COUR DE DROIT ADMINISTRATIF – Arrêt du 9 novembre 2021

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 novembre 2021

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et Mme Annick Borda, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourante

Commune de Chexbres à Chexbres représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,

Autorité intimée

Département des institutions et du territoire, à Lausanne, représenté par la Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne.

Objet

Plan d'affectation

Recours Commune de Chexbres c/ décision du Département des institutions et du territoire du 12 février 2021 approuvant la zone réservée cantonale sur les parcelles nos 558, 559 et 1712.

Vu les faits suivants:

A. La Commune de Chexbres est propriétaire sur son territoire des parcelles adjacentes nos 558, 559 et 1712, de respectivement 1'648 m2, 1'827 m2 et 1'652 m2 (soit au total 5'127 m2). Ces parcelles sont actuellement plantées en vigne, dans un terrain en pente (terrasses) desservi par le chemin Auguste-Piccard. Ce chemin longe la limite sud des parcelles et il se termine, sous la parcelle n° 1712, en place de rebroussement. Un bâtiment de 33 m2 est construit à cheval sur les parcelles nos 558 et 559. La parcelle n° 1712 comporte un bâtiment à usage agricole de 15 m2. Avant une modification des limites (division parcellaire) intervenue le 20 mars 2020, les parties sud des actuelles parcelles nos 558 et 559, ainsi que la totalité de la parcelle n° 1712 formaient l'ancienne parcelle n° 559, déjà propriété de la commune, dont la surface totale était de 2'789 m2.

Les trois parcelles nos 558, 559 et 1712 se trouvent à environ un kilomètre à l'est du centre de Chexbres. Elles sont entourées au nord, à l'ouest et au sud par des parcelles sur lesquelles des villas sont construites. Plus au sud, de l'autre côté du chemin Auguste-Piccard et directement à l'est de la parcelle n° 1712 s'étendent des vignes.

Les parcelles nos 558, 559 et 1712 sont classées dans la zone de villas du plan des zones communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 février 1984. Elles sont par ailleurs incluses dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, régi par la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux, dans sa teneur en vigueur dès le 1er septembre 2014 (LLavaux; BLV 701.43; cf. art. 2 LLavaux). Elles sont classées dans le territoire d'agglomération II de ce plan, modifié en 2010 (art. 14, art. 21 ss LLavaux).

B. En novembre 2016, la Municipalité de Chexbres (ci-après: la municipalité) a délivré à un promettant-acquéreur un permis de construire quatre villas de deux logements sur les anciennes parcelles nos 558 et 559, après avoir levé l'opposition de l'association Sauver Lavaux. Le recours déposé contre cette décision par cette association a été rejeté par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, le 14 décembre 2017 (arrêt AC.2017.0003).

Le permis de construire, dont la validité a été prolongée jusqu'au 14 décembre 2020, n'a finalement pas été utilisé.

Après l'abandon de ce projet de construction, d'autres promettant-acquéreurs de la nouvelle parcelle n° 1712 ont déposé, au printemps 2020, une demande de permis de construire une villa individuelle. Ce projet a été mis à l'enquête publique du 13 mai au 11 juin 2020. La Direction générale du territoire et du logement (ci-après: la DGTL) a déposé une opposition le 25 mai 2020, en faisant valoir que la zone à bâtir de la commune de Chexbres était surdimensionnée et qu'elle allait mettre à l'enquête publique une zone réservée cantonale sur ce terrain. L'autorité cantonale se référait à l'art. 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; BLV 700.11) qui dispose que "dans les zones à bâtir, le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire s'il s'agit d'une zone manifestement trop étendue [...]; dans ce cas, l'Etat doit, dans les trois mois qui suivent son opposition, soumettre à l'enquête publique une zone réservée".

La municipalité a néanmoins décidé, le 25 juin 2020, de lever l'opposition et de délivrer le permis de construire. Le Département des institutions et du territoire (ci-après: le DIT) a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). La municipalité a alors informé la CDAP qu'elle annulait sa décision, le permis de construire étant refusé. La cause a été rayée du rôle par la juge instructrice le 30 novembre 2020.

C. L'opposition de la DGTL au projet de construction sur la parcelle n° 1712 (ancienne parcelle n° 559) est intervenue alors que la municipalité avait déjà engagé certaines démarches en vue de l'adaptation de son plan général d'affectation. Ces démarches font suite à la révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur le 1er mai 2014. Pour mettre en œuvre l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT), les autorités cantonales ont élaboré, lors de la 4e adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) – adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes", qui prévoit notamment ce qui suit:

"Les communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:

Périmètre compact d'agglomération et de centre cantonal [...]

Périmètre des centres régionaux: croissance annuelle maximale: 1.7% de la population 2015.

Périmètre des centres locaux [...]

Périmètre des localités à densifier [...]

Villages et quartiers hors centre: croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.

Il peut être dérogé au potentiel de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti densifié existant dans la zone à bâtir.

La dérogation par rapport à la croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire d’urbanisation ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne d’action A1.

Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.

[...]

Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l’ordre:

1. réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;

2. densifient le territoire urbanisé;

3. mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification.

L’extension de la zone à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...]"

Le Service du développement territorial (SDT - actuellement: DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d'application intitulée "Comment traiter les zones d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction>Aménagement du territoire>Plan d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:

"– Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune.

– Traiter les petites zones à bâtir, en commençant par dézoner les espaces non-bâtis et, selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir.

– Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m2 situés au milieu du bâti.

– Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification.

– Assurer la disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur."

La fiche d'application prévoit une première phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de "territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application de la DGTL (intitulée "Comment délimiter le territoire urbanisé", version de février 2019), donnant notamment les explications suivantes:

"Le territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.

Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être. [...]

Dans une démarche de redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.

La commune délimite le périmètre du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure de planification."

Chexbres fait partie des communes devant réviser leur plan général d'affectation (PGA) en raison du surdimensionnement des zones à bâtir dans les quartiers hors centre (voir la liste établie en juillet 2017 par le SDT, publiée sur le site www.vd.ch, rubrique Territoire et construction>Aménagement du territoire>Zones à bâtir d'habitation et mixtes). La municipalité a fait établir par un bureau d'urbanisme (Plarel) un document intitulé "Rapport de pré-étude (vision communale)" (rapport du 26 juillet 2019, mis à jour les 18 juin et 7 décembre 2020 - ci-après: le rapport de pré-étude), qui décrit les principales orientations que la commune entend développer dans le cadre de la révision de son PGA. Ce rapport contient des données relatives à la capacité d'accueil des zones à bâtir (habitations et mixtes) de la Commune de Chexbres (p. 17). Dans le périmètre du centre régional, le potentiel d'accueil est inférieur au besoin (population au 31.12.2018 = 2'039 habitants; population maximale au 31.12.2036 = 2'759 habitants; sous-dimensionnement de la zone à bâtir = 253 habitants, compte tenu d'un potentiel d'accueil équivalant à 467 habitants supplémentaires). Dans le secteur "hors centre", la capacité d'accueil est supérieure aux prévisions faites selon la mesure A11 (population au 31.12.2018 = 199 habitants; population maximale au 31.12.2036 = 214 habitants; surdimensionnement de la zone à bâtir = 87 habitants, compte tenu d'un potentiel d'accueil équivalant à 102 habitants supplémentaires). Les parcelles nos 558, 559 et 1712 font partie du territoire urbanisé (comme la quasi-totalité des zones à bâtir actuelles) mais elles sont situées en dehors du périmètre du centre régional.

Dans le chapitre "Stratégie de redimensionnement" du rapport de pré-étude, (p. 23), il est indiqué que la commune prévoit le déclassement de quelques parcelles au sud du chemin Auguste-Piccard, destinées à être incluses dans le périmètre du plan d'affectation cantonal (PAC) Lavaux (en zone viticole protégée); cela permettrait de réduire de 17 habitants l'estimation du surdimensionnement hors centre (87 – 17 = 70). Il n'est pas question d'un déclassement des parcelles nos 558, 559 et 1712 en relation avec le PAC Lavaux.

Le rapport de pré-étude mentionne encore que Chexbres a un périmètre de centre régional commun avec Puidoux. En 2017, ces communes ont interpellé le SDT à propos d'une éventuelle mutualisation de leurs réserves en zone à bâtir. Dans une lettre du 13 décembre 2017, le SDT a répondu que la mutualisation était acceptée sur le principe pour autant que la révision des plans généraux d'affectation des deux communes soit menée en parallèle, depuis l'enquête publique jusqu'à l'approbation.

Le 31 juillet 2019, la municipalité a transmis au SDT, pour examen préliminaire, un dossier relatif à la révision du PGA, avec notamment le rapport de pré-étude. Le 5 février 2020, le SDT a communiqué à la municipalité divers commentaires ou remarques. A propos de la stratégie communale de redimensionnement de la zone à bâtir, il est mentionné ceci:

"La stratégie de redimensionnement de Ia Commune de Chexbres consiste à mutualiser le potentiel des réserves en habitants avec Ia commune de Puidoux, puisqu’il s’agit d’un périmètre de centre bipolaire et que Ia commune de Chexbres est sous-dimensionnée dans son périmètre de centre et surdimensionnée hors du périmètre de centre. A l’inverse, Ia commune de Puidoux est surdimensionnée dans le périmètre de centre et sous dimensionnée hors périmètre de centre.

La Commune de Chexbres projette donc de se développer à l’intérieur de son périmètre de centre et de densifier les zones à bâtir existantes, telles que la zone d'utilité publique, Ia zone mixte. Le solde de son potentiel restant sera échangé avec Ia commune de Puidoux. Si les projets doivent être conformes à Ia mesure A11, ils devront également répondre aux besoins à 15 ans et être dument justifiés notamment en ce qui concerne les zones d’utilité publique.

Le SDT a déjà répondu favorablement au principe de mutualisation du potentiel des réserves pour autant que les planifications soient mises à l'enquête publique en parallèle et leurs approbations simultanées.

Apres analyse de Ia pré-étude et au regard de l'état des réserves au 31.12.2018 et non au 31.12.2016, la situation a quelque peu changé, notamment pour Ia commune de Puidoux, puisque le sous dimensionnement des réserves hors périmètre de centre s’est considérablement réduit.

Selon Ie guichet informatique, les réserves hors centre de Ia Commune de Puidoux ont passé à +3 habitants.

II s'agit donc d’adapter les chiffres conformément à Ia mesure A11 hors centre et de répondre aux principes de redimensionnement suivants […]."

Le 21 juillet 2020, les Municipalités de Chexbres et de Puidoux ont informé la DGTL qu'elles avaient poursuivi leur démarche en vue de mutualiser leurs réserves dans le périmètre de centre régional et hors centre. Elles ont présenté de nouvelles estimations des capacités des zones à bâtir (à Puidoux: sous-dimensionnement du périmètre hors centre de 50 habitants et surdimensionnement de 39 habitants dans le périmètre de centre régional; à Chexbres, sous-dimensionnement dans le périmètre de centre régional de 130 habitants et surdimensionnement dans le périmètre hors centre de 70 habitants) et elles ont indiqué que Puidoux pourrait céder à Chexbres un potentiel de 70 habitants hors centre, tandis que Chexbres pourrait céder à Puidoux un potentiel de 121 habitants dans le périmètre de centre régional.

La procédure d'élaboration des dossiers de révision des PGA de ces deux communes se poursuit.

D. Comme l'autorité cantonale était tenue en vertu de l'art. 134 LATC, après son opposition au projet de construction, de mettre à l'enquête publique une zone réservée (cf. supra, let. B), la DGTL a élaboré un plan de zone réservée cantonale dont le périmètre correspond au périmètre de l'ancienne parcelle n° 559. Selon le règlement (RZR), cette mesure est destinée à rendre provisoirement inconstructible la surface visée (art. 1), pour une de cinq ans à compter de son entrée en vigueur (art. 4 al. 1 RZR).

La DGTL a établi un "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)", daté du 3 juin 2020, qui décrit notamment le contexte et les objectifs de cette mesure en retenant que "la Commune de Chexbres dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et qu'elle doit entreprendre des démarches afin de réviser son plan d'affectation communal".

Le projet de plan de zone réservée a été mis à l'enquête publique du 10 juin au 9 juillet 2020. La Commune de Chexbres (par la municipalité) a formé opposition le 26 juin 2020, en faisant notamment valoir que la révision, en parallèle, du PGA de Puidoux permettrait d'absorber le surdimensionnement de ses zones à bâtir.

E. Le 12 février 2021, la cheffe du DIT a rendu une décision d'approbation de la zone réservée cantonale sur les parcelles nos 558, 559 et 1712, l'opposition formée par la municipalité étant levée.

Cette décision retient en substance que la zone à bâtir de la Commune de Chexbres est surdimensionnée et qu'elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 LAT. Elle relève qu'actuellement, la capacité d'accueil du périmètre hors centre est de 108 habitants; avec une population de 185 habitants au 31 décembre 2015, la croissance admise hors centre à l'horizon 2036 représente 29 habitants (185 x 0.75% x 21 années). En comparant la capacité d'accueil au moment du bilan (108 habitants) et le potentiel de croissance de la commune alloué par la mesure A11 (29 habitants), après soustraction du nombre d'habitants arrivés entre fin 2015 et fin 2019 (5 habitants), le périmètre hors centre a une surcapacité d'accueil de 84 habitants. Les zones d'habitation et les zones mixtes de la Commune de Chexbres sont partant surdimensionnées hors du périmètre de centre régional. Cette situation nécessite, d'après la décision du 12 février 2021, que des mesures fortes soient mises en place par l'autorité communale en vue de réduire le surdimensionnement de sa zone à bâtir (p. 5).

A propos de la situation des parcelles nos 558, 559 et 1712, la décision précitée mentionne ce qui suit:

"Les parcelles nos 558, 559 et 1712 de Chexbres, non bâties, sont situées à environ 1 km du centre du village de Chexbres, à l'extrémité sud-est de la localité et en bordure de zone viticole. Ce fonds, comme les parcelles voisines, est entièrement cultivé de vigne et donc dévolu à la viticulture (activité tributaire du sol). Les parcelles forment une sorte d'îlot en dehors de la zone à bâtir. Une nouvelle construction devrait, selon les intentions communales, ainsi prendre place à l'intérieur de ce noyau, alors même que le fonds litigieux est sis en dehors du territoire urbanisé. Partant, il compte parmi ceux qui seront déclassés en priorité lors de la mise en conformité de la planification communale. La zone réservée constitue dans ces conditions une mesure conservatoire proportionnée."

Dans sa décision, le département relève que la Commune de Chexbres a pris des mesures en mettant notamment en place une démarche de mutualisation des réserves avec la Commune de Puidoux. Cela étant, les travaux de planification ne sont pas terminés et rien ne permet de retenir en l'état que cette stratégie aboutira. Même si la DGTL a validé le principe de la mutualisation des réserves, il n'est pas certain qu'elle sera en mesure de préaviser favorablement toutes les propositions communales qui seront faites dans ce cadre. La planification communale devra faire l'objet d'une enquête publique et le résultat de celle-ci est incertain et pourrait justifier de nouvelles adaptations du projet. Les mesures entreprises à ce jour par la municipalité n'apportent pas de garanties suffisantes que le principe de redimensionnement prévu à l'art. 15 al. 2 LAT pourra être respecté. La zone réservée cantonale conserve donc toute sa pertinence, malgré la démarche de mutualisation des réserves mise en place par les Communes de Chexbres et de Puidoux. Ce n'est que lorsque les plans d'affectation de ces communes seront en vigueur que la question du redimensionnement des zones à bâtir sera définitivement réglée et que la zone réservée cantonale pourra, le cas échéant, être levée.

La décision relève encore que dans son arrêt AC.2017.0003 du 14 décembre 2017, la CDAP – qui avait considéré que le plan des zones était applicable, la municipalité n'ayant pas violé le droit cantonal en renonçant à conférer un effet anticipé négatif à une future révision de ce plan (cf. consid. 2) – ne s'est pas prononcée sur l'admissibilité d'une zone réservée cantonale au regard de la mesure A11 du PDCn, dans sa teneur en vigueur après l'approbation du Conseil fédéral, le 31 janvier 2018; or c'est précisément sur cette base qu'une obligation a été imposée à la commune, à cause du surdimensionnement de ses zones à bâtir, de soumettre jusqu'au au 20 juin 2022 une planification révisée à l'approbation du canton.

F. Le 16 mars 2021, la Commune de Chexbres a déposé un recours de droit administratif contre la décision du DIT du 12 février 2021. Elle demande à la CDAP d'annuler cette décision qui instaure une zone réservée cantonale sur les parcelles nos 558, 559 et 1712. A titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'une décision soit rendue concernant la proposition de mutualisation des zones à bâtir entre Chexbres et Puidoux, respectivement en vue de l'abrogation de la zone réservée cantonale contestée.

Dans sa réponse du 27 mai 2021, la DGTL (au nom du DIT) conclut au rejet du recours.

La commune recourante a répliqué le 21 juin 2021, en maintenant ses conclusions.

L'autorité intimée a dupliqué le 5 juillet 2021.

Considérant en droit:

Le recours est dirigé contre une décision du département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l'approbation d'un plan de zone réservée (art. 46 LATC), qui équivaut à un plan d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

La commune recourante conteste la nécessité d'instaurer une zone réservée cantonale sur l'ancienne parcelle n° 559 (correspondant aux parties sud des parcelles actuelles nos 558, 559 et à la parcelle n° 1712). Elle estime que cette mesure serait injustifiée, compte tenu du fait que le surdimensionnement de sa zone à bâtir pourrait être entièrement compensé dans le cadre d'un projet de mutualisation des réserves avec la Commune de Puidoux.

a) La zone réservée est une mesure définie à l'art. 27 LAT. Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2).

En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

La zone réservée est une mesure conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêts CDAP AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2a, AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les arrêts cités).

L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier, de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées fixée à l'art. 15 al. 2 LAT. La zone réservée constitue alors la première étape de ce processus obligatoire (TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.1 et la référence citée).

En général, une zone réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (cf. TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références).

b) Une zone réservée adoptée en relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites") dans le cadre prévu par la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le conseil de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art. 46 al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible, le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque la commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la commune entend maintenir en zone à bâtir, la question de l'ampleur du redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans la procédure de révision du plan général d'affectation (cf. arrêts CDAP AC.2021.0109 du 1er avril 2021 consid. 2e; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités).

c) La question du surdimensionnement des zones à bâtir, à Chexbres, peut être examinée séparément pour le périmètre hors centre, dès lors que la mesure A11 du PDCn prévoit des critères distincts pour les centres régionaux ou locaux, d'une part, et les villages et quartiers hors centre, d'autre part. La méthode d'évaluation des besoins (contrôle de l'adéquation entre la capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée) préconisée par le PDCn a été appliquée dans le cadre des premiers travaux de révision du PGA, en particulier par le bureau d'urbanisme de la commune, et elle révèle un surdimensionnement, à cause de capacités d'accueil excédentaires correspondant à plusieurs dizaines d'habitants (entre 70 et 84, selon les données retenues respectivement par la commune ou le département cantonal).

En l'occurrence, il ressort donc du dossier que les autorités de planification, aux niveaux communal et cantonal, admettent que les zones à bâtir de Chexbres, hors centre, sont surdimensionnées. Les autorités communales ont engagé une procédure de révision du PGA, en raison de ce constat de surdimensionnement. A ce stade, il ne s'agit pas de déterminer précisément l'ampleur de ce surdimensionnement, ni de décider ce que cela implique pour un éventuel redimensionnement, c'est-à-dire un déclassement de certains terrains actuellement en zone à bâtir. Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus en avant les critiques formulées par la commune recourante à propos des calculs figurant dans la décision attaquée.

d) Le département cantonal a engagé la procédure d'établissement d'une zone réservée cantonale après qu'il a eu connaissance d'un projet de construction sur la parcelle n° 1712. Il a appliqué le mécanisme de l'art. 134 LATC, qui impliquait d'abord une opposition au projet de construction puis la mise à l'enquête publique à bref délai d'un plan de zone réservée. Ce mécanisme est applicable dans le cadre de la mise en œuvre , depuis 2014, du nouvel art. 15 LAT (cf. notamment arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 7). La zone réservée cantonale permet ainsi de geler un projet d'utilisation du sol qui, s'il était concrétisé, entraverait la liberté de planifier des autorités chargées de l'aménagement du territoire. En d'autres termes, une construction sur la parcelle n° 1712, à la place de la vigne actuelle, empêcherait de facto le déclassement de cette parcelle en zone viticole. Une modification de l'affectation de l'ancienne parcelle n° 559 ne serait pas manifestement contraire à la LAT ou au plan directeur cantonal, étant donné qu'il s'agit d'une surface de vignes d'une certaine importance (plus de 2'500 m2, voire 5'000 m2, si l'on tient compte de la partie supérieure des actuelles parcelles nos 558 et 559), directement voisine d'autres vignes, à l'est. On peut donc se référer à des données géographiques objectives pour instituer une zone réservée à cet endroit, dans la continuité des vignes protégées en vertu du plan de protection de Lavaux. Le fait que la municipalité avait, en 2016, délivré un permis de construire pour un projet à réaliser sur l'ancienne parcelle n° 559, sensiblement plus important que le projet mis à l'enquête publique en mai 2020 par d'autres promettant-acquéreurs, n'est pas déterminant. Il ressort du dossier que le projet de 2016 avait été abandonné par le constructeur avant la date de péremption du permis de construire et qu'il n'était plus actuel au moment où le département cantonal a annoncé son intention de créer une zone réservée. Le département cantonal n'avait pas, dans cette première procédure de permis de construire, donné d'assurances quant au maintien du terrain dans la zone à bâtir.

Il faut encore relever que dans son arrêt AC.2017.0003 du 14 décembre 2017, la CDAP a considéré que les règles du droit fédéral de l'aménagement du territoire n'imposaient pas un refus des permis de construire tant que le redimensionnement de la zone à bâtir n'était pas réalisé; il incombait à la municipalité d'apprécier la situation pour déterminer si l'application de l'art. 77 aLATC (actuellement: art. 47 LATC, effet négatif anticipé d'un plan en voie d'élaboration) s'imposait. Le refus d'imposer des mesures conservatoires à ce stade a été jugé conforme au droit fédéral (cf. consid. 2 de l'arrêt précité). A l'époque, le département cantonal n'était pas intervenu. Or les circonstances se sont sensiblement modifiées depuis l'approbation par le Conseil fédéral, le 31 janvier 2018, de la mesure A11 du PDCn, ce qui entraîne clairement, pour les communes présentant une zone à bâtir surdimensionnée (au regard des critères de cette mesure A11), de soumettre au canton un plan d'affectation révisé avant la fin du premier semestre 2022. Dans la situation actuelle, l'application d'une mesure conservatoire, au demeurant limitée à une petite portion de la zone à bâtir, n'est en soi pas critiquable.

e) La commune recourante manifeste sa volonté de maintenir les parcelles nos 558, 559 et 1712 dans la zone à bâtir, dans le cadre du futur plan d'affectation communal en cours d'élaboration. Elle affirme que le périmètre de la zone réservée fait partie de son territoire urbanisé. Ce territoire a été délimité sur une carte du rapport de pré-étude. Or la DGTL a préconisé la réduction du territoire urbanisé à l'est de la zone à bâtir communale, les parcelles nos 558, 559 et 1712, ainsi que plusieurs autres parcelles situées dans ce secteur étant exclues de ce territoire (modification représentée par un trait bleu sur la carte du territoire urbanisé en p. 15 du rapport de pré-étude). Quoi qu'il en soit, la définition du territoire urbanisé dans les phases préliminaires de la révision du plan d'affectation communal (cf. art. 36 LATC), avant l'élaboration du projet soumis à l'examen préalable de la DGTL en vertu de l'art. 37 LATC, n'est pas décisive. En d'autres termes, ce n'est pas sur la base de cette seule donnée que l'on peut juger du caractère admissible d'une mesures conservatoire. Le territoire urbanisé doit en principe comprendre les territoires formant le cœur d'une localité (voir la fiche d'application de la DGTL à ce sujet; cf. aussi arrêt AC.2020.0109 du 1er avril 2021, let. G); on peut en effet se demander si le terrain litigieux en fait partie. C'est précisément parce que ces aspects doivent encore être examinés par les autorités cantonale et communale que le maintien du terrain dans la zone à bâtir ne s'impose pas d'emblée et qu'une zone réservée peut se révéler nécessaire.

En définitive, si l'on tient compte des objectifs de redimensionnement, selon la mesure A11 du PDCn, du territoire hors centre de la Communes de Chexbres, il faut considérer que le périmètre litigieux pourrait objectivement être concerné par le remaniement de la zone à bâtir et que les conditions de l'art. 27 LAT sont en principe remplies (cf. TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6).

f) La commune recourante invoque cependant le projet de mutualisation de ses réserves avec celles de la Commune de Puidoux, qui permettrait selon elle de résorber entièrement le surdimensionnement hors centre de Chexbres.

Le SDT a accepté en février 2017 le principe pour les Communes de Chexbres et de Puidoux, qui partagent un centre régional bipolaire, de mutualiser leurs réserves en zones d'habitation et mixtes pour autant que la révision des plans généraux d'affectation des deux communes soit menée en parallèle et qu'ils soient mis à l'enquête publique et approuvés par le département simultanément. Cette mutualisation est compatible avec la mesure A11 du PDCn. En d'autres termes, le surdimensionnement de la zone à bâtir hors centre de Chexbres pourrait être corrigé moyennant la renonciation de la Commune de Puidoux à une extension de ses propres zones à bâtir hors centre, dans la mesure où elles sont sous-dimensionnées.

Cette opération requiert, dans le système mis en place par la mesure A11 du PDCn, une analyse précise des réserves dans les deux communes ainsi qu'une appréciation soigneuse par la DGTL des données fournies par leurs municipalités et urbanistes respectifs. La décision attaquée retient que la Commune de Chexbres a pris des mesures en mettant en place une démarche de mutualisation des réserves avec la Commune de Puidoux mais, en l'état des travaux de planification, "rien ne permet de dire que cette stratégie aboutira et que la DGTL, qui a validé le principe de la mutualisation des réserves, sera en mesure de préaviser favorablement toutes les propositions communales qui seront faites dans ce cadre" (p. 6). Dans ses déterminations sur le recours, la DGTL relève qu'aucune des deux communes ne lui a encore remis un projet de plan pour examen préalable (cf. art. 37 LATC); on ne peut pas retenir qu'un plan excluant tout dézonage à Chexbres pourra être validé puis mis à l'enquête publique. Il appartient aux deux communes de poursuivre le travail, soit en constituant les documents en vue de séances de coordination proposées par la DGTL, soit en présentant directement un dossier d'examen préalable. Le projet de mutualisation des réserves consiste en l'état en un calcul purement mathématique et théorique; les simulations du calcul mathématique du dimensionnement ne sont pas encore traduites en mesures concrètes d'aménagement (dézonage, modifications des indices de densité, etc.).

Il ressort en effet du dossier que dans le cadre de l'examen préliminaire des rapports de pré-étude des deux communes, la DGTL a estimé que les dossiers devaient être complétés et adaptés sur plusieurs thématiques, en particulier à propos de l'estimation des réserves sur le territoire de Puidoux (dans un avis préliminaire du 6 avril 2021 concernant la révision du plan d'affectation communal de Puidoux, la DGTL indique que l'établissement du "bilan de base", selon un calcul automatique, révélerait un surdimensionnement des zones à bâtir actuelles de cette commune, aussi bien hors centre que dans le centre; le sous-dimensionnement allégué par la commune résulterait de l'application d'anciens règlements présentant de faibles indices d'utilisation du sol, de sorte qu'il serait nécessaire de procéder à une étude de densification).

On peut comprendre la position de la commune recourante, selon laquelle il serait opportun que la DGTL examine le plus rapidement possible ce qu'implique concrètement la mesure A11, du point de vue de l'autorité cantonale, pour le dimensionnement des zones à bâtir hors centre de Puidoux et de Chexbres, vu le projet de mutualisation des réserves. Cela étant, cette situation d'incertitude est précisément de nature à justifier une mesure conservatoire cantonale telle que la zone réservée litigieuse, cette mesure pouvant être levée s'il apparaît ultérieurement – par exemple en fonction de projets de plans établis en vue de l'examen préalable – que le redimensionnement de la zone à bâtir hors centre de Chexbres ne s'impose pas en vertu de la mesure A11 du PDCn, appliquée en prenant en considération les territoires de Puidoux et de Chexbres. En définitive, la question de la mutualisation des réserves n'a pas à être examinée plus avant dans le présent arrêt et, en particulier, l'instruction ne doit pas être complétée sur ce point. Cet élément, qui reste hypothétique, ne permet pas de considérer qu'un déclassement en zone viticole du périmètre de la zone réservée serait d'emblée exclu. Cette mesure conservatoire demeure appropriée.

Il résulte du considérant précédent que le département cantonal n'a pas violé le droit de l'aménagement du territoire en instituant une zone réservée cantonale sur les parcelles litigieuses. Le recours, mal fondé, doit par conséquent être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

La commune recourante, qui conteste la mesure cantonale notamment en tant que propriétaire du terrain concerné (dans son patrimoine financier) et qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'autorité intimée qui a procédé sans l'assistance d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD).

**Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:**

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 12 février 2021 par le Département des institutions et du territoire est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Chexbres.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 novembre 2021

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.