TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 14 février 2012
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Pierre-Yves Bosshard, Pascal Langone et Joël Krieger, juges; M. Robert Zimmermann, juge suppléant.
Requérants
Eladio GULIN, à Lausanne,
Robert HURTER, à Orbe,
Raphaël MULBERGER, à Montreux,
Bastien PACHE, à Cossonay,
Norman ULLI, à Cossonay, tous représenté par Me Jean LOB, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil, à Lausanne
Autorité concernée
Conseil d'Etat, à Lausanne
Objet
Requête Eladio GULIN et consorts c/ décret du Grand Conseil du 7 juin 2011 autorisant le Conseil d'Etat à adhérer au concordat latin du 29 octobre 2010 sur la culture et le commerce du chanvre
Vu les faits suivants
A. Le 29 octobre 2010, la Conférence latine des Chefs des départements de justice et police a adopté un concordat sur la culture et le commerce de chanvre dont l’objet est de fixer des règles communes en ces matières (art. 1 al. 1 du concordat) et dont le but est de prévenir les violations du droit fédéral, notamment en matière de stupéfiants et en matière agricole (art. 1 al. 2 du concordat). Ce concordat institue une obligation d’annonce pour la culture du chanvre (art. 7 du concordat) et soumet son commerce à un régime d’autorisation (art. 8 à 16 du concordat). L’article 28 du concordat prévoit qu’il entre en vigueur lorsque trois cantons au moins y ont adhéré.
B. Le 19 janvier 2011, le Conseil d’Etat du Canton de Vaud a adopté un projet d’exposé des motifs et projet de décret à l’intention du Grand Conseil en vue de l’autoriser à adhérer à ce concordat.
Le Grand Conseil a adopté ce décret le 7 juin 2011 et ainsi autorisé le Conseil d’Etat à adhérer, au nom du Canton de Vaud, au concordat latin du 29 octobre 2010, reproduit au pied de ce décret (art. 1 du décret). Ce décret a été publié dans la Feuille des avis officiels du mardi 21 juin 2011, qui reproduisait également l’entier du texte du concordat. Ce décret était soumis au référendum facultatif, le délai pour la récolte de signatures venant à échéance le 31 juillet 2011.
Le référendum n’ayant pas été demandé, le Conseil d’Etat, par arrêté du 17 août 2011, a mis en vigueur ce décret, avec effet au 1er août 2011. Cet arrêté a été publié dans la Feuille des avis officiels du mardi 23 août 2011.
C. Le 7 septembre 2011, Eladio Gulin, Robert Hurter, Raphaël Mulberger, Bastian Pache et Norman Ulli, agissant sous la plume de leur conseil commun, ont formé à la suite de cette adhésion un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral dirigé contre l’Etat de Vaud, concluant à l’annulation du concordat qui, selon eux, d’une part violerait la primauté du droit fédéral, la loi fédérale sur les stupéfiants et les substances psychotropes ayant un caractère exhaustif, et d’autre part porterait atteinte à la liberté économique.
Dans ses déterminations à la Haute Cour du 29 septembre 2011, le Grand Conseil du Canton de Vaud a conclu à l’irrecevabilité de ce recours pour le motif que les recourants n’avaient pas saisi préalablement la cour constitutionnelle cantonale. Les recourants ont alors déposé des déterminations requérant en particulier du Tribunal fédéral qu’il transmette la cause à la Cour constitutionnelle comme objet de sa compétence.
D. Le 3 novembre 2011, Eladio Gulin, Robert Hurter, Raphaël Mulberger, Bastian Pache et Norman Ulli ont saisi la Cour constitutionnelle d’un recours (recte : requête), concluant à l’annulation du concordat latin sur la culture du chanvre et le commerce du chanvre du 29 octobre 2010.
Dans sa réponse du 23 décembre 2011, le Grand Conseil a conclu principalement à l’irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet.
Par lettre du 27 décembre 2011, le Conseil d’Etat, agissant sous la plume de la Cheffe du Département de la sécurité et de l’environnement, a déclaré se référer aux déterminations du Grand Conseil, qu’il partageait.
E. La cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par voie de circulation.
Considérant en droit
La Cour constitutionnelle examine d’office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 p. 88).
a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de règles directement applicables (CCST 2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat, c. 1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) dont l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 c. 2.1, rés. in RDAF 2008 I 477).
b) D'après l'art. 3 LJC, la cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le deuxième alinéa de cette disposition précise que peuvent faire l’objet d’un tel contrôle, s’ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil (let. a), les règlements du Conseil d’Etat (let. c) et les directives publiées d’un département ou d’un service (let. c). Le troisième alinéa précise que peuvent également faire l’objet d’un tel contrôle tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux ou intercommunaux, contenant des règles de droit, de même que le refus d’approbation de tels actes par le canton, lorsque celle-ci est requise.
Dans son exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, le Conseil d’Etat expliquait que le champ d’application des normes concernées par le contrôle abstrait s’étendait à toutes les règles de droit, soit toutes les normes générales et abstraites (i.e. pouvant être appliquées à un nombre indéterminé ou indéterminable de personnes et de situations) qui imposent des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui règlent l’organisation, la compétence et les tâches des autorités ou fixent une procédure, conformément à la définition consacrée par l’art. 5 al. 2 de l’ancienne loi sur les rapports entre les Conseils, abrogée par la loi sur le Parlement du 13 décembre 2002 (LParl; RS 171.10). Ainsi, le projet de loi retenait que le contrôle abstrait devait concerner les normes cantonales (notamment les lois et décrets du Grand Conseil de même que les règlements du Conseil d’Etat), mais devait également s’étendre aux règlements communaux et intercommunaux, le droit cantonal (réd. : visé par l’art. 136 Cst-VD) devant s’entendre dans son sens large, tel qu’il est parfois utilisé dans la jurisprudence du Tribunal fédéral (BGC septembre 2004 p. 3650). Le Conseil d’Etat précisait aussi que ce contrôle pouvait aussi porter sur les normes intercantonales, indirectement - la requête étant alors dirigée directement contre le décret d’adhésion à l’accord intercantonal contenant la règle critiquée - (BGC septembre 2004, p. 3651). Dans l’exposé des motifs article par article, le Conseil d’Etat indiquait, en référence à l’art. 3 LJC, que le décret soumettant à ratification une convention intercantonale pourrait évidemment être soumis à l’examen de la cour (BGC septembre 2004 p. 3662).
Alors que la volonté de soumettre les règles communales et les directives de l’administration a fait l’objet d’un large débat au Grand Conseil, l’interprétation du Conseil d’Etat d’après laquelle les concordats intercantonaux pouvaient faire l’objet d’un contrôle abstrait, par le biais d’une requête dirigée contre le décret d’adhésion n’a pas soulevé la moindre critique ou objection. Les travaux préparatoires démontrent ainsi de manière tout à fait claire et univoque que la volonté du législateur vaudois était de soumettre les concordats au contrôle de la Cour constitutionnelle (cf. sur l’interprétation historique selon la méthode subjective : Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., p. 143; Steinauer, Le Titre préliminaire du Code civil, TDPS II/1, nn. 299 et 300, pp. 100-101).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour interpréter les dispositions d’organisation, la marge d’interprétation est plus étroite que pour les droits constitutionnels, et il faut davantage tenir compte des éléments historiques (Martenet, La conclusion des conventions internationales et intercantonales au regard de la séparation des pouvoirs, spécialement dans le canton de Genève, in ZBl 2011 pp. 173 ss, p. 198; ATF 128 I 327 c. 2.1 in fine, JT 2003 I 309; ATF 128 I 34 c. 3b in fine, rés. in RDAF 2003 I 363; ATF 112 Ia 208 c. 2a, JT 1988 I 258 et les références citées). Ainsi, l’interprétation selon laquelle un concordat intercantonal peut faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité abstrait par le biais du contrôle sur le décret d’approbation paraît déterminante.
c) Un auteur a toutefois mis en cause la possibilité pour la Cour constitutionnelle de contrôler un concordat intercantonal, pour le motif qu’un tel concordat ne serait pas du droit cantonal. Seule serait ouverte la voie du recours en matière de droits politiques dans l’hypothèse où seraient violés des droits politiques, puisque le concordat qui déroge à la Constitution cantonale ou la complète doit être soumis au référendum obligatoire (art. 83 al. 1 let. b Cst-VD) et le concordat qui déroge à la loi ou la complète doit être soumis au référendum facultatif (art. 84 al. 1 let. b Cst-VD). Enfin, il reviendrait au seul Conseil fédéral d’élever une réclamation auprès de l’Assemblée fédérale lorsqu’un concordat est contraire au droit fédéral, conformément à la procédure prévue aux art. 172 al. 3 et 186 al. 3 de la Constitution fédérale (Cst; RS 101) (Moritz, Contrôle des normes : la juridiction constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de l’expérience jurassienne, in RDAF 2005 pp. 1 ss, pp. 12 à 14).
En premier lieu, il faut relever que la volonté du constituant et du législateur vaudois a été de soumettre au contrôle abstrait le droit cantonal dans son sens large, y compris notamment les règlements communaux et intercommunaux. Or, fondamentalement, les concordats intercantonaux sont du droit cantonal (Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, n. 3516, p. 1308; cf. aussi Abderhalden, Sankt-Galler Kommentar, 2ème éd., n. 48 ad art. 48 Cst), les dispositions intercantonales, en particulier celles qui sont directement applicables, appartenant au droit cantonal commun des cantons concernés et s’intégrant à l’ordre juridique cantonal (RJJ 2006 p. 342 c. 1.4.2 et les références citées, notamment Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse Genève 1987, pp. 129 ss), même si le droit cantonal doit respecter le droit intercantonal (art. 48 al. 5 Cst ; Abderhalden, op. cit., n. 49 ad art. 48 Cst; Martenet, L’autonomie constitutionnelle des cantons, thèse Genève 1999, p. 284). En deuxième lieu, l’existence d’une voie de droit, telle la réclamation, n’exclut pas par principe que le litige ne puisse être porté devant une autre instance selon une autre procédure. En matière de concordat même, la doctrine relève qu’un différend entre la Confédération et un canton relève du Tribunal fédéral (art. 189 al. 2 Cst) et que ce différend peut aussi porter sur l’admissibilité d’un concordat intercantonal, même si le Tribunal fédéral ne devrait sanctionner un concordat qui, par hypothèse, aurait été approuvé par les Chambres fédérales à la suite d’une réclamation formée par le Conseil fédéral qu’avec retenue (Abderhalden, op. cit., n. 40 ad art. 48 Cst). Les arguments présentés par cet auteur ne se révèlent ainsi pas décisifs en regard de la volonté du législateur vaudois.
Certes, en cas d’admission d’une requête dirigée contre le décret d’approbation du concordat dont certaines dispositions seraient jugées contraires au droit supérieur, la Cour constitutionnelle vaudoise ne pourrait faire application de l’art. 18 LJC et n’annuler que ces dispositions, comme le Grand Conseil ne peut, au stade de l’approbation, amender le concordat (Rapport explicatif de la Convention relative à la participation des Parlements cantonaux dans le cadre de l’élaboration, de la ratification, de l’exécution et de la modification des conventions intercantonales et des traités des cantons avec l’étranger – Convention sur la participation des parlements, Coparl, du 5 mars 2010, p. 8 ad chapitre 2 in initio, annexé à l’exposé des motifs et projet de loi et projet de décret autorisant la ratification de cette convention, mai 2010 n° 299; cette convention est en vigueur dans le canton de Vaud depuis le 1er janvier 2011; RSV 111.21). De même, en raison de la portée intercantonale du concordat (Zimmermann, op. cit., p. 131), ce n’est pas ce dernier qui serait formellement annulé, la souveraineté de la Cour constitutionnelle vaudoise s’arrêtant aux frontières du canton, mais seulement le décret d’approbation pris par le Grand Conseil vaudois. C’est du reste exactement le dispositif que prévoyait le Conseil d’Etat dans son exposé des motifs (BGC septembre 2004 p. 3651 précité). L’effet d’une telle annulation serait que le concordat ne serait pas intégré à l’ordre juridique cantonal.
L’art. 136 al. 2 let. a Cst-VD prévoit que la requête visant à faire contrôler des normes cantonales doit être déposée dans les vingt jours dès la publication de ces normes. L’art. 5 al. 1 LJC précise que pour les actes cantonaux ce délai part de la publication officielle de l’acte attaqué.
Dans l’exposé des motifs à l’appui du projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, le Conseil d’Etat avait expressément précisé qu’en matière cantonale, le dies a quopour déposer une requête à la Cour constitutionnelle et pour faire partir le délai référendaire était identique, à savoir dès la publication officielle de l’acte attaqué (BGC septembre 2004 p. 3652). L’art. 6 LJC prévoit en outre que si l’acte attaqué est soumis au référendum obligatoire ou fait l’objet d’une demande de référendum, le vote populaire ne peut avoir lieu avant que la cour ait rendu son arrêt. Le législateur a ainsi institué une procédure préventive, en ce sens qu’elle a lieu avant que la norme ne déploie ses effets. Elle a pour effet d’une part d’empêcher – sauf levée de l’effet suspensif en application de l’art. 7 LJC – l’entrée en vigueur de l’acte attaqué et, d’autre part, d’interdire que ce dernier soit soumis à un vote populaire avant que la cour n’ait statué sur la requête (Moritz, op. cit., pp. 26-27).
Cette solution de délai référendaire et de saisine de la Cour constitutionnelle courant concurremment est différente de celle qui prévalait auparavant pour la saisine directe du Tribunal fédéral, où le délai ne commençait à courir qu’à partir du moment où l’autorité compétente constatait que l’acte avait été définitivement adopté, par exemple après l’écoulement d’un délai référendaire non utilisé ou par son adoption en votation populaire, et qu’il pouvait entrer en vigueur à une date fixée dans la norme ou qui devait encore être fixée (Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, premier bilan d’une nouvelle institution, in RDAF 2008 I 3 ss, p. 14). Ainsi, récemment, la Cour constitutionnelle a déclaré irrecevable pour tardiveté une requête formée douze jours après la publication constatant le résultat d’une votation populaire, mais plus de trois mois après la publication de la loi contestée dans la Feuille des avis officiels (CCST 2011.0004, Stauber c. Grand Conseil, 2 novembre 2011).
En l’espèce, le délai de vingt jours pour saisir la Cour constitutionnelle partait donc de la publication de l’acte attaqué, soit du décret autorisant le Conseil d’Etat à adhérer au nom du canton au concordat, dans la Feuille des avis officiels du mardi 21 juin 2011. Le délai venait ainsi à échéance le lundi 11 juillet 2011. La requête formée le 3 novembre 2011 est dès lors manifestement tardive, partant irrecevable. Il en serait allé de même si les requérants avaient saisi la Cour constitutionnelle le 7 septembre 2011, au lieu de former un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral.
Enfin, il importe peu que le concordat ne soit pas encore en vigueur comme le plaident les réquerants, puisque le délai part de la publication de l’acte d’approbation du concordat et non de l’entrée en vigueur de celui-ci.
Les considérations qui précèdent conduisent à déclarer la requête irrecevable.
Bien que les requérants aient été d’emblée avertis que leur requête apparaissait à première vue irrecevable et que l’occasion leur ait été donnée de la retirer sans frais, ils ont maintenu leurs conclusions. Conformément aux art. 45 et 49 al. 1 LPA-VD, applicables par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC, ainsi qu’à l’art. 1 al. 1 TCCstelle, il y a lieu de mettre à leur charge un émolument de justice, solidairement entre eux.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête formée le 3 novembre 2011 par Eladio Gulin, Robert Hurter, Raphaël Mulberger, Bastian Pache et Normann Ulli est irrecevable.
II. Un émolument de justice de 2'000 fr. (deux mille francs) est mis à la charge des requérants, solidairement entre eux.
III. Il n’est pas alloué de dépens
Lausanne, le 14 février 2012
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.