canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 16 décembre 1992
sur le recours interjeté par les hoirs de
Jean-Louis SOTTAS, dont le conseil est l'avocat Francis Michon, Petit-Chêne 18,
1002 Lausanne,
contre
la décision du Département de l'agriculture,
de l'industrie et du commerce du canton de Vaud du 4 juillet 1991 (restitution
de subsides pour améliorations foncières).
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J. Giroud, président
O. Renaud, assesseur
E. Fonjallaz, assesseur
Greffier : Mlle C. Charton
constate en fait :
A. Jean-Louis
Sottas est décédé en 1981. Sa veuve Liliane Sottas et ses enfants Jean-Marc
Sottas, Catherine Guex et Danièle Roussy ont acquis par succession, chacun pour
un quart, la propriété de la parcelle n° 209 de la commune de Bofflens. La
désignation cadastrale de celle-ci était la suivante :
District d'Orbe Commune
de Bofflens
N° de la parcelle Nature Nom
local Surface totale
209 habitation
et remise Au Champ du Pré
AI no 128 248
m2
place-jardin
42 m2
pré-champ
19'800 m2
Surface totale
20'090 m2
La parcelle
n° 209 a été comprise dans le périmètre d'un remaniement parcellaire opéré de
1985 à 1990 par le Syndicat d'améliorations foncières de Bofflens et sa surface
a été réduite à 19'432 m2. Le 13 décembre 1989, la Commission de classification
dudit syndicat a établi un rapport au sujet de la répartition des frais liés au
remaniement. Ce document expose notamment le mode de calcul des montants à
restituer à titre de subventions dans les cas visés à l'art. 114 de la loi sur
les améliorations foncières.
Du 14 au 28
mai 1990, la dite commission a soumis à l'enquête publique les tableaux de
répartition des frais concernant chacun des propriétaires membres du Syndicat.
Le tableau concernant les hoirs de Jean-Louis Sottas a ainsi fait apparaître
qu'une éventuelle restitution de subvention serait opérée à raison de Fr. 1,85
(un franc quatre-vingt-cinq) par mètre carré.
Le 11
juillet 1990, agissant par l'intermédiaire du notaire Daniel Malherbe, les
hoirs de Jean-Louis Sottas ont adressé au Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce, Service des améliorations foncières, une demande
d'autorisation de morcellement. Ils exposaient que la parcelle n° 209 constitue
l'unique immeuble appartenant à la succession, qu'elle comporte un bâtiment qui
n'a plus de caractère agricole et qu'ils entendaient la partager en trois lots,
répartis comme il suit :
Lot A : attribué à Danièle Roussy,
comprenant une part du bâtiment, par 50 m2, et une part de terrain attenant,
par 2'360 m2.
Lot B : attribué à Liliane Sottas et
Jean-Marc Sottas, en propriété commune, comprenant une part du bâtiment, par 181
m2, et une part de terrain attenant, par 1'308 m2.
Lot C : attribué à Catherine Guex,
comprenant une part de terrain par 16'191 m2.
Le 14 mai
1991, le bureau de géomètres Daenzer et Tilleu a établi un plan du nouvel état
faisant figurer les lots A et B avec des surfaces de respectivement 1987 m2 et
1467 m2 environ.
Le 13
juillet 1990, le Service de l'agriculture a préavisé en faveur de
l'autorisation de morcellement, "la surface totale des biens-fonds
propriété de l'hoirie n'excédant pas deux ha et les bâtiments ayant perdu leur
caractère agricole".
Par décision
du 4 juillet 1991, notifiée le 11 juillet suivant, le Département de
l'agriculture de l'industrie et du commerce a accordé l'autorisation
sollicitée, tout en imposant le remboursement de subsides pour améliorations
foncières à concurrence de Fr. 37'166.50. Etait jointe à cette décision une
facture n° 90'335 reproduisant le calcul suivant :
Subsides versés (Fr/ha) Taux de restitution Surface
soumise à la restitution Montant à restituer
Canton 94.53 35 % 200.90
a 18'991.10
Confédération 90.47 33,5 % 200.90
a 18'175.40
Emolument 300.00
37'466.50
Les
hoirs de Jean-Louis Sottas ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal
administratif en date du 17 juillet 1991, concluant à sa réforme en ce sens que
la restitution soit limitée à Fr. 12'000.--, subsidiairement à un montant à
fixer à dire de justice. Ils font valoir que le rural est désaffecté depuis
longtemps, que le remaniement n'a consisté pour la parcelle n° 209 qu'en des rectifications
de limite et que leur but est de mettre sur pied un arrangement de famille et
non d'effectuer une opération spéculative. Ils se sont acquittés d'une avance
de frais d'un montant de Fr. 1'000.--.
En
cours de procédure, le conseil des recourants a produit la photocopie d'un
tableau de répartition des frais établi à une date indéterminée par le Syndicat
d'améliorations foncières de Bofflens et faisant apparaître pour les hoirs de
Jean-Louis Sottas une "rétrocession des subsides" de Fr. 54.-- par are.
Dans
ses déterminations du 26 août 1991, le Service des améliorations foncières
s'est référé à la pratique définie par le Conseil d'Etat pour confirmer la
décision entreprise.
Le
Tribunal administratif a tenu une séance sur place le 1er juillet 1992 en
présence des parties et a entendu le géomètre Claude Tilleu ainsi que
Jean-Daniel Duruz, syndic de Bofflens. A cette occasion, le conseil des
recourants a notamment exposé qu'une participation de Fr. 10'000.--, versée par
l'hoirie Sottas au Syndicat à titre de plus-value pour l'aménagement d'un
chemin, avait été prise en compte à tort dans le calcul de la restitution des
subsides. Le représentant du Service des améliorations foncières s'est alors
déclaré disposé à revoir ledit calcul, pour autant que la Commission de
classification donne son accord à cette opération.
Lors
de la même audience, le conseil des recourants a modifié les conclusions du
recours en ce sens que la restitution des subsides AF soit limitée à une somme
de Fr. 4'000.--, subsidiairement à un chiffre à fixer à dire de justice.
Invitée
à se déterminer au sujet d'une éventuelle révision du calcul de la restitution
des subsides par le Service des améliorations foncières, la Commission de
classification a déclaré par lettre du 14 juillet 1992 que ce calcul n'aurait
pas dû inclure le montant de Fr. 10'000.-- fixé à titre de plus-value et a
présenté un nouveau mode de calculation.
Par
lettre du 27 août 1992, le Service des améliorations foncières a notamment
exposé que ladite plus-value devait être intégrée dans le montant des frais
propres, ceux-ci intervenant dans le calcul du coefficient de restitution. Il a
ainsi confirmé l'exactitude du calcul effectué lors de l'enquête sur la
répartition des frais, par lequel le montant à restituer à titre de subventions
avait été fixé à Fr. 1,85 par m2 pour la parcelle des recourants. On extrait au
surplus de cette lettre le passage suivant :
*"(...) nous avons constaté que la
surface de 20'090 m2 (avant mutations) indiquée dans la demande d'autorisation
de morcellement ne correspond pas à la surface retenue pour la répartition des
frais. Aussi, nous ajustons nos prétentions de la manière suivante :
Total Fr.
36'249,20*
Considère en droit :
- Selon l'art.
86 ch. 1 et 3 de la loi fédérale sur l'agriculture (RS 910.1), le nouveau
morcellement de terres comprises dans une réunion parcellaire est soumis à une
autorisation, qui, lorsqu'elle est accordée, donne droit au remboursement des
contributions versées.
L'art. 53 de
l'ordonnance concernant l'octroi de subsides en faveur des améliorations
foncières et des bâtiments ruraux (ci-après OAF; RS 913.1) prévoit que les
immeubles améliorés ne doivent pas être détournés de leur affectation sans
autorisation. L'alinéa 2 de cette disposition précise qu'il faut entendre par
détournement d'affectation notamment un nouveau parcellement de terres
agricoles comprises dans une remaniement parcellaire. Selon l'art. 54 OAF , en
cas d'autorisation d'un tel détournement, le canton décide de la restitution
par les propriétaires de l'immeuble du subside fédéral correspondant à
l'importance de la modification apportée à son affectation, référence étant
notamment faite à l'art. 86 al. 3 de la loi sur l'agriculture. Selon l'alinéa 2
de l'art. 54 OAF, le montant à restituer dépend notamment de la surface du
bien-fonds détourné de son affectation ou de l'importance de l'utilisation non
agricole.
Considérant
que les travaux d'améliorations foncières constituent des mesures fondamentales
pour le maintien et l'encouragement de l'agriculture, la réglementation
fédérale tend à assurer l'effet le plus durable possible des subventions
accordées dans ce domaine (FF 1951 I 234 ss); il s'agit de garantir que ces
mesures permettent aux terrains améliorés avec l'aide de l'Etat de demeurer le
plus longtemps possible affectés à l'usage agricole (ATF 111 I b 116). L'aide
octroyée par l'Etat pour subvenir aux besoins de la paysannerie ne doit pas
permettre aux destinataires de réaliser grâce à elle un enrichissement
illégitime au moyen d'une désaffectation de leurs biens-fonds ruraux, ceux-ci
ayant été mis au profit de dite aide uniquement dans le dessein de promouvoir
leur rendement agricole (ATF 88 I 216; RVJ 1973, p. 119).
En
particulier, les travaux de remaniement étant les plus importants parmi les
mesures d'améliorations foncières, un nouveau morcellement intervenant après
coup va expressément à l'encontre d'un des objectifs principaux du législateur
(ATF 101 I b 198).
Quant à
l'art. 113 de la loi vaudoise sur les améliorations foncières (ci-après LAF;
RSV 8.16; BGC automne 1961, p. 418), il prévoit notamment que les biens-fonds
améliorés à l'aide de contributions allouées à titre d'améliorations foncières
ne peuvent être soustraits sans autorisation à la destination pour laquelle les
subventions ont été octroyées. Selon l'art. 114 LAF, le Département de
l'agriculture de l'industrie et du commerce exige le remboursement total ou
partiel des subventions cantonales et fédérales accordées à titre
d'améliorations foncières, cela notamment lorsqu'un bien-fonds est morcelé ou
soustrait à la destination précitée.
Dans sa
jurisprudence, le Conseil d'Etat excluait un remboursement partiel des subventions
si la surface à détacher par morcellemeent dépassait un 1/15 ou 1/20 de la
surface totale. Ainsi, statuant dans un cas où un morcellement était destiné à
permettre la vente d'une parcelle à une entreprise non agricole, il a exigé le
remboursement des subsides afférents à l'entier de la parcelle en cause (ACE
Cartolux SA du 24 octobre 1984, R 5 329/85).
- L'interprétation
littérale de l'art. 114 LAF tendrait à démontrer que cette disposition est plus
stricte que la règle fédérale, puisque tout morcellement, y compris celui d'une
parcelle non modifiée par le remaniement, donnerait lieu à restitution et non
pas seulement le "nouveau" morcellement d'un bien-fonds composé lors
du remaniement. En réalité , il faut constater que certaines opérations de morcellement
peuvent ne pas retirer leur effet aux améliorations foncières et, en
conséquence, ne pas justifier la restitution de subventions. Ainsi, un
morcellement destiné à permettre un échange de parcelles agricoles ou
l'attribution d'une parcelle à un domaine voisin (JAB 1989, p. 325) ou encore
la vente à une entreprise à caractère agricole (JAB 1987, p. 124) ne devrait
pas être considéré automatiquement comme une opération donnant lieu à la
restitution de subventions. Si le sol reste voué à la culture, même après un
changement de propriétaire, les subsides n'ont pas à être restitués (RDAF 1967,
p. 262, spéc. 264). C'est plutôt dans chaque cas particulier qu'il y a lieu de
déterminer si un morcellement porte effectivement atteinte au résultat obtenu
par l'entreprise d'améliorations foncières (cf. Guide pour la restitution de
subsides accordés pour améliorations foncières et constructions rurales, établi
en juin 1979 par la conférence des services chargés des améliorations
foncières, p. 2). Tel sera évidemment le cas lorsqu'un bien-fonds constitué
d'un seul tenant par l'assemblage de petites parcelles au cours du remaniement
est à nouveau morcelé au sens de l'art. 53 al. 2 OAF; il s'agit alors bien d'un
"nouveau morcellement" ("erneute (...) Zerstückelung zusammen
gelegter Grundstücke"; cf. LGVE 1976 III 14, p.40), des "parcelles
regroupées" étant à nouveau morcelées (Guide précité, p. 6). Il en ira de
même en cas de morcellement lié à la vente d'une parcelle destinée à des fins
non agricoles. Mais rien ne justifierait de considérer que la division du sol
en tant que telle doit en tous les cas être sanctionnée par l'obligation de
restituer des subventions; l'art. 114 LAF doit dès lors être interprété en ce
sens qu'un morcellement n'entraîne cette obligation que s'il constitue un
détournement d'affectation au sens de l'art. 53 OAF.
Cette
interprétation est d'autant plus justifiée que l'art. 114 LAF prévoit que le
département compétent doit obtenir le remboursement des subventions tant
cantonales que fédérales. Or, le régime institué au plan fédéral par l'art. 86
de la loi sur l'agriculture ne pouvant être modifié par la réglementation
cantonale, l'interprétation littérale de l'art. 114 LAF imposerait un
traitement différencié des subventions cantonales et fédérales, ce qui ne
serait certainement pas opportun.
En l'espèce,
le Service de l'agriculture l'admet et l'autorité intimée ne le conteste pas,
le bâtiment construit sur la parcelle litigieuse n'est plus affecté à
l'agriculture. On ne saurait dès lors dire que les travaux d'améliorations
foncières ont tendu en ce qui concerne la dite parcelle à préserver ou à
aménager une unité de production agricole, puisque la coexistence du bâtiment
et du terrain attenant ne constitue pas un domaine agricole. Le morcellement
envisagé ne porte donc pas atteinte au résultat visé par les améliorations
foncières en tant qu'il ne modifie pas l'utilisation globale de la parcelle.
Certes, ce parcellement permettra le cas échéant de soustraire ultérieurement
le terrain agricole à sa destination. Cette opération sera cependant
sanctionnée alors pour elle-même par l'obligation de rembourser des subsides
d'améliorations foncières; la règle est en effet que cette obligation n'incombe
qu'à l'auteur d'un acte constituant effectivement un détournement d'affectation
(ATF 101 I b 198).
Compte tenu
de l'interprétation susmentionnée qu'il y a lieu de donner à l'art. 114 LAF, le
seul morcellement ne constitue pas un cas d'application de cette disposition
lorsqu'il n'est pas nouveau, à savoir lorsqu'il ne divise pas ce qu'un
remaniement aurait précisément rassemblé. Tel est le cas du morcellement
sollicité par les recourants, qui ne rend vain aucun travail de remembrement
antérieur; on ne saurait dès lors considérer qu'il doit entraîner automatiquement
une restitution des subsides. La jurisprudence susmentionnée du Conseil d'Etat
apparaît ainsi trop rigide dès lors qu'en l'espèce, où la surface à détacher
par morcellement dépasse 1/20 de la surface totale, elle ne permettrait pas de
traiter différemment la parcelle des recourants, préexistante au remaniement,
d'une parcelle constituée grâce à celui-ci.
- Il faut
toutefois constater que le morcellement choisi par les recourants attribue aux
deux lots comprenant une part du bâtiment une surface dont le lot en nature de
terrain agricole se trouve amputé.
On doit
ainsi admettre en ce qui concerne la surface des lots A et B une désaffectation
justifiant un remboursement proportionnel des subsides octroyés. En effet,
après avoir été subventionnées à raison de leur surface, ces deux parcelles
sont soustraites à l'agriculture dans la mesure où le morcellement consacre
leur usage en vue du logement et ferait obstacle à une mise en valeur conjointe
du terrain et du bâtiment.
Conformément
à la répartition des frais mise à l'enquête par le Syndicat d'améliorations
foncières du Bofflens, il y a lieu de multiplier par un franc quatre-vingt-cinq
le nombre de mètres carré "désaffectés" pour déterminer le montant à
rembourser par les recourants.
Cette
surface des lots A et B s'élève à 3'899 m2 (2410 + 1489) selon le projet de
morcellement effectué en fonction d'une surface globale de 20'090 m2. Elle
s'élève à 3'454 m2 (1987 + 1467) environ selon un plan provisoire du nouvel
état établi le 14 mai 1991. Elle sera différente encore lorsque la mensuration
cadastrale aura été effectuée. Il faut dès lors considérer que la restitution
des subventions incombe aux recourants à raison de Fr. 1.85 le m2 en fonction
de la surface définitive des lots A et B, qui a été déterminée provisoirement
par le plan précité.
- On peut se
demander si le montant de Fr. 1.85 susmentionné a été calculé de façon
correcte. En effet, il prend en compte une somme de Fr. 10'000.-- à titre de
plus-value apportée à la parcelle des recourants, dont ceux-ci se sont
acquittés en mains du syndicat. Or, on conçoit mal qu'une obligation de
restitution porte, ne serait-ce que partiellement, sur un montant versé et non
pas reçu par les intéressés. Une confusion apparaît d'ailleurs à ce sujet dans
le rapport établi en décembre 1989 par la Commission de classification sur la
répartition des frais, où la somme de Fr. 10'000.-- pr¿itée, si elle est
soustraite des frais à répartir entre les membres du syndicat, est ajoutée aux
dits frais pour calculer le coefficient de restitution.
Cependant,
le rapport de un franc quatre-vingt-cinq par mètre carré a été soumis à enquête
publique et communiqué aux recourants sans qu'ils le contestent; il n'y a dès
lors pas lieu de le remettre en cause. Admettre le contraire, reviendrait à
nier tout effet juridique à la décision sur la répartition des frais et à
modifier le statut de toutes les parcelles sujettes à restitution. Or, en
l'absence d'un motif de révision de cette décision, il n'y a pas lieu d'y
porter atteinte.
-
Quant à
l'éloignement dans le temps de la fin du remaniement parcellaire, il ne doit
jouer aucun rôle dans la détermination du montant remboursable (JAB 1986, p.
375). Aussi bien l'interdiction des art. 85 de la loi sur l'agriculture et 113
LAF est-elle valable durant vingt ans à compter du versement des subsides (art.
54 al. 6 OAF et 114 LAF), délai qui n'est pas écoulé en l'espèce.
-
Les motifs
qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, la décision
entreprise devant être réformée en ce sens qu'il incombe aux recourants de
restituer les subventions fédérales et cantonales en fonction de la surface
définitive des lots A et B, déterminée provisoirement selon un plan de la
parcelle No 209 de la Commune de Bofflens établi le 14 mai 1991, cela à raison
de Fr. 1,85 par m2.
Obtenant
partiellement gain de cause, les recourants ont droit à des dépens réduits,
qu'il convient de fixer à la somme de Fr. 500.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est
partiellement admis.
II. La décision du
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du canton de Vaud
du 14 juillet 1991 est réformée en ce sens que Liliane et Jean-Marc Sottas,
Catherine Guex et Danièle Roussy doivent restituer des subventions fédérales et
cantonales en fonction de la surface définitive des lots A et B, déterminée
provisoirement selon un plan de la parcelle No 209 de la Commune de Bofflens
établi le 14 mai 1991, cela à raison d'un franc quatre-vingt-cinq par mètre
carré.
III. Les frais du présent
arrêt sont laissés à la charge de l'Etat, qui versera aux recourants une somme
de Fr. 500.-- à titre de dépens.
IV. L'avance de frais opérée
par les recourants, par Fr. 1'000.--, leur sera restituée par les soins du
Tribunal administratif.
Lausanne, le 16 décembre 1992/gz
Au
nom du Tribunal administratif :
Le président : Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié
sous pli recommandé :
**- aux recourants, par
l'intermédiaire de leur conseil;
-
au Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service des
améliorations foncières, Pl. du Nord 7, 1014 Lausanne;
-
à la Division fédérale de l'agriculture, 3000 Berne (art. 69 de l'Ordonnance
sur les améliorations foncières), en deux exemplaires.**
En tant qu'il concerne la
restitution des subventions fédérales, le présent arrêt peut faire l'objet dans
les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif auprès du
Tribunal fédéral (art. 106 OJF).
