TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 7 février 2012
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. François Kart, Pierre-Yves Bosshard, Pascal Langone, juges, et Mme Mélanie Pasche, juge suppléante.
Requérants
Nicole CROT, à Penthaz,
Jean-Werner SIGNER, à Vevey,
Mireille ETIENNE, à Thônex, tous trois représentés par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil communal de Vaulion, représenté par Me François BOUDRY, avocat à Epalinges,
Autorité concernée
Département de la sécurité et de l'environnement, Secrétariat général,
Objet
Taxe unique de construction d'équipement général hors zone à bâtir
Requête Nicole Crot et consorts c/ Règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux adopté le 31 mars 2011 par le Conseil communal de Vaulion et approuvé le 14 juin 2011 par la cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement
Vu les faits suivants
A. En été 2004, la Municipalité de Vaulion a mis à l'enquête publique la construction de plusieurs collecteurs d'eaux usées permettant le raccordement à la station d'épuration (STEP) d'une vingtaine de bâtiments situés, pour certains, à plus d'un kilomètre et demi hors de la zone à bâtir, en zone S2 de protection des eaux (zone de protection rapprochée des sources alimentant Vaulion). Le coût des travaux était estimé à 1'291'000 fr., et il était prévu de le répartir, après déduction d'une subvention cantonale de 416'000 fr., entre tous les propriétaires "pro capite" en accordant à chaque propriétaire domicilié dans la commune une subvention supplémentaire de 10'000 fr., ce qui représentait pour les propriétaires non domiciliés dans la commune un montant de 29'000 fr., sans compter le coût des raccordements privés. Ces travaux d'équipement ont été réalisés en 2007.
B. Le 24 juin 2010, le Conseil communal de Vaulion a adopté le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux (ci-après: le règlement de 2010), ainsi que l'annexe n° 1 consacrée aux "Tarifs des taxes uniques de raccordement" et l'annexe n° 2 relative aux "Tarifs de la taxe annuelle d'épuration". Le 3 septembre 2010, la cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) a approuvé ce règlement, ainsi que les deux annexes. Il était prévu que ces textes entrent en vigueur dès leur approbation cantonale (art. 57 du règlement de 2010) et que le règlement abroge l'ancien règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux approuvé par le Conseil d'Etat le 12 août 2002 (ci-après: règlement de 2002) et ses annexes (art. 56 du règlement de 2010).
Le 7 octobre 2010, Nicole Crot, Mireille Etienne et Jean-Werner Signer, tous trois propriétaires de résidences secondaires sur le territoire de la Commune de Vaulion, ont déposé devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal une requête tendant à l'annulation du règlement de 2010 en tant qu'il portait sur la taxe annuelle de construction et de rénovation (art. 44). L'entrée en vigueur du règlement contesté a été suspendue jusqu'à droit connu sur la requête. Par arrêt du 26 janvier 2011, la Cour constitutionnelle a partiellement admis la requête et annulé l'art. 44 du règlement de 2010, de même que l'art. 44 de l'annexe 1 dans la mesure où ils concernaient la "taxe annuelle de construction et de rénovation"; les art. 40, 47 al. 2, 48 et 50 dudit règlement ont également été annulés en tant qu'ils contenaient les termes "taxe annuelle de construction et de rénovation (art. 44)" ou qu'ils se référaient à ladite taxe annuelle ou encore à l'art. 44 du règlement. Pour le surplus, ledit règlement et ses annexes ont été maintenus (cause CCST.2010.0007). En bref, ces dispositions réglementaires ont été annulées uniquement dans la mesure où elles ne prévoyaient aucun critère de répartition des frais entre les différents propriétaires assujettis, ce qui était constitutif d'une violation du principe du "pollueur-payeur".
C. Le 31 mars 2011, le Conseil communal de Vaulion a adopté un nouveau règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux, ainsi que l'annexe n° 1 consacrée aux "Tarifs des taxes uniques de raccordement" et l'annexe n° 2 relative aux "Tarifs de la taxe annuelle d'épuration", l'annexe n° 3 concernant le calcul de la taxe de raccordement hors zone légalisée et, enfin, l'annexe n° 4 se rapportant au calcul de la taxe spéciale.
Les immeubles de Nicole Crot, Mireille Etienne et Jean-Werner Signer ont été raccordés au réseau d'évacuation des eaux dans le courant du printemps 2011 (fin avril). La Municipalité a confirmé le 8 juin 2011 que ces raccordements avaient été faits conformément à la réglementation applicable.
Le 14 juin 2011, la cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) a approuvé ce nouveau règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux (ci-après: règlement de 2011) et les annexes y relatives, selon avis publié dans la Feuille des avis officiels du 21 juin 2011. Il est prévu que ce règlement et ses annexes entrent en vigueur au 1er janvier 2011 (art. 58 dudit règlement). Selon l'art. 57 du règlement de 2011, cette nouvelle réglementation abroge tant le règlement communal de 2002 que le règlement communal de 2010 et leurs annexes.
D. Le 11 juillet 2011, Nicole Crot, Mireille Etienne et Jean-Werner Signer, propriétaires d'immeubles sis hors zone à bâtir raccordés entre-temps au réseau communal d'évacuation des eaux, ont déposé devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal une requête tendant à ce que le règlement de 2011 et ses annexes soient réformés en ce sens qu'ils "n'entrent en vigueur que le 14 juin 2011, date de l'approbation par le Chef du DSE, s'agissant à tout le moins du chapitre VI relatif aux taxes communales et aux annexes y relatives." Ils invoquent le principe de l'interdiction de la rétroactivité des lois. Ils précisent qu'ils ont fait raccorder leur immeuble sis hors zone à bâtir au réseau d'évacuation des eaux au cours du printemps 2011, soit postérieurement à l'adoption par le Conseil communal du règlement de 2011 (le 31 mars 2011), mais antérieurement à l'approbation dudit règlement par le DSE (le 14 juin 2011).
E. Dans sa réponse du 25 août 2011, la Commune de Vaulion a conclu au rejet de la requête.
Le 25 août 2011, le DSE, agissant par le Service des eaux, sols et assainissement (SESA), s'en est remis à justice quant au sort de la requête, sans prendre de conclusions formelles.
F. La cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par voie de circulation.
Considérant en droit
D'après l'art. 3 de la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), la cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur en particulier des règlements, arrêtés ou tarifs communaux contenant des règles de droit. En vertu de l'art. 5 al. 2 LJC, pour les règlements communaux soumis à l'approbation cantonale, la requête doit être déposée dans un délai de vingt jours à compter de la publication officielle de cette approbation ou du refus de celle-ci. En l'espèce, l'approbation cantonale du règlement en cause ayant été publiée officiellement le 21 juin 2011 et le référendum n'ayant pas été demandé dans le délai légal, la présente requête, déposée le 11 juillet 2011, l'a été en temps utile. Formée au surplus par des propriétaires fonciers ayant manifestement qualité pour agir au sens de l'art. 10 al. 1 LJC, elle est recevable.
L'art. 42 du règlement de 2011 relatif à la taxe unique de construction d'équipement prévoit qu'"en cas de raccordement d'un bâtiment hors zone au réseau communal, le propriétaire paie une taxe servant au remboursement des dépenses encourues par la commune pour la réalisation de l'équipement général hors zone (collecteurs, ouvrages spéciaux, etc.) le concernant directement, conformément aux annexes 1 et 3", à savoir depuis son raccordement privé jusqu'à l'équipement de base ou à l'équipement général en zone (cf. aussi art. 42 de l'annexe n° 1 au règlement de 2011). Les requérants ne contestent ni cette disposition réglementaire ni les annexes y relatives. Ils s'en prennent au règlement en cause, approuvé formellement le 14 juin 2011 par le département cantonal compétent, uniquement en tant que son entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2011. De l'avis des requérants, la taxe unique de raccordement (recte: de construction d'équipement) ne serait pas due en vertu du principe de l'interdiction de la rétroactivité des lois. Ils font valoir que le moment déterminant pour l'exigibilité de la taxe unique est celui du raccordement du bâtiment au réseau communal. Or, à leurs yeux, étant donné que le raccordement est intervenu dans le courant du printemps 2011 (fin avril 2011), soit antérieurement à l'approbation du règlement litigieux (et de ses annexes) par la cheffe du département compétent qui a eu lieu le 14 juin 2011, la taxe unique ne pourrait pas leur être réclamée.
a) Liée aux principes de sécurité du droit et de prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois (fiscales) résulte du droit à l'égalité de l'art. 8 Cst., de l'interdiction de l'arbitraire et de la protection de la bonne foi garanties par l'art. 9 Cst. (arrêt 2P.194/2005 du 8 février 2006, consid. 3.1 et les références citées; K. Klett, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, RDS 1992, 1 ss, p. 47 ss; E. Grisel, Egalité, Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berne 2009, p. 71 s.).
L'interdiction de la rétroactivité des lois (fiscales) fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 104 Ib 205 consid. 6 p. 219; 102 Ia 31 consid. 3a p. 32 s., JT 1978 I 162). Sous certaines conditions, il est possible de déroger à cette interdiction : il faut que la rétroactivité soit expressément prévue par la loi, qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs pertinents, c'est-à-dire qu'elle réponde à un intérêt public plus digne d'être protégé que les intérêts privés en jeu et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 182 consid. 2b.cc p. 186; 119 Ib 103 consid. 5 p. 109 s.; 102 Ia 69 consid. 3 p. 72, JT 1978 I 104; arrêts 2A.228/2005 du 23 novembre 2005, consid. 2.3 et 2C_797/2009 du 20 juillet 2010, consid. 4.1).
Il n'y a toutefois pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer un état de chose qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, se prolonge au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Cette rétroactivité improprement dite est en principe admise, sous réserve du respect des droits acquis (ATF 122 II 113 consid. 3b p. 124, JT 1998 I 570; ATF 122 V 405 consid. 3b p. 408 s., 6 consid. 3a p. 8). De même, il n'y a pas de rétroactivité proprement dite lorsque des faits antérieurs à l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions fiscales sont pris en considération en tant qu'éléments servant au calcul de l'impôt, à moins qu'ils ne constituent eux-mêmes l'objet fiscal (par exemple: un gain en capital) frappé après coup d'un impôt spécial (Blumenstein/Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, Zurich, 2002 p. 162 et les nombreuses références citées, notamment ATF 102 Ia 31 consid. 3 p. 32 ss, JT 1978 I 162).
b) En ce qui concerne plus spécifiquement les taxes en matière de canalisations, il n’y a pas de rétroactivité proprement dite dans le fait qu’un nouveau règlement sur les canalisations, adopté à la suite de la construction d’une ou de plusieurs canalisations supplémentaires - qui constitue donc une nouvelle prestation -, prévoit le paiement d’une contribution pour tous les immeubles raccordés à cet ouvrage, même s’ils l’ont été avant l’adoption du règlement (Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 77 et les arrêts cités à la note de bas de page n° 2; ATF 97 I 337 consid. 2a, JT 1973 I 10 ; cf. aussi ATF 92 I 450 consid. 4, rés. in JT 1968 I 104). Ainsi, selon le Tribunal fédéral, une collectivité publique qui améliore son réseau d’évacuation des eaux usées en construisant de nouvelles canalisations, une station d’épuration des eaux, etc. doit avoir la possibilité de fixer de nouvelles taxes de raccordement et de faire participer également aux frais de cette amélioration (même) les propriétaires des constructions qui étaient déjà raccordées précédemment à la canalisation, sous déduction des taxes déjà versées (ATF 97 I 337 consid. 2c in initio, JT 1973 I 10). Cette jurisprudence a été rappelée récemment (TF 2C_341/2009 du 17 mai 2010 c. 5.1; TF 2P.45/2003 du 28 août 2003 c. 5.3 reproduit in DEP 2004 p. 111 ; cf. aussi TF 2C_103/2010 du 27 septembre 2010 c. 4.4)
En l'occurrence, il n'est pas contesté que la Commune de Vaulion a réalisé en 2007 des canalisations d'évacuation des eaux usées pour les bâtiments situés hors zone à bâtir, ce qui constitue une prestation nouvelle par rapport aux réseau d'égouts publics déjà existant en zone à bâtir. Vu la jurisprudence précitée, le fait que le raccordement des bâtiments des requérants au réseau communal des égouts soit intervenu en avril 2011, soit peu avant l'approbation du règlement en cause, ne fait pas obstacle à l'application de celui-ci à la situation des requérants.
d) Quoi qu'il en soit, même si l'on était en présence d'une rétroactivité proprement dite, la requête devrait être rejetée, car les conditions pour déroger à l'interdiction de la rétroactivité sont de toute manière réalisées en l'espèce: la rétroactivité est expressément prévue par le règlement lui-même et elle est raisonnablement limitée dans le temps (moins de six mois). Elle ne conduit pas non plus à des inégalités choquantes entre les propriétaires assujettis à la taxe. Au contraire, la rétroactivité répond à un intérêt public prépondérant visant à répartir les coûts de construction de l'équipement entre tous les propriétaires concernés et par là même à prévenir les inégalités choquantes entre ceux-ci. De surcroît, on ne voit pas quels intérêts privés majeurs pourraient invoquer les requérants pour ne pas participer, au moyen de la taxe unique de construction d'équipement, au remboursement des dépenses encourues par la commune pour la réalisation de l'équipement général hors zone (collecteurs, ouvrages spéciaux etc.) les concernant directement. Enfin, contrairement à ce qu'allèguent les requérants, on ne discerne aucune atteinte à leurs droits acquis, "soit au droit de se raccorder contre paiement d'une taxe unique de raccordement, telle que définie aujourd'hui à l'art. 41 du règlement". Les requérants ne peuvent pas prétendre, de bonne foi, que la réglementation de 2010 ne prévoyait pas, en sus de la taxe unique de raccordement, une taxe complémentaire. Le règlement de 2010 fixait à son art. 44 précisément une taxe annuelle de construction et de rénovation, en complément de la taxe unique de raccordement. A cet égard, la Cour de céans a eu l'occasion de juger, sur requête des mêmes parties, que la perception d'une taxe annuelle de construction et de rénovation prévue par l'art. 44 du règlement de 2010, en sus de la taxe unique de raccordement, était, dans son principe, compatible avec le droit supérieur (arrêt CCST.2010.0007 du 26 janvier 2011). Ainsi, la taxe unique de construction d'équipement au sens de l'art. 42 du règlement de 2011 (destinée à remplacer la taxe annuelle de construction et de rénovation selon l'art. 44 du règlement de 2010) ne constitue pas, dans son principe, une contribution entièrement nouvelle, imprévisible et totalement inconnue de la réglementation communale en vigueur avant le 1er janvier 2011.
Vu ce qui précède, la requête doit être rejetée, sous suite de frais et dépens à la charge des requérants.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est rejetée.
II. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis solidairement à la charge des requérants.
III. Les requérants Nicole Crot, Jean-Werner Signer et Mireille Etienne, débiteurs solidaires, verseront à la Commune de Vaulion une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 février 2012
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.