TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 4 avril 2008
Composition
M. Jean-Luc Colombini, vice-président; MM. Alain Zumsteg, Pierre-Yves Bosshard et Pascal Langone, juges; M. Jacques Giroud, juge suppléant.
Requérants
Alliance Suisse, à Montagny-Chamard,
Gérald TROILLET, à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil, représenté par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey,
Autorité concernée
Conseil d'Etat, représenté par Chef du Département de l'intérieur, à Lausanne Adm cant VD,
Objet
Requêtes Alliance Suisse et Gérald TROILLET c/ art. 28 de la loi du 18 décembre 2007 d'application dans le Canton de Vaud de la législation fédérale sur les étrangers (LVLEtr)
Vu les faits suivants
A. Le 18 décembre 2007, le Grand Conseil a adopté la loi d'application dans le canton de Vaud de la législation fédérale sur les étrangers (LVLEtr; RSV 142.11). Cette loi a été publiée dans la Feuille des avis officiels le 11 janvier 2008. Selon son art. 44 al. 1er, elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2008, quand bien même le délai référendaire n'a expiré que le 20 février 2008.
S'agissant des modalités d'arrestation des étrangers, l'art. 28 LVLEtr prévoit que toute arrestation doit se faire dans le respect de la dignité (al. 1er); les mesures de contrainte sont interdites dans les locaux des autorités de la police des étrangers lorsque l'étranger s'y rend pour répondre à une convocation ou recevoir une prestation d'urgence. Nul ne peut être arrêté durant les deux heures qui précèdent et suivent une convocation (al. 2); le second alinéa ne s'applique pas aux étrangers ayant été condamnés pénalement (al. 3).
B. Par deux requêtes séparées du 14 janvier 2008, l'association "Alliance Suisse" et Gérald Troillet ont demandé à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal d'annuler l'art. 28 LVLEtr.
Le 15 février 2008, le Conseil d'Etat s'en est remis à justice quant à l'issue du litige.
Dans sa réponse du 18 février 2008, le Grand Conseil a conclu principalement à l'irrecevabilité, subsidiairement, au rejet de ces requêtes.
Dans leurs déterminations communes du 28 février 2008, les requérants ont confirmé leurs conclusions respectives.
C. Par requête du 30 janvier 2008, le Conseil d'Etat a demandé à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal d'annuler l'art. 30 al. 3 LVLEtr. Cette cause a été enregistrée sous la référence CCST.2008.0002.
D. Par deux décisions séparées du 10 mars 2008 (concernant respectivement les causes CCST.2008.0001 et CCST.2008.0002), la Cour constitutionnelle a décidé de lever l'effet suspensif des requêtes pour toutes les dispositions légales de la LVLEtr, à l'exception des art. 28 et 30 al. 3 de ladite loi.
E. La Cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie de circulation, selon l'art. 14 2ème phrase de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32).
Considérant en droit
a) A teneur de l'art. 9 al. 1er LJC, a la qualité pour agir contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé.
b) Le requérant (personne physique) doit donc être touché dans une mesure importante par la norme attaquée, parce qu'elle touche à ses intérêts juridiques ou à une situation de fait particulière. S'agissant de la qualité pour agir des personnes morales, il conviendra de ses référer aux conditions posées par la jurisprudence du Tribunal fédéral. En effet, l'Assemblée constituante a expressément refusé une disposition accordant de manière générale un droit de recours élargi aux associations (voir, Exposé des motifs n° 188 de juin 2004, in: Bulletin du Grand Conseil du 15 septembre 2004, p. 3645 ss, n. 4.1.2 ad art. 9 du projet LJC).
Le législateur a renoncé à retenir le critère plus restrictif de l'intérêt juridiquement protégé au motif que certaines normes ne protègent pas des intérêts juridiques au sens strict et pourraient de ce fait échapper au contrôle abstrait (EMPL précité, ch. 3.1.4 pp. 3652 ss, spéc. p. 3654). L’atteinte fondant la qualité pour agir peut ne pas être juridique, mais seulement de fait, lorsqu’aucune règle de droit supérieur conférant un droit particulier, ni aucune violation d’une règle protectrice ne peut être invoquée (CCST.2006.0011 du 14 août 2007, consid. 1b; CCST.2006.0002 du 30 mai 2006, consid. 2b). Au demeurant, l'art. 89 al. 1er de la nouvelle loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), entrée en vigueur le 1er janvier 2007, requiert aussi un intérêt digne de protection pour former un recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. c LTF, RS 173.110).
Encore faut-il que l’intérêt de fait invoqué soit propre ou particulier au requérant et non pas seulement général, cela de façon à éviter l’action populaire : le requérant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque. Une telle limitation du nombre des intéressés ne vaut cependant en contrôle abstrait que dans la mesure où la norme attaquée vise elle-même un nombre restreint de personnes : lorsqu’elle s’adresse à tout un chacun ou quasiment, ainsi pour la loi fiscale, le nombre des intéressés n’est guère restreint ; ce n’est qu’au vu de l’atteinte que chacun d’eux est susceptible de subir par la réglementation en cause et non pas en tant qu’elle le distinguerait des autres administrés qu’il a qualité pour agir (CCST.2006.0011 précité, ibidem).
Si un intérêt actuel peut être exigé de celui qui entend recourir contre une décision, tel ne peut pas être le cas pour le contrôle d’une norme qui n’est pas en vigueur. Il suffit que l’intérêt du requérant soit virtuel, à savoir qu’avec un minimum de vraisemblance, il puisse être touché une fois ou l’autre par la norme en cause (CCST.2006.0011 précité, ibidem; voir également au sujet de l'art. 89 LTF, Message du Conseil fédéral du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, in: FF 2001 4000, p. 4127, arrêt du Tribunal fédéral 2C_71/2007 du 9 octobre 2007, consid. 2; Hans-Jörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz (BGG), Berne 2007, n° 32 ad art. 89 LTF, p. 364 et les références citées).
a) Les destinataires de l'art. 28 LVLEtr sont les autorités de police des étrangers qui ont l'interdiction d'arrêter des étrangers (non condamnés pénalement) dans leurs locaux durant les deux heures qui précèdent et suivent une convocation lorsque les intéressés s'y rendent pour répondre à une convocation ou pour recevoir une prestation d'urgence. Cette disposition légale confère donc certains droits aux étrangers en situation irrégulière (n'ayant pas d'antécédents pénaux).
b) En tant que citoyen suisse domicilié dans le canton de Vaud, Gérald Troillet n'est pas personnellement touché par l'art. 28 LVLEtr et n'a donc aucun intérêt digne de protection à l'annulation de cet acte. Et on ne voit pas comment il pourrait un jour se voir appliquer cette règle légale prétendument inconstitutionnelle. C'est manifestement à tort que le requérant invoque l'arrêt publié aux ATF 117 Ia 472: si la qualité pour recourir a été reconnue notamment à un personne privée pour contester la constitutionnalité d'une loi cantonale prohibant le port de masques lors de manifestations ou d'autres rassemblements, c'est parce que la personne en cause était susceptible de se rendre un jour à une manifestation, partant d'être touchée par une telle loi.
Le requérant allègue qu'il "est personnellement exposé à la criminalité" et que, selon les statistiques, les étrangers seraient, globalement, une population plus criminogène que les Suisses. Outre que de telles assertions sont pour le moins sujettes à caution, force est de constater que l'art. 28 LVEtr ne protège précisément pas les étrangers déjà condamnés pénalement en raison de la primauté du droit fédéral en matière pénale (art. 49 et 123 Cst.).
A cela s'ajoute qu'une requête formée pour sauvegarder l'intérêt général est de toute manière irrecevable. A cet égard, on peut relever qu'en procédure fédérale (de même qu'au niveau cantonal, voir ci-dessus consid. 1b), le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est exclu. Cette exigence a été posée de manière à empêcher l'action populaire au niveau de la juridiction administrative fédérale (cf. ATF 131 II 649, consid. 3.1 p. 651 et les arrêts cités). C'est d'ailleurs dans ce sens que le législateur a rendu encore plus stricte la condition de l'intérêt personnel au recours en matière de droit public, précisant à l'art. 89 al. 1 let. b LTF que le recourant doit être "particulièrement atteint" par l'acte attaqué; celui-ci doit donc avoir un intérêt personnel qui se distingue nettement de l'intérêt général des autres membres de la collectivité (cf. ATF 133 II 468 consid. 1 et les nombreuses références de doctrine citées).
La qualité pour agir doit donc être déniée à Gérald Troillet, dans la mesure où il n'est pas davantage touché par la norme incriminée que les autres administrés.
c) L'association "Alliance Suisse" est une association au sens des art. 60 ss CC, dont les membres ont obligatoirement la nationalité suisse (cf. art. 5 let. a des Statuts). Elle a notamment pour but de contribuer à préserver la souveraineté, l'indépendance et la liberté de la Suisse, afin que chaque Suisse puisse mener une existence digne d'être vécue, sans subir ou être menacé d'atteintes d'origine étrangère (cf. art. 4 des Statuts). Dans la mesure où aucun de ses membres n'est touché personnellement par l'acte normatif attaqué, la qualité pour agir ne peut être reconnue à l'association en cause (cf. ATF 133 V 239 consid. 6.4 p. 243; Seiler/von Werdt/Güngerich, op. cit., n. 10 ad art. 89).
Vu ce qui précède, les requêtes doivent être déclarées irrecevables, sous suite de frais à la charge des requérants.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête de Gérald Troillet est irrecevable.
II. La requête de l'association "Alliance Suisse" est irrecevable.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 fr. (mille cinq cents francs) est mis à la charge de Gérald Troillet.
IV. Un émolument judiciaire de 1'500 fr. (mille cinq cents francs) est mis à la charge de l'association "Alliance Suisse".
Lausanne, le 4 avril 2008
Le vice-président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.