pas l'appréciation des besoins de surveillance et d'assainissement du site pollué. Elle ne présente aucun grief de violation des règles matérielles du droit fédéral de la protection de l'environnement. En particulier, elle ne conteste pas que le seul délai mentionné dans la décision attaquée, pour une partie de l'assainissement (fin 2023 pour la protection des eaux de surface, les autres mesures d'assainissement pouvant être prises à la fin des tirs), est directement repris du rapport d'A._______ et qu'il s'agit donc d'une proposition du détenteur de l'installation; a fortiori, cette proposition n'est pas critiquée dans le recours. La conformité de la décision attaquée à la législation fédérale, sur le fond, n'a donc pas à être contrôlée.
Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. La commune recourante, qui succombe et qui agit en sa qualité de propriétaire d'un immeuble du patrimoine administratif ou financier, doit payer un émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 10 décembre 2020 par la Direction générale de l'environnement est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la Commune de Jorat-Mézières.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 août 2021
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.