CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 6 septembre 1996
sur le recours interjeté par Bernard
SCHLUNEGGER et Edouard GALLEY , dont le conseil est l'avocat Philippe
Edouard Journot, Petit-Chêne 18, 1003 Lausanne,
contre
deux décisions rendues le 30 novembre 1993 par
le Comité de direction du Syndicat d'améliorations foncières de
Belmont-Pully-Lausanne (AR 18) en matière de versements anticipés.
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Etienne Fonjallaz, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le syndicat AR 18
(Belmont-Pully-Lausanne) a été créé par arrêté du Conseil d'Etat du 25 novembre
1964 (ROLV 1964 p. 361) avec plusieurs autres syndicats analogues, en
corrélation avec la construction de l'autoroute Lausanne-Simplon. Il a pour but
le nouvel aménagement de la propriété foncière en liaison avec la construction
de l'autoroute ainsi que les travaux nécessaires tels que chemins, ouvrages
d'assainissement et d'évacuation des eaux.
Sur proposition du
comité de direction, l'assemblée générale des propriétaires du Syndicat a
décidé, en dates des 12 février 1968 et 15 septembre 1971, que les
propriétaires effectueraient des versements anticipés calculés en fonction de
la surface des parcelles. Le barême arrêté par l'assemblée générale était
différent pour chacune des cinq zones délimitées à l'intérieur du périmètre. Il
était de 0, de 1, de 2 ou de 5 centimes le mètre carré suivant les zones
d'après la décision de 1968, puis de 0, de 1 ou de 3 centimes le mètre carré
selon la décision de 1971.
L'assemblée générale
tenue le 5 octobre 1990 a été saisie d'une proposition tendant à modifier le
système de perception des versements anticipés. Elle en a accepté le principe
qui consistait, d'après les termes du procès-verbal de l'assemblée, à percevoir
les versements anticipés sur la base d'un barème différencié selon calculation
provisoire de la commission de classification, les travaux de celle-ci tenant
compte des avantages reçus et non plus des surfaces. Conformément à la décision
prise le 5 octobre 1990, une nouvelle assemblée générale a été convoquée pour
le 14 mars 1991. En vue de celle-ci, le Comité de direction a adressé aux
propriétaires une circulaire datée de février 1991 dont on tire le passage
suivant :
"Le Comité de Direction du Syndicat
propose que les modalités de paiement des versements anticipés soient les
suivantes :
-
règlement du 1er tiers du montant vous
incombant d'ici au 30 septembre 1991;
-
règlement du 2ème tiers d'ici au 30
septembre 1992;
-
règlement du 3ème tiers d'ici au 30
septembre 1993;
-
un intérêt de retard de 1 % supplémentaire
par rapport au taux bancaire en vigueur (actuellement 9 %) sera pris en
considération en cas de non respect des échéances ci-dessus, soit aujourd'hui
10 %;
-
en revanche, les personnes désirant
s'acquitter, partiellement ou en totalité, de leur dette avant l'échéance se
verront bonifier un intérêt de 1% inférieur au taux bancaire en vigueur soit
actuellement du 8 %, et ceci à compter de la date de leur versement, mais au
plus tôt dès le 31 mars 1991.
Les taux indiqués sous points 4 et 5 ci-dessus
seront adaptés selon les variations du taux d'intérêts appliqué par la Caisse
d'Epargne et de Crédit de Lausanne. le taux de référence sera celui du 1er
octobre de chaque année.
Les frais issus du calcul provisoire de la
répartition et incombant à chaque propriétaires servent donc de base pour
déterminer le montant des futurs versements anticipés; ils sont diminués d'une
réserve de 10 % et de la totalité des versements anticipés déjà effectués.
Vous trouverez en annexe votre situation
personnelle, étant entendu que chaque propriétaire reste titulaire de ses
propres versements anticipés."
Au terme d'une longue
discussion, l'assemblée générale du 14 mars 1991 a adopté cette proposition.
B. Les recourants sont
propriétaires de la parcelle 186 de Belmont, qu'ils ont acquise de Hans Deutsch
par acte notarié du 16 juin 1986 qui prévoit notamment ce qui suit :
" Le vendeur reste débiteur de toutes
obligations pouvant être mises par le Syndicat d'améliorations foncières objet
de la mention n° 335'261 à la charge du propriétaire de la parcelle
vendue."
Cette mention a
effectivement été inscrite le 15 février 1966 sur toutes les parcelles du
périmètre du syndicat. La réquisition présentée au Registre foncier à cet effet
précise que la mention entraîne les effets prévus par les art. 84 et 85 de la
loi fédérale sur l'agriculture ainsi que par l'art 117 al. 1 à 4 LAF.
Pour les années 1991
et 1992, les recourants allèguent avoir payé les versements anticipés réclamés
par le syndicat, qui se sont élevés pour chacun d'eux à 10'730 francs pour
chaque année, ce qui représente un total de 42'920 francs.
Un litige oppose les
recourants à Hans Deutsch au sujet du remboursement par ce dernier des sommes
correspondantes.
C. En date du 30 novembre
1993, le Comité de direction du syndicat a notifié à chacun des deux recourants
une décision relative aux versements anticipés pour 1993. Etablies à l'aide
d'une formule préimprimée, ces deux décisions contiennent le texte suivant:
"Occupés au contrôle de nos comptes, nous
constatons que sauf erreur de notre part vous n'avez pas encore acquitté la
troisième tranche de versement anticipé 1993, se montant à
1/2 Fr.
10'729.50
Nous vous rappelons que cette somme porte
intérêts en faveur de notre Syndicat à 8,5 % dès le 1er octobre 1993,
conformément à la décision de l'assemblée générale des propriétaires du 14 mars
91.
Nous vous invitons à régulariser la situation
par retour du courrier, tous frais de recouvrement ou de poursuites étant à
votre charge."
D. Les recourants se sont
pourvus en temps utile contre ces deux décisions. Ils ont effectué une avance
de frais unique de 1'000 francs.
Le syndicat a conclu
au rejet du recours. Il a versé au dossier un document (pièce 6 du bordereau du
28 février 1994) se référant à des explications de la commission de
classification du 9 mars 1993. Il n'est pas contesté que ce document
retranscrit la répartition provisoire de frais établie par la Commission de
classification, à laquelle se réfère la décision de l'assemblée générale du 14
mars 1991. Pour la parcelle 186 des recourants, le montant provisoire à la
charge des propriétaires est de 71'532,13 francs.
Diverses décisions
analogues du syndicat ont fait l'objet d'un recours au Tribunal administratif,
notamment de la part de Hans Deutsch.
E. L'enquête sur la
répartition des frais du syndicat a eu lieu en 1994. Diverses décisions sur
réclamation rendues en 1995 par la commission de classification ont fait
l'objet d'un recours au Tribunal administratif, qui a statué par arrêts du 24
novembre 1995 qui ont été communiqués au conseil des recourants. Certains de
ces arrêts prononcent l'annulation partielle de l'enquête sur la répartition
des frais. Ni les recourants ni Hans Deutsch n'avaient déposé de recours suite
à l'enquête sur la répartition des frais.
Interpellés, les
recourants ont déclaré maintenir le recours déposé dans la présente cause.
F. Le Tribunal
administratif a statué à huis clos.
Considérant en droit:
- Le Tribunal
administratif doit examiner d'office sa compétence (art. 6 al. 1 LJPA), ce qui
implique qu'il vérifie aussi celle de l'autorité intimée et l'existence d'une
décision sujette à recours. En effet, si l'autorité a statué sur un objet qui
n'est pas de sa compétence, sa décision doit être annulée (voir par exemple
arrêt AF 94/016 de ce jour) tandis que si l'acte attaqué n'est pas une décision
sujette à recours devant la juridiction administrative, le recours doit être
déclaré irrecevable (arrêt AF 94/018 de ce jour). Est en revanche recevable le
recours dirigé contre l'acte d'une autorité qui, alors que la loi lui en
confère la compétence, refuse de statuer en commettant un déni de justice (v.
ég. art. 30 LJPA).
Les décisions attaquées
en l'espèce émanent du comité de direction et concernent les versements
anticipés réclamés aux recourants.
En matière de
versements anticipés, la loi ne confère expressément de compétence de décision
qu'à l'assemblée générale du syndicat, si l'on s'en réfère à la lettre de
l'art. 43 LAF. La pratique montre toutefois que cette dernière ne fixe que le
principe et les modalités des versements anticipés, par exemple en arrêtant un
certain nombre de centimes au mètre carré selon la règle générale de l'art. 43
LAF. Il s'agit là d'un barême, comme le dit l'art. 43 al. 2 LAF. C'est ensuite
le comité de direction qui, en exécution de la décision de l'assemblée
générale, applique les principes arrêtés par l'assemblée à chacun des
propriétaires individuels et leur réclame le montant qui leur incombe. On peut
se demander s'il s'agit là d'une décision sujette à recours. Il faut tenir
compte à cet égard de l'art. 46 LAF qui confére le caractère de titre
exécutoire aux décisions relatives aux versements anticipés. Or une décision
administrative n'est exécutoire en mainlevée d'opposition que si elle porte sur
une somme d'argent déterminée (Panchaud/Caprez, La mainlevée d'opposition,
1980, § 132 p. 349). Tel n'est pas le cas du barême qu'arrête l'assemblée
générale. La règle de l'art. 46 LAF n'aurait donc aucune portée si la force
exécutoire que cette disposition est censée conférer ne pouvait s'appliquer
qu'à la décision de l'assemblée générale. Il faut dès lors reconnaître que
malgré l'absence d'une règle légale lui attribuant expressément une compétence
de décision, le comité de direction qui applique le barême arrêté par
l'assemblée générale au sujet des versements anticipés - pour établir la somme
due par chaque propriétaire - rend bel et bien des décisions sujettes à recours
(voir dans le même sens les arrêts AF 93/026, AF 93/027, AF 94/016 et AF 94/018
du 6 septembre 1996).
Il y a donc lieu
d'entrer en matière sur le recours.
- Dans leur mémoire de
recours du 20 décembre 1993, les recourants exposent que dans le cadre de la
procédure de mainlevée qui les a opposés à Hans Deutsch, ce dernier prétend que
les versements anticipés auxquels il a procédé sont attachés à son compte
personnel. Ils semblent se plaindre de ce que le syndicat n'aurait pas
comptabilisé en leur faveur les versements anticipés effectués pour Hans
Deutsch en raison de la parcelle qu'ils lui ont achetée depuis lors. Quant au
syndicat intimé, il résulte de diverses pièces du dossier, notamment du
procès-verbal de diverses assemblées générales ainsi que de la lettre du Comité
de direction du 16 février 1993 au conseil des recourants, qu'il considère
effectivement que les versements anticipés d'un propriétaire ne sont pas
attachées à ses parcelles, mais bien à un compte personnel, vu l'art. 43 LAF.
a) Il est exact que le
montant réclamé aux recourants par les décisions attaquées dépend de celui des
versements anticipés antérieurs comptabilisés en leur faveur. En effet, selon
la décision de l'assemblée générale du 14 mars 1991, le montant global des
versements anticipés réclamés aux propriétaires en trois annuités est déterminé
par celui de la répartition provisoire des frais établie à l'époque par la
commission de classification, sous déduction d'une réserve de 10 % et,
précisément, de la totalité des versements anticipés déjà effectués. En
l'espèce, le 90 % du montant incombant aux recourants selon la répartition
provisoire (non contestée en l'espèce) représente 64'378,90 francs. Les sommes
réclamées aux recourants par les décisions attaquées correspondent au dernier
tiers de ce montant. Il faut examiner si les recourants peuvent prétendre à
l'imputation sur cette somme de versements effectués par l'ancien propriétaire
de leur parcelle.
b) Pour ce qui concerne
les points qui font l'objet du litige en l'espèce, à savoir la répartition des
frais, les versements anticipés et le sort de ceux-ci, la loi et son règlement
d'application contiennent les dispositions suivantes:
Art. 43 LAF (Versements anticipés)
Dès la constitution du syndicat, l'assemblée
générale peut décider que les propriétaires sont tenus de verser annuellement
une certaine somme à l'unité de surface, à titre d'avance sur leurs
contributions aux frais de l'entreprise.
Un barème différencié peut être introduit en
fonction de la nature des terrains.
L'assemblée générale fixe les montants et les
modalités de paiement des versements anticipés.
Tant qu'ils restent membres du syndicat, les
propriétaires ne peuvent retirer les avances ainsi faites. Dès que le tableau
de la répartition des frais est devenu exécutoire, le décompte de chacun est
établi et, le cas échéant, l'excédent ristourné aux ayants droit.
Art. 44 LAF (Travaux d'exécution)
Les propriétaires participent aux frais,
déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à
leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau
dressé par la commission de classification. La commission de classification
peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux
réalisés sans subventions.
Pour les travaux privés, les frais sont
supportés en principe par les intéressés, déduction faite des subventions
éventuelles.
Les frais d'exécution sont exigibles dès que la
répartition des frais est définitive.
Il appartient à l'assemblée générale de fixer
les modalités de paiement, soit le délai de paiement, qui ne peut être
supérieur à cinq ans, et le taux d'intérêt dû dès l'exigibilité.
Art. 46 LAF (Exécution forcée des
contributions)
Les décisions définitives relatives aux
versements anticipés, aux frais d'exécution et aux charges d'entretien valent
titre exécutoire, au sens de l'article 80, alinéa 2, de la loi fédérale sur la
poursuite pour dettes et la faillite.
Art. 9 RAF (Acte authentique lors de
mutations de la propriété)
Le notaire précise dans l'acte que, sous
réserve du sort des versements anticipés, le ou les acquéreurs reprennent dans
le syndicat les droits et obligations du vendeur, à savoir:
-- que l'acquéreur est responsable du paiement des frais du syndicat
tant que l'enquête sur la répartition des frais n'est pas liquidée;
-- que les soultes complémentaires, résultant des mutations
provoquées par l'exécution des travaux, sont calculées à la valeur d'estimation
d'enquête.
Lorsque la mutation porte sur un chapitre
cadastral entier, l'acte précise si les versements anticipés doivent être
remboursés au vendeur ou portés au compte de l'acquéreur. Sur la base d'une
pièce justificative remise par les parties au caissier du syndicat, celui-ci
rembourse les versements anticipés au vendeur ou les transfère sur le compte de
l'acquéreur.
Art. 59 RAF (paiement des frais)
Les frais sont exigibles le jour où les
observations et recours relatifs à l'enquête sont liquidés. Le tableau
d'enquête est complété par la date d'exigibilité et par l'inscription
"Titre exécutoire pour le paiement des frais", puis signé par la
c.cl.
Celles des
dispositions ci-dessus qui sont de rang légal ne fixent pas le sort des droits
et obligations des propriétaires en cas de transfert de propriété. La mention
"améliorations foncières" dont l'art. 117 LAF prévoit l'inscription
au registre foncier a pour but de signaler aux propriétaires successifs que le
bien-fonds est englobé dans l'entreprise jusqu'à la dissolution du syndicat
(art. 117 al. 2 lit. a LAF ) mais en tant que mention, elle a seulement pour
effet d'informer les intéressés et n'a pas de conséquences sur la rapport
juridique en question (Steinauer, Les droits réels, vol. I, 2ème éd. 1990, § 19
n° 839; Simonius/Sutter, Schweizeriches Immobiliarsachenrecht, vol. I, § 8 n°29).
C'est par exemple l'art. 30 LAF, et non la mention "améliorations
foncières" au registre foncier, qui confère aux propriétaires la qualité
de membre de l'assemble générale du syndicat. Le fait que la parcelle puisse
être grevée de diverses manières pour garantir des prétentions du syndicat ou
de l'autorité de subventionnement (art. 115 et 116 LAF) ne signifie pas non
plus nécessairement que le débiteur de ces prestations soit invariablement le
propriétaire du bien-fonds. Il suffit de songer par exemple que la
participation aux frais mise à la charge des propriétaires en vertu de l'art.
44 LAF, qui fait l'objet de l'enquête prévue par l'art. 63 al. 1 lit. f LAF,
constitue une charge de préférence au sens du droit fiscal (arrêt AF 95/014 du
24 novembre 1995, qui précise qu'elle incombe à l'ensemble des copropriétaires
au sens de l'art. 712 h al. 2 ch.3 CC). Or en matière de charges de préférence
telles que les taxes de raccordement, le changement de propriétaire de
l'immeuble ne peut entraîner le changement du débiteur de la contribution que
si une base légale claire le prévoit (ATF 103 I a 26; selon cet arrêt,
l'obligation de verser une taxe de raccordement aux canalisations incombe en
principe au propriétaire de l'immeuble au moment du raccordement; voir un cas
d'application de ce principe dans un arrêt de la Commission cantonale de
recours en matière d'imôts, FI 88/031 du 14 août 1990 dans la cause Commune de
Lutry c/Bujard). On peut donc se demander si, par analogie, on ne doit pas
subordonner à l'existence d'une base légale claire le transfert, par le seul
effet du changement de propriétaire, d'une prétention (celle qui provient du
paiement des versements anticipés, v. art. 43 al. 4 LAF) à l'égard de la
corporation publique (le syndicat, v. art. 26 al. 1 et 28 al. 2 LAF).
L'art. 9 RAF cité
ci-dessus est une disposition de niveau réglementaire qui régit le contenu des
actes notariés et il n'est pas certain qu'on puisse en déduire une prescription
de fond sur le sort des versements anticipés en cas de changement de
propriétaire. Cependant, dans la teneur que lui a donnée le règlement du 6
décembre 1991, (ROLV 1991 p. 655), l'art. 9 RAF permet de conclure que si le ou
les acquéreurs reprennent dans le syndicat les droits et obligations du
vendeur, ce n'est que sous réserve du sort des versements anticipés. Il en
résulte que le transfert de ceux-ci à l'acquéreur n'intervient pas d'office
mais nécessite une cession expresse entre les parties au transfert. C'est là
d'ailleurs la position exprimée par le service des améliorations foncières,
autorité de surveillance des syndicats (art. 122 LAF), dans une lettre du 1er
novembre 1990 dont le comité de direction a communiqué la teneur aux
propiétaires du syndicat dans sa circulaire de février 1991 (passage non cité
sous lettre A ci-dessus). Il est vrai que, à la connaissance du tribunal, la
pratique - du moins avant la modification de l'art. 9 RAF en 1991 - semblait
plutôt considérer que les droits et obligations du propriétaire envers le
syndicat suivaient le sort de la parcelle. On ne peut cependant pas se ranger
sans réserve à cette manière de voir. En effet, le versements anticipés sont
des avances sur la répartition des frais (art. 43 al. 1 LAF), calculées à
l'unité de surface sauf barême différencié selon la nature des terrains (art.
43 al. 2 LAF). Leur paiement fait naître à la charge du syndicat une prétention
régie par l'art. 43 al. 4 LAF: les propriétaires ne peuvent pas retirer les
avances ainsi faites tant qu'ils restent membres du syndicat, mais dès la
répartition des frais exécutoire, le décompte de chacun est établi et, le cas
échéant, l'excédent ristourné aux ayants droit. Il faut probablement en déduire
(mais il n'y a pas lieu d'en juger formellement en l'espèce) que le
propriétaire qui vend une parcelle au cours des opérations du syndicat, mais
qui reste membre du syndicat en raison de la propriété d'autres parcelles, ne
peut pas exiger le remboursement des versements afférents à la parcelle vendue.
Ce qui est certain en revanche, c'est que l'auteur du paiement reste titulaire
de la prétention correspondante, qui sera imputée à son profit dans le cadre du
décompte final. Le fait que l'art. 43 al. 4 LAF prévoie le remboursement
"aux ayants droit" montre en effet, même si cela n'apparaît pas
expressément dans les travaux préparatoires (BGC automne 1961 p. 402 et 519),
que le droit aux versements anticipés revient à celui qui en a effectué le
paiement et non au propriétaire d'une parcelle déterminée. Le principe qu'on
peut déduire de la norme réglementaire de l'art. 9 RAF est donc conforme à
l'art. 43 al. 4 de la loi sur les améliorations foncières. Par conséquent,
l'acquéreur d'une parcelle ne bénéficie des versements anticipés effectués par
l'ancien propriétaire de celle-ci que s'il est au bénéfice d'une cession
expresse de la part de ce dernier.
c) En l'espèce, l'acte
notarié par lequel les recourants ont acquis leur parcelle contient une clause
selon laquelle le vendeur reste débiteur des obligations pouvant être mises par
le syndicat à la charge du propriétaire. Cette clause n'a pas d'effet à l'égard
du syndicat, qui n'est pas partie à cette convention et réclame le paiement des
versements anticipés aux propriétaires des parcelles aux dates arrêtées par la
décision de l'assemblée générale. Les recourants ne le contestent d'ailleurs
pas puisqu'il déclarent eux-même avoir payé les versements anticipés dus en
1991 et 1992. Il résulte en outre des pièces produites qu'ils se sont résolus à
en demander le remboursement à leur vendeur. En revanche, on ne saurait déduire
de cette clause que le vendeur leur aurait cédé la titularité des versements
anticipés qu'il pourrait avoir lui-même effectués. Faute de pouvoir invoquer
une telle cession en leur faveur, les recourants ne peuvent pas réclamer
l'imputation en leur faveur des versement effectués par Hans Deutsch.
Le moyen que les
recourants prétendent tirer de versements anticipés effectué par leur vendeur
est donc mal fondé.
-
Les recourants
soutiennent que l'annulation partielle de l'enquête sur la répartition des frais
appelle une nouvelle décision de la commission de classification pour ce qui
les concerne et ils en déduisent que le montant des versements anticipés
devrait également être modifié. Cet argument est erroné car la décision de
l'assemblée générale qui sert de base à la perception des versements anticipés
litigieux se réfère non pas la répartition définitive des frais, mais
précisément à la répartition provisoire établie en son temps par la commission
de classification. Le risque que les recourants doivent payer plus en
versements anticipés que le montant qui pourrait être mis à leur charge dans le
cadre de la répartition finale des frais n'est pas établi. Cela importe
d'ailleurs peu car même s'il l'était, on devrait observer que l'art. 43 LAF
permet au syndicat d'imposer aux propriétaires le paiement d'acomptes calculés
de manière schématique (art. 43 al. 2 LAF). Les propriétaires ne peuvent donc
tirer argument du fait que le montant final de la répartition des frais
pourrait s'avérer inférieur à celui des versements anticipés qui leur sont
réclamés. Le propriétaire ne peut pas non plus exiger le remboursement des
versements anticipés (art. 43 al. 1 LAF), qui ne sont que des avances. Il est
au contraire tenu d'attendre l'établissement du tableau de la répartition des
frais pour qu'un décompte soit établi et, le cas échéant, que l'excédent payé
en trop lui soit restitué. Il convient de s'en tenir à ce système instauré par
l'art. 43 al. 4 LAF en précisant en outre que dans divers arrêts rendus ce
jour, le Tribunal administratif juge que le décompte prévu par cette
disposition n'est pas une décision sujette à recours et que les litiges pouvant
s'élever à cet égard sont de la compétence de la juridiction ordinaire (arrêts
AF 94/016 et AF 94/018 du 6 septembre 1996).
-
Vu ce qui précède, le
recours doit être rejeté aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à des
dépens mais en paieront au syndicat assisté d'un avocat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est
rejeté.
II. Les deux
décisions rendues le 30 novembre 1993 par le Comité de direction du Syndicat
d'améliorations foncières de Belmont-Pully-Lausanne (AR 18) sont maintenues.
III. Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants.
IV. La somme de 750 (sept
cent cinquante) francs) est allouée au syndicat d'améliorations foncières de
Belmont-Pully-Lausanne (AR 18) à titre de dépens à la charge des recourants
solidairement entrent eux.
sc/Lausanne, le 6 septembre 1996
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
