CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 septembre 1996
sur le recours interjeté par Hans DEUTSCH , dont le conseil et l'avocat Christian Fischer, avenue Juste-Olivier 9, 1006 Lausanne,
contre
la décision rendue le 23 juin 1993 par la Comité de direction du Syndicat d'améliorations foncières de Belmont-Pully-Lausanne (AR 18) en matière de versements anticipés.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Etienne Fonjallaz, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le syndicat AR 18 (Belmont-Pully-Lausanne) a été créé par arrêté du Conseil d'Etat du 25 novembre 1964 (ROLV 1964 p. 361) avec plusieurs autres syndicats analogues, en corrélation avec la construction de l'autoroute Lausanne-Simplon. Il a pour but le nouvel aménagement de la propriété foncière en liaison avec la construction de l'autoroute ainsi que les travaux nécessaires tels que chemins, ouvrages d'assainissement et d'évacuation des eaux.
Sur proposition du comité de direction, l'assemblée générale des propriétaires du syndicat a décidé, en dates des 12 février 1968 et 15 septembre 1971, que les propriétaires effectueraient des versements anticipés calculés en fonction de la surface des parcelles. Le barème arrêté par l'assemblée générale était différent pour chacune des cinq zones délimitées à l'intérieur du périmètre. Il était de 0, de 1, de 2 ou de 5 centimes le mètre carré suivant les zones d'après la décision de 1968, puis de 0, de 1 ou de 3 centimes le mètre carré selon la décision de 1971.
L'assemblée générale tenue le 5 octobre 1990 a été saisie d'une proposition tendant à modifier le système de perception des versements anticipés. Elle en a accepté le principe qui consistait, d'après les termes du procès-verbal de l'assemblée, à percevoir les versements anticipés sur la base d'un barème différencié selon calculation provisoire de la commission de classification, les travaux de celle-ci tenant compte des avantages reçus et non plus des surfaces. Conformément à la décision prise le 5 octobre 1990, une nouvelle assemblée générale a été convoquée pour le 14 mars 1991. En vue de celle-ci, le Comité de direction a adressé aux propriétaires une circulaire datée de février 1991 dont on tire le passage suivant :
"Le Comité de Direction du Syndicat propose que les modalités de paiement des versements anticipés soient les suivantes :
règlement du 1er tiers du montant vous incombant d'ici au 30 septembre 1991;
règlement du 2ème tiers d'ici au 30 septembre 1992;
règlement du 3ème tiers d'ici au 30 septembre 1993;
un intérêt de retard de 1 % supplémentaire par rapport au taux bancaire en vigueur (actuellement 9 %) sera pris en considération en cas de non respect des échéances ci-dessus, soit aujourd'hui 10 %;
en revanche, les personnes désirant s'acquitter, partiellement ou en totalité, de leur dette avant l'échéance se verront bonifier un intérêt de 1% inférieur au taux bancaire en vigueur soit actuellement du 8 %, et ceci à compter de la date de leur versement, mais au plus tôt dès le 31 mars 1991.
Les taux indiqués sous points 4 et 5 ci-dessus seront adaptés selon les variations du taux d'intérêts appliqué par la Caisse d'Epargne et de Crédit de Lausanne. le taux de référence sera celui du 1er octobre de chaque année.
Les frais issus du calcul provisoire de la répartition et incombant à chaque propriétaires servent donc de base pour déterminer le montant des futurs versements anticipés; ils sont diminués d'une réserve de 10 % et de la totalité des versements anticipés déjà effectués.
Vous trouverez en annexe votre situation personnelle, étant entendu que chaque propriétaire reste titulaire de ses propres versements anticipés."
Au terme d'une longue discussion, l'assemblée générale du 14 mars 1991 a adopté cette proposition.
B. Le recourant est propriétaire d'importantes surfaces dans le périmètre du syndicat. Au fil des années, il a vendu diverses parcelles. L'une d'elles a été acquise par Bernard Schlunegger et Edouard Galley, qu'un litige civil divise d'avec le recourant au sujet du sort des sommes dues au syndicat.
Bien que le dossier produit par le Syndicat ne soit pas complet, on peut déduire des pièces figurant au dossier que la détermination du montant dû par le recourant au titre des versements anticipés à suscité diverses difficultés. En particulier, la commission de classification semble avoir été amenée à tenir compte de l'avis du Service des améliorations foncières, exprimée en août 1992, selon lequel les titulaires d'un droit de superficie immatriculé comme droit distinct et permanent ne pouvaient pas être considérés comme propriétaires dans le syndicat. Dans deux lettres du 30 septembre 1992 concernant des parcelles qu'il n'est pas possible d'identifier, le Comité de direction a écrit au recourant en lui exposant notamment que les titulaires d'un droit distinct et permanent n'avaient pas à supporter les charges incombant au propriétaire, raison pour laquelle la commission de classification avait établi une nouvelle fiche provisoire de répartition des frais. Le syndicat expose à cet égard dans sa réponse au recours qu'il a dû porter au compte du recourant, en sa qualité de propriétaire de la parcelle de base, la valeur de la construction située sur l'une de ses parcelles.
Les deux lettres du 30 septembre 1992 notamment était accompagnées d'un document intitulé "détail situation personnelle", muni de la mention "extrait conforme à la répartition provisoire des frais". Ce document répertorie diverses parcelles et leur attribue un pointage en fonction de différents critères. Abstraction faite du détail des pointages, ce document présente les indications suivantes:
Parcelle
Surface
Zone
Frais à charge du propriétaire
(183)
9229
bâtie
98'902.84
351
5279
bâtie
56'572.55
351
5'301
forêt
193.15
490
2'913
bâtie
31'217.25
490
17'761
forêt
647.14
187'532.93 arrondi à 187'533.00
C'est le lieu de préciser que la parcelle 351 du recourant a été grevée d'un droit de superficie. Ce dernier est immatriculé comme droit distinct et permanent (feuillet no 183). Il porte sur une surface de 14'508 m² à l'origine, réduite par la suite de 5'279 m², d'où un solde grevé de 9'229 m². Selon les renseignements recueillis par téléphone au registre foncier, la surface totale de la parcelle 351 est de 19'809 m² (ce qui correspond à l'addition des trois premières lignes du tableau ci-dessus), augmentée par la suite à 19'813 m².
A ces lettres était joint un document intitulé "situation personnelle" (pièce 15 du syndicat) qui présente le décompte du recourant de la manière suivante :
Montant provisoire vous incombant selon commission de classification
187'533.00 Fr
Pris en considération 90 %, soit
168'780.00 Fr
./. versements anticipés selon fiches (s) annexée (s)
85'251.00 Fr
Solde dû
83'529.00 Fr
L'une des lettres du 30 septembre 1992 expose que le recourant doit la somme provisoire de 83'529 francs en tenant compte des versements anticipés effectués jusqu'à cette date et que les deux tiers de cette somme, soit 55'686 francs sont échus au 30 septembre 1992, un délai spécial au 31 décembre 1992 étant cependant accordé au recourant pour s'en acquitter. Elle ajoute que le solde de 27'843 francs sera échu au 30 septembre 1993.
Aucune de ces deux lettres n'indique de voie de recours.
C. En date du 23 juin 1993, le Comité de direction du syndicat a notifié au recourant, avec indication de la voie de recours, une décision relative aux versements anticipés pour 1993. Etablie sur une formule préimprimée, cette décision a la teneur suivante :
"Nous référant à la décision de l'assemblée générale des propriétaires du 14 mars 1991, nous vous informons que le versement anticipé 1993 représente pour vous la somme de
Fr. 27'843.--
Ce montant est à régler d'ici au 30 septembre 1993 et nous vous rappelons qu'en cas de paiement anticipé, un intérêt vous sera bonifié. Cas contraire, l'intérêt de retard sera calculé dès le 1er octobre 1993."
Par acte du 9, étayé par un mémoire du 19 juillet 1993, le recourant s'est pourvu contre cette décision en concluant en substance à son annulation.
Le recourant s'est acquitté d'une avance de frais de 1'000 francs.
Le syndicat a conclut au rejet du recours.
Les propriétaires Bernard Schlunegger et Edouard Galley ont également déposé un recours contre une décision analogue.
E. L'enquête sur la répartition des frais du syndicat a eu lieu en 1994. Diverses décisions sur réclamation rendues en 1995 par la commission de classification ont fait l'objet d'un recours au Tribunal administratif, qui a statué par arrêts du 24 novembre 1995 qui ont été communiqués au conseil du recourant. Certains de ces arrêts prononcent l'annulation partielle de l'enquête sur la répartition des frais.
Interpellé, le recourant a déclaré maintenir le recours déposé dans la présente cause. Sa lettre du 14 février 1996 était accompagnée d'extraits du Registre foncier.
Il faut préciser que ni les propriétaires Bernard Schlunegger et Edouard Galley ni le recourant n'avaient déposé de recours suite à l'enquête sur la répartition des frais.
F. Le Tribunal administratif a statué à huis clos.
Considérant en droit:
Cette contestation est tardive car le mode de calcul des versements anticipés appliqué par la décision attaquée a fait l'objet d'une décision de l'assemblée générale du syndicat du 14 mars 1991. La contestation soulevée par le recourant aurait dû être soulevée à l'appui d'un recours contre cette décision. En effet, dans la teneur qu'il avait à l'époque, l'art. 108 LAF prévoyaient que les décisions de l'assemblée générale du syndicat pouvaient faire l'objet, dans les dix jours, d'un recours au Conseil d'Etat. Cette voie de recours n'a pas été utilisée en l'espèce.
On notera à titre subsidiaire que la manière dont les versements anticipés ont été calculés échappe de toute manière à la critique. Certes, la loi ne paraît envisager la perception des versements anticipés que sous la forme schématique d'une certaine somme à l'unité de surface, avec éventuellement un barème différencié en fonction de la nature des terrains (art. 43 al. 1 et 2 LAF). Toutefois, le syndicat étant ainsi habilité à exiger les versements anticipés sur la base d'un calcul schématique, on ne voit guère pour quel motif il se justifierait de lui interdire de tenter de se rapprocher mieux des montants qui seront probablement dus dans le cadre de la répartition des frais. On ne saurait donc reprocher en l'espèce au syndicat de s'être inspiré, pour fixer les versements anticipés, du résultat probable de la répartition des frais dès lors que celui-ci pouvait être supputé (voir dans le même sens les arrêts AF 93/026 et AF 93/027 du 6 septembre 1993 concernant des recours analogues dans le même syndicat).
On ajoutera finalement que c'est à juste titre que le recourant ne conteste pas la compétence du comité du direction pour rendre la décision attaquée. Le tribunal a en effet jugé qu'en appliquant le barème arrêté par l'assemblée aux propriétaires, le comité de direction rend, malgré l'absence d'une règle légale lui attribuant expressément compétence pour le faire, une décision sujette à recours car seule cette décision fixant un montant déterminé peut acquérir force exécutoire au sens de l'art. 80 LP comme le prévoit l'art. 46 LAF (arrêts AF 93/026, AF 93/027, AF 94/016 et AF 94/018 du 6 septembre 1996).
Le recourant conteste aussi le décompte sur lequel est fondé la d¿ision attaquée en exposant que le montant des versements anticipés qu'il a effectués dépasserait 85'251 francs. Le fait n'est pas établi car, s'agissant de paiements effectués par le recourant lui-même, c'est à ce dernier qu'il aurait incombé d'en démontrer la réalité. Le moyen ne peut donc qu'être rejeté.
Le recourant paraît aussi soutenir qu'une partie des versements anticipés qu'il a payés n'auraient pas été comptabilisés en sa faveur ni même, à lire son mémoire du 19 juillet 1993 sous chiffre 3, en faveur des acquéreurs de ses parcelles.
Ici également, le fait n'est pas établi. Le syndicat expose au contraire dans sa réponse au recours que les versements anticipés ne suivent pas le sort des parcelles transférées à un autre propriétaires, à moins que l'acte de vente ne le prévoie expressément. Le tribunal a confirmé ce principe dans un arrêt AF 93/027 du 6 septembre 1996 concernant précisément les propriétaires Bernard Schlunegger et Edouard Galley, qui réclamaient l'imputation en leur faveur des versements effectués par l'ancien propriétaire de leur parcelle. Le considérant de principe de cet arrêt est reproduit sous chiffre 4 ci-dessous.
Art. 43 LAF (Versements anticipés)
Dès la constitution du syndicat, l'assemblée générale peut décider que les propriétaires sont tenus de verser annuellement une certaine somme à l'unité de surface, à titre d'avance sur leurs contributions aux frais de l'entreprise.
Un barème différencié peut être introduit en fonction de la nature des terrains.
L'assemblée générale fixe les montants et les modalités de paiement des versements anticipés.
Tant qu'ils restent membres du syndicat, les propriétaires ne peuvent retirer les avances ainsi faites. Dès que le tableau de la répartition des frais est devenu exécutoire, le décompte de chacun est établi et, le cas échéant, l'excédent ristourné aux ayants droit.
Art. 44 LAF (Travaux d'exécution)
Les propriétaires participent aux frais, déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau dressé par la commission de classification. La commission de classification peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux réalisés sans subventions.
Pour les travaux privés, les frais sont supportés en principe par les intéressés, déduction faite des subventions éventuelles.
Les frais d'exécution sont exigibles dès que la répartition des frais est définitive.
Il appartient à l'assemblée générale de fixer les modalités de paiement, soit le délai de paiement, qui ne peut être supérieur à cinq ans, et le taux d'intérêt dû dès l'exigibilité.
Art. 46 LAF (Exécution forcée des contributions)
Les décisions définitives relatives aux versements anticipés, aux frais d'exécution et aux charges d'entretien valent titre exécutoire, au sens de l'article 80, alinéa 2, de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.
Art. 9 RAF (Acte authentique lors de mutations de la propriété)
Le notaire précise dans l'acte que, sous réserve du sort des versements anticipés, le ou les acquéreurs reprennent dans le syndicat les droits et obligations du vendeur, à savoir:
-- que l'acquéreur est responsable du paiement des frais du syndicat tant que l'enquête sur la répartition des frais n'est pas liquidée;
-- que les soultes complémentaires, résultant des mutations provoquées par l'exécution des travaux, sont calculées à la valeur d'estimation d'enquête.
Lorsque la mutation porte sur un chapitre cadastral entier, l'acte précise si les versements anticipés doivent être remboursés au vendeur ou portés au compte de l'acquéreur. Sur la base d'une pièce justificative remise par les parties au caissier du syndicat, celui-ci rembourse les versements anticipés au vendeur ou les transfère sur le compte de l'acquéreur.
Art. 59 RAF (paiement des frais)
Les frais sont exigibles le jour où les observations et recours relatifs à l'enquête sont liquidés. Le tableau d'enquête est complété par la date d'exigibilité et par l'inscription "Titre exécutoire pour le paiement des frais", puis signé par la c.cl.
Celles des dispositions ci-dessus qui sont de rang légal ne fixent pas le sort des droits et obligations des propriétaires en cas de transfert de propriété. La mention "améliorations foncières" dont l'art. 117 LAF prévoit l'inscription au registre foncier a pour but de signaler aux propriétaires successifs que le bien-fonds est englobé dans l'entreprise jusqu'à la dissolution du syndicat (art. 117 al. 2 lit. a LAF ) mais en tant que mention, elle a seulement pour effet d'informer les intéressés et n'a pas de conséquences sur la rapport juridique en question (Steinauer, Les droits réels, vol. I, 2ème éd. 1990, § 19 n° 839; Simonius/Sutter, Schweizeriches Immobiliarsachenrecht, vol. I, § 8 n°29). C'est par exemple l'art. 30 LAF, et non la mention "améliorations foncières" au registre foncier, qui confère aux propriétaires la qualité de membre de l'assemble générale du syndicat. Le fait que la parcelle puisse être grevée de diverses manières pour garantir des prétentions du syndicat ou de l'autorité de subventionnement (art. 115 et 116 LAF) ne signifie pas non plus nécessairement que le débiteur de ces prestations soit invariablement le propriétaire du bien-fonds. Il suffit de songer par exemple que la participation aux frais mise à la charge des propriétaires en vertu de l'art. 44 LAF, qui fait l'objet de l'enquête prévue par l'art. 63 al. 1 lit. f LAF, constitue une charge de préférence au sens du droit fiscal (arrêt AF 95/014 du 24 novembre 1995, qui précise qu'elle incombe à l'ensemble des copropriétaires au sens de l'art. 712 h al. 2 ch. 3 CC). Or en matière de charges de préférence telles que les taxes de raccordement, le changement de propriétaire de l'immeuble ne peut entraîner le changement du débiteur de la contribution que si une base légale claire le prévoit (ATF 103 I a 26; selon cet arrêt, l'obligation de verser une taxe de raccordement aux canalisations incombe en principe au propriétaire de l'immeuble au moment du raccordement; voir un cas d'application de ce principe dans un arrêt de la Commission cantonale de recours en matière d'impôts, FI 88/031 du 14 août 1990 dans la cause Commune de Lutry c/Bujard). On peut donc se demander si, par analogie, on ne doit pas subordonner à l'existence d'une base légale claire le transfert, par le seul effet du changement de propriétaire, d'une prétention (celle qui provient du paiement des versements anticipés, v. art. 43 al. 4 LAF) à l'égard de la corporation publique (le syndicat, v. art. 26 al. 1 et 28 al. 2 LAF).
L'art. 9 RAF cité ci-dessus est une disposition de niveau réglementaire qui régit le contenu des actes notariés et il n'est pas certain qu'on puisse en déduire une prescription de fond sur le sort des versements anticipés en cas de changement de propriétaire. Cependant, dans la teneur que lui a donnée le règlement du 6 décembre 1991, (ROLV 1991 p. 655), l'art. 9 RAF permet de conclure que si le ou les acquéreurs reprennent dans le syndicat les droits et obligations du vendeur, ce n'est que sous réserve du sort des versements anticipés. Il en résulte que le transfert de ceux-ci à l'acquéreur n'intervient pas d'office mais nécessite une cession expresse entre les parties au transfert. C'est là d'ailleurs la position exprimée par le service des améliorations foncières, autorité de surveillance des syndicats (art. 122 LAF), dans une lettre du 1er novembre 1990 dont le comité de direction a communiqué la teneur aux propriétaires du syndicat dans sa circulaire de février 1991 (passage non cité sous lettre A ci-dessus). Il est vrai que, à la connaissance du tribunal, la pratique - du moins avant la modification de l'art. 9 RAF en 1991 - semblait plutôt considérer que les droits et obligations du propriétaire envers le syndicat suivaient le sort de la parcelle. On ne peut cependant pas se ranger sans réserve à cette manière de voir. En effet, le versements anticipés sont des avances sur la répartition des frais (art. 43 al. 1 LAF), calculées à l'unité de surface sauf barème différencié selon la nature des terrains (art. 43 al. 2 LAF). Leur paiement fait naître à la charge du syndicat une prétention régie par l'art. 43 al. 4 LAF: les propriétaires ne peuvent pas retirer les avances ainsi faites tant qu'ils restent membres du syndicat, mais dès la répartition des frais exécutoire, le décompte de chacun est établi et, le cas échéant, l'excédent ristourné aux ayants droit. Il faut probablement en déduire (mais il n'y a pas lieu d'en juger formellement en l'espèce) que le propriétaire qui vend une parcelle au cours des opérations du syndicat, mais qui reste membre du syndicat en raison de la propriété d'autres parcelles, ne peut pas exiger le remboursement des versements afférents à la parcelle vendue. Ce qui est certain en revanche, c'est que l'auteur du paiement reste titulaire de la prétention correspondante, qui sera imputée à son profit dans le cadre du décompte final. Le fait que l'art. 43 al. 4 LAF prévoie le remboursement "aux ayants droit" montre en effet, même si cela n'apparaît pas expressément dans les travaux préparatoires (BGC automne 1961 p. 402 et 519), que le droit aux versements anticipés revient à celui qui en a effectué le paiement et non au propriétaire d'une parcelle déterminée. Le principe qu'on peut déduire de la norme réglementaire de l'art. 9 RAF est donc conforme à l'art. 43 al. 4 de la loi sur les améliorations foncières. Par conséquent, l'acquéreur d'une parcelle ne bénéficie des versements anticipés effectués par l'ancien propriétaire de celle-ci que s'il est au bénéfice d'une cession expresse de la part de ce dernier.
Il résulte du considérant qui précède que le recourant demeure, sauf cession expresse, au bénéfice des versements anticipés qu'il a effectués. Le syndicat l'admet expressément et le recourant ne démontre pas que ce principe n'aurait pas été respecté dans son cas.
Le recourant fait encore valoir dans son écriture du 14 février 1996 qu'il n'est pas inscrit comme propriétaire de la parcelle 183, constituée en droit distinct et permanent de superficie sur la parcelle 351 qui elle, lui appartient. Le recourant conteste ainsi l'exactitude de la répartition provisoire des frais, plus précisément le calcul des surfaces, qui ressort du document "détail situation personnelle" cité sous lettre B de l'état de fait.
L'examen de ce document montre qu'il répertorie séparément la partie de la parcelle 351 qui est grevée d'un droit de superficie (9'229 mètres carrés sous le numéro "(183)"), celle qui a été dégrevée de ce droit comme l'indique l'extrait du registre foncier produit par le recourant (5'279 m² en zone à bâtir), et finalement la partie de cette même parcelle qui se trouve en zone de forêt (5'301 m²). Le recourant perd tout simplement de vue le fait que le total de ces surfaces correspond précisément au total de la surface de la parcelle 351, dont il ne conteste pas être propriétaire.
On ne voit pas en quoi cette allégation permettrait de remettre en cause l'exactitude dudit document, dans lequel n'intervient que la surface des parcelles à l'exclusion des constructions. Ici encore, le recourant est en proie à une confusion qui est, il est vrai, imputable à la désignation impropre utilisée par le document qu'il invoque: le tribunal a en effet pu constater dans divers autres dossiers concernant le syndicat que dans les décomptes établis par la commission de classification, la désignation "zone bâtie" s'applique en réalité à la zone à bâtir, qu'elle soit ou non déjà construite.
On notera pour terminer que c'est à juste titre que le recourant n'invoque pas l'annulation partielle de l'enquête sur la répartition des frais pour remettre en cause les versements anticipés. En effet, conformément à la décision de l'assemblée générale, les versements anticipés dépendent de la répartition provisoire des frais et non de celle qui entrera en force à la liquidation de l'enquête. Même le fait que le recourant puisse devoir effectuer des versements anticipés supérieurs au montant de la répartition des frais qui sera finalement mis à sa charge ne serait pas déterminant. En effet, l'art. 43 LAF permet au syndicat d'imposer aux propriétaires le paiement d'acomptes calculés de manière schématique (art. 43 al. 2 LAF). Les propriétaires ne peuvent donc tirer argument du fait que le montant final de la répartition des frais pourrait s'avérer inférieur à celui des versements anticipés qui leur sont réclamés. Le propriétaire ne peut pas non plus exiger le remboursement des versements anticipés (art. 43 al. 1 LAF), qui ne sont que des avances. Il est au contraire tenu d'attendre l'établissement du tableau de la répartition des frais pour qu'un décompte soit établi et, le cas échéant, que l'excédent payé en trop lui soit restitué. Il convient de s'en tenir à ce système instauré par l'art. 43 al. 4 LAF en précisant en outre que le Tribunal administratif a jugé que le décompte prévu par cette disposition n'est pas une décision sujette à recours et que les litiges pouvant s'élever à cet égard sont de la compétence de la juridiction ordinaire (arrêts AF 94/016 et AF 94/018 du 6 septembre 1996).
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais du recourant, qui n'a pas droit à des dépens mais en paiera au syndicat assisté d'un avocat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 23 juin 1993 par le Comité de direction du Syndicat d'améliorations foncières de Belmont-Pully-Lausanne (AR 18) est maintenue.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. La somme de 750 (sept cent cinquante) francs est allouée au Syndicat d'améliorations foncières de Belmont-Pully-Lausanne (AR 18) à titre de dépens à la charge du recourant.
Lausanne, le 12 septembre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint