CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 septembre 1995
sur le recours formé par Jean-François
MASSY , Luc MASSY , Marcelle MASSY et Florence DUPERRET ,
à Epesses, tous représentés par Me Jacques Matile, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la commission de
classification du Syndicat d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses du
23 novembre 1993 rejetant leur réclamation concernant le périmètre du syndicat.
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; M.A. Chauvy et M. G. Monay, assesseurs. Greffier: Mme M.-C. Etégny,
sbt.
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de la
Commune d'Epesses est grevé par d'importants glissements de terrain, en
particulier le glissement de la Cornallaz en amont de la ligne CFF Lausanne-Berne
et le glissement des Luges à l'est du village entre la ligne CFF Lausanne-Berne
et la rive du lac. Ces glissements ont fait l'objet d'études et de tentatives
de stabilisation entre 1887 et 1965, dirigées par les professeurs de géologie
de l'Université de Lausanne qui se sont succédé durant cette période. Ces
tentatives n'ont cependant pas abouti au résultat escompté; le glissement des
Luges en particulier se manifeste toujours par ses mouvements et tend à
s'élargir de manière préoccupante pour les habitants d'Epesses. Le géologue
Jean Norbert, en collaboration avec le bureau d'ingénieurs Schopfer et Karakas,
a repris l'étude du glissement sur mandat de la Commune d'Epesses en 1987;
cette étude a abouti à un rapport géologique du 18 avril 1991 dont
l'élaboration a nécessité la réalisation d'importants travaux de reconnaissance
entre 1987 et 1989 (notamment 19 forages équipés d'inclinomètres et de
piésomètres).
B. Il ressort du rapport
géologique, que l'ensemble du glissement Cornallaz - Luge date vraisemblablement
du retrait du glacier du Rhône, il y a environ 12'000 ans. Dans le secteur des
Luges, l'érosion glaciaire a sculpté la molasse en marches d'escalier alors que
dans le secteur de la Cornallaz, le retrait du glacier a laissé une falaise stratifiée,
composée de couches rocheuses (alternativement gréseuse et marneuse) qui,
privées de leur ancienne butée, se sont mises à glisser couche sur couche au
fur et à mesure du retrait du glacier. Les matériaux qui comblaient autrefois
l'échancrure de la Cornallaz ont ainsi emprunté selon la ligne de la plus forte
pente le versant des Luges pour disparaître ensuite dans le lac. A l'origine,
les deux glissements étaient liés, la Cornallaz formant la zone d'alimentation
du glissement des Luges, qui faisait office de chenal d'écoulement. Les deux
glissements sont actuellement bien distincts avec une séparation correspondant
au remblai de la ligne CFF, fondée sur des piliers en maçonnerie; le glissement
des Luges n'est ainsi plus réalimenté en matériaux par le haut. L'épaisseur du
glissement actif est relativement faible (une douzaine de mètres au maximum,
son épaisseur étant le plus souvent comprise entre 5 et 9 mètres). Il est
composé de deux masses glissées reposant sur une couche de moraine égalisant le
profil de la pente du soubassement molassique; la tranche superficielle est
plus active que la tranche inférieure actuellement stabilisée. La vitesse
moyenne du glissement dans les masses très actives se situe entre 10 et 15
centimètres par an. Selon le rapport géologique, les vitesses enregistrées sont
suffisamment importantes pour justifier les mesures suivantes : d'une part,
réduire la présence de l'eau superficielle dans les masses glissées par
l'aménagement de drainage, de conduites ou de caniveaux, et d'autre part,
réaliser un programme de stabilisation visant à stopper le glissement au moyen
d'ouvrages de soutènement.
C. Un rapport géotechnique
établi le 28 janvier 1992 par le bureau d'ingénieurs Schopfer et Karakas SA
propose de réaliser en première étape les travaux nécessaires à la
consolidation de la route de la Corniche et du chemin viticole sis à l'est du
village, qui ont subi d'importants dommages; un premier ouvrage long de 105
mètres était prévu en amont de la route de la Corniche, le second ouvrage, se
situant en amont du chemin viticole. En deuxième étape, un ouvrage de
consolidation est envisagé le long du chemin AF du Calamin, en aval de la route
de la Corniche; une troisième étape prévoit la réalisation d'un ouvrage dans la
partie la plus active du glissement entre la route de la Corniche et la ligne
CFF Lausanne-Berne et, en quatrième étape, le long de la route de la Corniche
dans le prolongement des travaux de la première étape.
D. Par arrêté du 5 juin
1992, le Conseil d'Etat a ordonné la création d'un syndicat d'améliorations
foncières en corrélation avec les travaux de conservation des sols sur les
hauts du territoire de la Commune d'Epesses au lieu-dit "Picardy,
Pentes-Rousses, Rottaz, Dares, Entende et Combaz". L'art. 2 de l'arrêté
précise comme suit les buts du syndicat:
"- Le remaniement parcellaire (aménagement
de la propriété foncière en corrélation avec les travaux de conservation et de
consolidation des sols);
Le projet de périmètre
annexé à l'arrêté est délimité au nord par la voie CFF Lausanne-Berne, à l'est
par la limite communale de Puidoux, au sud par la route cantonale n° 763 (route
de la Corniche) et à l'ouest par le chemin communal des Rueyres et la limite
communale de Riex. La première assemblée générale constitutive du Syndicat
d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses (ci-après le syndicat) a eu lieu
le mercredi 11 novembre 1992. A cette occasion, les statuts du syndicat ont été
approuvés et les membres du comité de direction, de la commission de gestion et
de la commission de classification ont été élus; le syndicat a délégué au
comité de direction les compétences relatives au choix du technicien, à la
décision de mise en oeuvre des études ainsi qu'à l'ouverture d'un compte de
crédit. Lors de l'assemblée générale du 6 juillet 1993, les propriétaires ont
décidé de procéder à des versements anticipés annuels d'un montant de 20 ct.
par m²; cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
E. La commission de
classification a mis à l'enquête publique du 28 juin au 9 juillet 1993 le plan
des périmètres. Le plan prévoit une extension du périmètre général à l'ouest,
sur le territoire de la Commune de Riex, entre le chemin des Rueyres, la ligne
CFF Lausanne-Berne et la limite communale. Le périmètre général est composé
d'un sous-périmètre viticole de 32,5 hectares comprenant 421 parcelles
appartenant à 110 propriétaires; le sous-périmètre des terrains à bâtir s'élève
à 0,9 hectare avec 18 parcelles et 3 propriétaires; le sous-périmètre forestier
(et autres natures) de 1,6 hectare comprend 3 parcelles avec un seul
propriétaire. La surface du périmètre général s'élève à 35 hectares formé par
442 parcelles appartenant à 114 propriétaires. La partie du coteau viticole
sise en aval de la route de la Corniche a déjà été remaniée par le Syndicat
d'améliorations foncières du Calamin.
Les recourants sont
propriétaires de 25 parcelles totalisant 29'932 m² dans le périmètre général du
syndicat. Jean-François Massy est notamment propriétaire des parcelles 149 et
150 d'une superficie respective de 10'257 m² et 1'579 m² sises au lieu-dit *"Clos
du Boux"*dans un compartiment du territoire délimité à l'ouest par le
Rio d'Enfer, au sud par la route cantonale 763 et à l'est par le chemin du
Boux. La parcelle 149 comprend les bâtiments d'exploitation du domaine. Luc
Massy est propriétaire de la parcelle 592, d'une superficie de 1'335 m², qui
rejoint la parcelle 149 par le vallon du Rio d'Enfer, mais dont elle est
séparée sur le coteau viticole par la parcelle 591, d'une superficie de 1'153
m², propriété de Philippe Bron. La plupart des terrains des recourants sont
regroupés autour des parcelles 149 et 150; il s'agit notamment des parcelles
139, 148, 576, 577 et 578 de l'autre côté du Rio d'Enfer, ainsi que des
parcelles 502, 594, 595, 596, 686 et 703 au lieu-dit "L'Entende"
et le "Clavy". Les recourants sont encore propriétaires
d'autres biens-fonds dispersés sur le territoire communal, notamment la parcelle
504 d'une superficie de 816 m² qui est séparée de la parcelle 502 par la
parcelle 503 propriété de Raymonde Ogay, les parcelles 481 et 488 au lieu-dit "La
Cheneau", les parcelles 514, 520, 740 et 723 au lieu-dit "Les
Dares" ainsi que de la parcelle 417 au lieu-dit "Pentes
Rousses" sise à l'extrémité est du territoire communal.
Jean-François Massy,
Luc Massy, Marcelle Massy et Florence Duperret se sont opposés à ce que les
parcelles 139, 148, 149, 150, 502, 576, 577, 578, 594, 595 et 596 soient
incluses dans le périmètre du remaniement. En substance, ils estimaient que ces
terrains étaient déjà regroupés de manière rationnelle et qu'ils avaient fait
l'objet de travaux de stabilisation du terrain, ou faisaient déjà partie d'un
terrain stable. Après une séance intervenue le 21 septembre 1993 et une lettre
d'explications de la commission de classification du 19 octobre 1993, Luc Massy
a précisé que son intervention se limitait à demander que les parcelles 149 et
150 soient exclues du périmètre de remaniement. En ce qui concerne les autres
parcelles, il était d'accord qu'elles soient comprises dans le périmètre, mais
avec la mention "sans avantages reçus". S'agissant de la parcelle
488, il demandait qu'il soit tenu compte des frais d'entretien et d'ancrage qui
s'étaient élevés à 60'000 francs.
Par décision du 23
novembre 1993, la commission de classification a rejeté l'opposition pour les
motifs suivants: si les parcelles 149 et 150 étaient exclues du périmètre,
celui-ci ne correspondrait plus à un tout géographique et les possibilités de
regroupement avec les autres parcelles sises en périphérie du Clos du Boux
seraient nettement diminuées dans le cadre du remaniement. La commission de
classification allait toutefois tenir compte de l'importance que représentent
pour les opposants l'appellation et la situation des parcelles du Clos du Boux.
S'agissant des autres parcelles, il n'était pas possible de déterminer à
l'avance si elles allaient bénéficier des travaux envisagés, la répartition des
frais devant correspondre au critère fixé par la législation applicable en la
matière. En outre, il n'était pas possible de rembourser dans le cadre du
syndicat les travaux de consolidation privés effectués antérieurement à sa
création. Il était en revanche possible d'en tenir compte partiellement dans le
cadre de la taxation des terrains en cas de changement de propriétaire en
particulier pour la taxation des valeurs passagères (murs).
F. Agissant pour le compte
de Jean-François Massy et Marcelle Massy ainsi que pour lui-même, Luc Massy a
recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par lettre du 26
novembre 1993. Il demande que les parcelles 149 et 150 soient exclues du
périmètre du syndicat; il s'agirait de terrains stables, dont les eaux de
surface seraient déjà récoltées et qui se situeraient dans un autre bassin
versant par rapport aux futurs travaux de stabilisation du terrain. Le domaine
du Clos du Boux, qui formait une entité bien délimitée par le Rio d'Enfer à
l'ouest, de la route cantonale au sud et le chemin communal du Boux à l'est
était ainsi facilement séparable du syndicat.
Le conseil des
recourants a précisé leurs conclusions dans un mémoire du 10 décembre 1993 en
ce sens que les parcelles sises à l'ouest et au nord du chemin du Mont soient
exclues du périmètre du syndicat et, subsidiairement, à ce qu'il soit constitué
des sous-périmètres relatifs à chacun des secteurs devant faire l'objet de
travaux de consolidation. Les recourants ont déposé un premier mémoire
complémentaire le 15 avril 1994 en demandant que la commission de
classification ainsi que le Service des améliorations foncières soient
interpellés sur les délais dans lesquels les travaux du remaniement parcellaire
pouvaient être entrepris, sur les possibilités de subventionnement par l'Etat
de Vaud et enfin sur la question de savoir si le syndicat n'avait pas été créé
dans le seul but de financer les travaux de stabilisation des terrains touchés
par le glissement des Luges.
La commission de
classification ainsi que la Municipalité d'Epesses (ci-après la municipalité)
se sont déterminées sur le recours. Le Service des améliorations foncières a
relevé que les délais de réalisation dépendaient des possibilités financières à
disposition du syndicat, qui pouvait bénéficier de deux sortes de crédit; d'une
part, les crédits extraordinaires accordés au Conseil d'Etat par décret du
Grand Conseil pour subventionner les travaux de protection des sols de la
région de Lavaux, et d'autre part, des tranches de crédits ordinaires prévus au
budget et votés par le Grand Conseil, le montant de ces crédits déterminant
l'avancement des travaux du syndicat notamment des travaux géométriques pour le
remaniement parcellaire. Les finances cantonales et fédérales ne permettaient
plus d'établir avec certitude un programme précis mais cette situation ne
justifiait pas de renoncer aux travaux nécessaires à l'amélioration du sol.
G. Les recourants ont
déposé un deuxième mémoire complémentaire le 29 septembre 1994. Ils ont requis
divers renseignements en ce qui concerne les plans d'exécution des travaux de
consolidation en cours, le programme des étapes à venir, les études faites en
vue du remaniement parcellaire, notamment pour la construction de chemins
d'accès ou d'autres équipements collectifs, ainsi que les sommes prévues au
budget 1995 pour les travaux du remaniement parcellaire et pour les travaux de
consolidation en cours.
S'agissant des travaux
de consolidation, le Service des améliorations foncières a relevé que le
Conseil d'Etat, par deux décisions des 21 août 1992 et 17 décembre 1993, avait
alloué un montant correspondant au 90% d'un devis de 2'150'000 francs, soit une
somme de 1'935'000 fr. à prélever sur le cinquième crédit de conservation des
sols accepté par décret du Grand Conseil du 15 mai 1991 et portant sur un total
de 9,7 millions. La planification de la dépense était prévue comme suit:
"Versé à ce jour: Fr. 895'000.-
Prévision pour 1994: Fr. 350'000.-.
Prévision pour 1995: Fr. 600'000.-
Prévision pour 1996: Fr. 90'000.-
Total Fr. 1'935'000.-"
Pour les étapes
ultérieures de consolidation, une somme de 600'000 fr. était prévue en 1996 et
de 800'000 fr. en 1997, à prélever sur le même crédit de conservation des sols
du 15 mai 1991. Une somme de 1 million était réservée au même but en 1998, en
1999 et en l'an 2000 sur un nouveau crédit de conservation des sols de 14
millions accepté par décret du Grand Conseil du 12 septembre 1994.
H. Le Service des
améliorations foncières a produit le 21 février 1995 une lettre de l'Office
fédéral de l'agriculture du 7 février 1995, selon cette correspondance,
l'office était en mesure de préaviser favorablement le subventionnement par la
Confédération des remaniements parcellaires viticoles d'Epesses et de Riex dans
la mesure où leur équipement en chemin procéderait d'une démarche totalement
différente ou beaucoup plus légère et pour autant que les avant-projets lui
soient soumis avant qu'ils n'aient été acceptés par les services cantonaux.
Le tribunal a tenu une
audience à Epesses le 11 mai 1995 en présence des recourants, des représentants
du syndicat, de la commission et des autorités concernées.
Considérant en droit:
- a) Les recourants
reprochent essentiellement à la commission de classification d'avoir étendu le
périmètre du syndicat aux terrains qui n'étaient pas touchés par les travaux de
consolidation du glissement des Luges dans le seul but de répartir sur un plus
grand nombre de propriétaires la part du coût de ces travaux, qui incomberait
au syndicat.
b) La constitution
obligatoire d'un syndicat d'améliorations foncières, pour la réalisation de
grands travaux notamment, comporte une atteinte importante à la garantie de la
propriété (art. 22 ter Cst). Selon la jurisprudence, les restrictions au droit
de propriété sont compatibles avec la garantie constitutionnelle si elles sont
fondées sur une base légale, reposent sur un intérêt public prépondérant et
respectent le principe de proportionnalité (ATF 119 Ia 309 consid. 4b).
Selon l'art. 27 de la
loi sur les améliorations foncières du 29 novembre 1961 (LAF) le Conseil d'Etat
peut créer d'office et organiser des syndicats d'améliorations foncières en vue
du remaniement parcellaire, sur tout ou partie du territoire d'une ou de
plusieurs communes, lorsque cette opération est rendue indispensable:
"a) Pour remédier à un morcellement
excessif du sol;
b) pour permettre la construction de voies
publiques (route, chemin de fer et canaux) et, d'une manière générale, la
réalisation de grands travaux;"
c) pour permettre la réalisation d'un plan
d'affectation prévu par la LATC."
En l'espèce, le
périmètre général comprend un sous-périmètre viticole de 32,5 hectares avec 421
parcelles, ce qui représente une moyenne de 772 mètres carrés par parcelle qui
est inférieure à la limite de 9 ares en dessous de laquelle tout fractionnement
est interdit (art. III LAF). Une telle situation parcellaire constitue un
morcellement excessif du sol justifiant à lui seul la constitution d'un
syndicat obligatoire au sens de l'art. 27 let. a LAF. Le périmètre du syndicat
s'étend d'ailleurs aux terrains viticoles qui n'ont pas encore été remaniés et
le regroupement des terres qu'il permet répond à un intérêt public important
visant à accroître le rendement des terres et à faciliter leur exploitation
(art. 31 bis al. 3 let. b Cst.; art. 77 al. 1 de la loi fédérale sur
l'agriculture). Le Conseil d'Etat pouvait donc ordonner la constitution d'un
syndicat obligatoire non seulement pour réaliser les travaux de consolidation
du glissement des Luges, mais également pour remédier au morcellement excessif
de la partie du territoire viticole non remaniée; l'art. 2 de l'arrêté du
Conseil d'Etat précise d'ailleurs expressément que le syndicat a notamment pour
but le remaniement parcellaire et l'ensemble des renseignements fournis par le
Service des améliorations foncières démontre que les travaux du remaniement
pourront vraisemblablement bénéficier des subventions nécessaires à leur
réalisation (v. lettre de l'Office fédéral de l'agriculture du 7 février 1995).
c) Un remaniement est
en particulier nécessaire pour les parcelles du domaine des recourants dont une
partie non négligeable est dispersée dans le périmètre général du remaniement.
C'est ainsi par exemple que la parcelle 417 se trouve à plus de 600 mètres du
centre de l'exploitation. Les recourants ne contestaient d'ailleurs pas la
nécessité d'un remaniement pour ces biens-fonds dans leur recours du 26
novembre 1993 mais se limitaient à demander que les parcelles 149 et 150 soient
exclues du périmètre général. Il est vrai que le domaine du Clos du Boux, formé
par ces deux parcelles, est bien délimité sur trois côtés mais on ne saurait
considérer qu'il forme un tout géographique et économique au sens de l'art. 52
LAF. En effet, la limite nord de la parcelle 149 n'est nullement définie par
une limite naturelle et l'espace se prolonge le long du Rio d'Enfer jusqu'à la
ligne CFF Lausanne-Berne. Cette limite de parcelle pourrait bénéficier du
remaniement par un regroupement qui éviterait l'encoche que forme la parcelle
591, propriété de Philippe Bron, dans le domaine du Clos du Boux. En outre, si
les parcelles 149 et 150 étaient exclues du remaniement, le périmètre général
ne formerait plus un tout économique puisqu'il comprendrait une vingtaine de
parcelles devant être rattachées à ce domaine et à son centre d'exploitation.
Le périmètre mis à l'enquête publique est donc tout à fait conforme au critère
de l'art. 52 LAF; l'inclusion des parcelles 149 et 150 dans le périmètre du
remaniement est nécessaire pour assurer un regroupement intensif des terres et
elle apportera des avantages à l'exploitation des recourants.
- a) L'inclusion des
terrains des recourants dans le périmètre du Syndicat AF des Hauts d'Epesses ne
signifie pas encore qu'ils doivent participer aux frais de consolidation des
terrains touchés par le glissement des Luges. En effet, les propriétaires ne
participent aux frais du syndicat que proportionnellement aux avantages
procurés à leurs biens-fonds par les travaux collectifs et géométriques suivant
le tableau dressé par la commission de classification (art 44 LAF). La
répartition des frais d'exécution fera l'objet de l'enquête publique prévue à
l'art. 63 let f LAF qui permettra aux recourants de faire valoir leurs droits
et de contester une participation à des travaux qui ne procureraient aucun
avantage à leurs terrains.
b) Ainsi, les
popriétaires dont les terrains ne bénéficieront d'aucun avantage procuré par
les travaux de consolidation n'auront pas à participer aux frais de ces
travaux; il n'est donc pas nécessaire de créer des sous-périmètres à cet effet.
Les sous-périmètres sont d'ailleurs destinés à d'autres fonctions. L'art. 53
LAF prévoit en effet des sous-périmètres selon la nature du sol tels que les
sous-périmètres des terrains agricoles, viticoles, forestiers, à bâtir ou
industriels (al. 1). Exceptionnellement, et avec l'accord du Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce, le syndicat peut être scindé en
secteurs dans lesquels les opérations sont menées de manière indépendante (al.
2). En l'espèce, il n'est pas possible de mener les opérations du remaniement
de manière séparée sur les terrains du sous-périmètre viticole qui
bénéficieront des travaux de consolidation et sur ceux qui n'en bénéficieront
pas, sans compromettre un regroupement des terres conforme aux buts de la loi (art.
1er LAF). Les opérations du remaniement doivent donc s'étendre à tous les
terrains de même nature formant le sous-périmètre viticole.
c) S'agissant des
versements anticipés, ils ont été décidés lors de l'assemblée générale du 6
juillet 1993 et le critère fixé pour en déterminer le montant reste dans les
limites du pouvoir d'appréciation du syndicat. Ces versements ne préjugent
nullement la répartition des frais des travaux d'exécution; un décompte sera
établi pour chaque propriétaire dès l'entrée en force du tableau de répartition
des frais et, le cas échéant, l'excédent sera ristourné aux ayants droit (art.
43 LAF).
- Il résulte du
considérant qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée
maintenue. Un émolument de 600 fr. est mis à la charge des recourants, qui
succombent, et n'ont pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est
rejeté.
II. La décision de
la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières des Hauts
d'Epesses du 23 novembre 1993 est maintenue.
III. Un émolument
de justice de 600 fr. (six cents francs) est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas
alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 29 septembre 1995
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
