TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 12 novembre 2014
Composition
suppléants; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourantes
LES LUSIADES SA, à Lussy-sur-Morges,
LES DRIADES SA, à Lussy-sur-Morges,
RESIDENCE LES NOVALLES SA, à Renens, toutes trois représentées par Me Jean-Noël JATON et Me Vivian KUHNLEIN, avocats à Pully,
Autorité intimée
Conseil d'Etat du canton de Vaud, représenté par le Département de la santé et de l'action sociale, à Lausanne,
Objet
Requête LES LUSIADES SA, LES DRIADES SA et RESIDENCE LES NOVALLES SA c/ arrêté du Conseil d'Etat du 3 juillet 2013, fixant pour 2013 les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des résidents et des régimes sociaux, lors d'hébergement dans les établissements médico-sociaux et les homes non médicalisés, publié dans la Feuille des avis officiels du 16 juillet 2013
Vu les faits suivants :
A. Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté le 3 juillet 2013 l'arrêté fixant pour 2013 les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des résidents et des régimes sociaux, lors d'hébergement dans les établissements médico-sociaux et les homes non médicalisés (ci-après: l'arrêté socio-hôtelier). D'après son préambule, cet arrêté est fondé sur la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; RSV 810.01), sur la loi du 13 novembre 2007 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (LVPC; RSV 831.21) et sur la loi du 24 janvier 2006 d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale (LAPRAMS; RSV 850.11). L'arrêté socio-hôtelier a la teneur suivante:
" Art. 1 Objet
1 Le présent arrêté a pour but d'adopter les tarifs socio-hôteliers pour 2013 mis à la charge des résidents et des régimes sociaux :
a. lors d'hébergement dans les établissements médico-sociaux et les lits pour malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation, reconnus d'intérêt public (ci-après : les établissements) ;
b. lors d'hébergement de personnes nécessitant l'aide de l'Etat dans les homes non médicalisés (ci-après : les homes).
c. lors de l'hébergement dans les établissements médico-sociaux non reconnus d'intérêt public pour lesquels l'Etat a fixé un tarif pour les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC AVS/AI).
Art. 2 Conditions de travail du personnel des établissements
1 Conformément aux articles 4 alinéa 1, lettre e et 4b LPFES, les termes de la convention collective de travail en vigueur dans le secteur sanitaire parapublic vaudois sont applicables à l'ensemble des établissements reconnus d'intérêt public.
2 Pour les établissements et les homes visés au sens de l'article 1, alinéa premier, lettres a et b du présent arrêté, les tarifs socio-hôteliers sont notamment établis selon les normes fixées dans la convention collective de travail précitée.
Art. 3 Tarifs pour les établissements partie à la convention socio-hôtelière
1 La convention socio-hôtelière pour 2013, conclue entre le département, l'Association vaudoise d'établissements médico-sociaux (AVDEMS), la Fédération patronale des EMS vaudois (FEDEREMS), la Fédération des hôpitaux vaudois (FHV) et le Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV) et annexée au présent arrêté dont elle fait partie intégrante (ci-après: la convention socio-hôtelière), fixe les tarifs des prestations socio-hôtelières ainsi que les conditions financières et administratives applicables aux résidents et aux régimes sociaux lors d'hébergement dans les établissements qui y ont adhéré.
Art. 4 Autres établissements
1 Les tarifs journaliers pour 2013 applicables aux résidents et aux régimes sociaux lors d'hébergement dans les établissements qui ont signé un accord tarifaire avec le département ou qui n'ont signé aucun accord sont fixés comme suit:
**N° Désignation des établissements n'ayant pas signé Tarif résident
un accord tarifaire lits C en 2013**
1 DRIADES EMS 156.65
2 LUSIADES EMS 155.35
[…]
2 Ces tarifs journaliers ainsi que, pour des prestations identiques, les tarifs des prestations qui vont au-delà du standard de base socio-hôtelier, sont appliqués à l'ensemble des résidents, qu'ils soient ou non bénéficiaires d'une aide financière de l'Etat.
3 Les conditions financières et administratives prévues aux chapitres II à XII de la convention socio-hôtelière sont applicables par analogie.
Art. 5 Homes non médicalisés
[…]
Art. 6 Exécution et entrée en vigueur
1 Le Département de la santé et de l'action sociale est chargé de l'exécution du présent arrêté qui entre en vigueur avec effet au 1er janvier 2013."
L'arrêté socio-hôtelier a été publié dans la Feuille des avis officiels du 16 juillet 2013 avec, en annexe, la convention socio-hôtelière mentionnée à l'art. 3. Cette convention socio-hôtelière contient elle-même une annexe indiquant les "tarifs d'hébergement au sens de l'art. 12 de la convention, sans la contribution des résidents au coût des soins", pour les différents EMS ayant adhéré à cet accord (pour les lits C, de l'ordre de 150 à 165 fr. en moyenne).
B. La société Les Lusiades SA exploite l'EMS Les Lusiades à Lussy-sur-Morges. La société Les Driades SA exploite l'EMS Les Driades à Yverdon-les-Bains. La société Résidence Les Novalles SA exploite l'EMS Les Novalles à Renens. Ces trois EMS ont été reconnus d'intérêt public. Les trois sociétés, qui appartiennent au même groupe, n'ont pas adhéré à la convention socio-hôtelière. Aussi ces EMS font-ils partie des "autres établissements" au sens de l'art. 4 de l'arrêté socio-hôtelier.
Les tarifs journaliers pour 2013 applicables aux résidents de ces trois EMS ont été fixés au terme d'un processus correspondant à celui mis en place chaque année dans le canton de Vaud, en vue de l'adoption par le Conseil d'Etat de l'arrêté socio-hôtelier annuel. Les montants prévus pour la rémunération des prestations socio-hôtelières sont déterminés – pour 2013 comme pour les années précédentes – selon la méthode SOHO (standard socio-hôtelier), applicable pour tous les EMS, qu'ils aient ou non adhéré à la convention socio-hôtelière.
Dans le cas particulier, le Service des assurances sociales et de l'hébergement (SASH), rattaché au Département de la santé et de l'action sociale (DSAS), a adressé le 15 juin 2012 aux directions des trois EMS précités et à celles des autres EMS reconnus d'intérêt public du canton, une lettre intitulée "procédure de validation des questionnaires SOHO en vue des tarifs 2013". Il était demandé à chaque EMS de remplir le questionnaire SOHO (questionnaire habituel) jusqu'au 8 août 2012. Cette lettre précisait qu'un "nouvel outil SOHO" était mis en place pour la procédure tarifaire 2013, propre à "garantir une meilleure sécurité et fiabilité des calculs".
Le 14 septembre 2012, le SASH a fait parvenir à chaque direction d'EMS "le résultat de la nouvelle plateforme SOHO sous la forme d'une base tarifaire provisoire" en fixant un délai au 11 octobre 2012 pour déposer des oppositions. Un document provisoire intitulé "base tarifaire SOHO" a été établi pour chacun des trois EMS précités. Il est précisé ce qui suit dans la lettre d'accompagnement: "Les données qui vous sont transmises aujourd'hui reposent sur le même standard de base que celui utilisé pour les tarifs définitifs 2012. Aucune prestation ou fréquence n'a été modifiée dans le standard". Une notice du SASH datée du même jour, intitulée "Nouvel outil SOHO", indique que "l'outil de tarification (outil SOHO) [qui] traduit en francs par jour le contenu du standard" a été remplacé, sans modification du standard; la Commission financière d'hébergement du canton "a pu constater que le nouvel outil appliquait le standard, et notamment qu'il reproduisait les tarifs calculés par l'outil précédent". Les directions des EMS étaient en outre invitées à participer à une séance d'information sur le nouvel outil SOHO le 26 septembre 2012.
Le 10 octobre 2012, la direction de l'EMS Les Lusiades, celle de l'EMS Les Driades et celle de l'EMS Les Novalles ont chacune adressé au SASH une opposition au forfait SOHO 2013.
Le SASH a répondu à ces oppositions par des lettres datées du 25 janvier 2013, accompagnées pour chaque EMS d'un document indiquant le "prix journalier à la charge du résident pour l'année 2013" ("annexe tarifaire") et d'un document plus détaillé intitulé "base tarifaire SOHO". En outre, à la demande des trois EMS, le SASH a établi un second document "base tarifaire" indiquant le résultat des calculs avec deux lits de moins (simulation). Il précisait toutefois que l'outil SOHO n'était pas directement accessible aux établissements pour des simulations.
Les annexes tarifaires ont été corrigées le 11 février 2013, pour tenir compte de la version définitive des bases tarifaires.
Pour l'EMS Les Lusiades, le tarif journalier ("montant total facturé au résident C") est fixé à 155.35 fr., soit 145.45 fr. de "base tarifaire SOHO", 3.90 fr. pour l'"investissement mobilier" et 6.00 fr. pour l'"entretien immobilier".
Pour l'EMS Les Driades, le tarif journalier est fixé à 156.65 fr., soit 147.85 fr. de "base tarifaire SOHO", 3.90 fr. pour l'"investissement mobilier" et 4.90 fr. pour l'"entretien immobilier".
Pour l'EMS Les Novalles, le tarif journalier est fixé à 154.80 fr., soit 148.25 fr. de "base tarifaire SOHO", 3.90 fr. pour l'"investissement mobilier" et 2.65 fr. pour l'"entretien immobilier".
Les directions des EMS étaient invitées à renvoyer les "annexes tarifaires" signées.
Le 26 février 2013, les sociétés exploitant les trois EMS précités ont écrit au SASH, par l'intermédiaire de leur avocat, pour exposer qu'elles n'acceptaient pas les tarifs SOHO 2013 et qu'elles demandaient une décision formelle avec indication des bases légales et des bases de calcul. Elles sollicitaient en outre l'obtention du code d'accès à l'outil SOHO, en invoquant une inégalité de traitement par rapport aux associations faîtières des EMS.
Le SASH a répondu par lettres du 27 juin 2013. Il a précisé que le département ne rendrait pas de décision formelle sur les oppositions, mais que le Conseil d'Etat s'apprêtait à adopter l'arrêté socio-hôtelier, lequel pourrait être contesté devant une autorité judiciaire.
Dans sa lettre concernant l'EMS Les Lusiades, le SASH a pris position sur une requête de l'EMS "tendant à faire une distinction entre les tarifs de l'établissement Les Lusiades et ceux de l'établissement Les Preyades". La résidence Les Preyades, qui comporte des appartements protégés et qui est intégrée dans le groupe de sociétés gérant l'EMS Les Lusiades, se trouve également à Lussy-sur-Morges. La réponse du SASH est la suivante:
"Le standard SOHO calcule un tarif par établissement médico-social (EMS). L'EMS étant considéré comme l'ensemble des bâtiments exploités dans le cadre de l'hébergement sur un même site.
Après vérification, la distance entre les bâtiments des Lusiades et des Preyades est d'environ 300 mètres. Dès lors nous considérons cette exploitation comme un seul et même site.
C'est pour cette raison que nous avons établi un questionnaire cumulant les données des deux documents transmis. […] Ce sont donc bien les données cumulées des deux questionnaires établis par votre mandant qui ont été prises en considération."
Après ces lettres du SASH, le Conseil d'Etat a adopté l'arrêté socio-hôtelier pour 2013 (cf. supra, let. A).
C. Le 5 août 2013, les sociétés Les Lusiades SA, Les Driades SA et Résidence Les Novalles SA ont saisi la Cour constitutionnelle d'une requête dirigée contre l'arrêté socio-hôtelier (cause CCST.2013.0006). Elles concluent à la modification des tarifs journaliers mentionnés à l'art. 4 de cet arrêté, de la manière suivante (conclusion II):
"DRIADES EMS: 159 fr.
LUSIADES EMS: 163 fr.
NOVALLES EMS: 159 fr."
Elles concluent en outre à l'annulation de l'art. 4 de l'arrêté socio-hôtelier (conclusion III).
D. Egalement le 5 août 2013, les trois sociétés précitées ont déposé un recours de droit administratif, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), dirigé contre l'arrêté socio-hôtelier (cause GE.2013.0141). Les conclusions du recours sont identiques à celles de la requête à la Cour constitutionnelle.
E. Dans les deux causes (CSST.2013.0006 et GE.2013.0141), les parties ont d'abord été invitées à se déterminer sur la voie de recours cantonale et la compétence pour juger l'affaire au niveau cantonal. Comme la solution pouvait dépendre d'un arrêt du Tribunal fédéral dans une cause pendante (recours en matière de droit public formé par Les Lusiades SA et consorts contre l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 18 mars 2013, au sujet de l'arrêté socio-hôtelier pour 2012), la Cour constitutionnelle a décidé, le 17 septembre 2013, de suspendre l'instruction de la cause CCST.2013.0006 jusqu'à droit connu dans la procédure de recours fédérale (cause 2C_330/2013).
L'arrêt du Tribunal fédéral, rendu le 10 septembre 2013, a été notifié après la décision de suspension. Le 1er octobre 2013, l'instruction de la requête a été reprise.
Le 17 octobre 2013, les requérantes ont demandé que la cause soit transmise à la CDAP.
Le 14 novembre 2013, le chef du DSAS a déposé, au nom du Conseil d'Etat, une réponse à la requête. Il conclut à son rejet. Le 9 janvier 2014, le chef du DSAS a envoyé spontanément à la Cour constitutionnelle un complément à sa réponse.
Par une décision du 20 février 2014, le juge instructeur de la CDAP a transmis la cause GE.2013.0141 à la Cour constitutionnelle comme objet de sa compétence, et il a rayé cette cause du rôle de la Cour de droit administratif et public. Cette décision de radiation est entrée en force, les recourantes n'ayant pas recouru au Tribunal fédéral.
Les requérantes ont répliqué le 30 septembre 2014, en confirmant leurs conclusions.
F. A titre de mesures d'instruction, les requérantes demandent la fixation d'une audience de débats et l'audition de témoins, en particulier du président de la FEDEREMS.
G. Par décision du 17 septembre 2013, la Cour constitutionnelle a ordonné la levée de l'effet suspensif de la requête, cette mesure ayant été demandée par le Conseil d'Etat.
Considérant en droit :
Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution du Canton de Vaud, du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. Sur la base de l'art. 136 Cst-VD, le Grand Conseil a adopté la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC; RSV 173.32) dont l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la Cour et règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle.
L'art. 3 al. 1 LJC dispose que la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit. Peuvent notamment faire l’objet d’un tel contrôle les règlements du Conseil d’Etat (art. 3 al. 2 let. b LJC). La Cour constitutionnelle a précisé dans sa jurisprudence qu’étaient susceptibles de contrôle non seulement les actes adoptés par le Conseil d’Etat intitulés règlements, soit ceux qui ont une portée générale ou une durée de validité longue, voire indéterminée, mais aussi ceux intitulés arrêtés, soit ceux ayant un objet particulier ou une durée de validité limitée, pour autant qu’ils contiennent des règles de droit (cf. arrêts CCST.2012.0003 du 18 mars 2013, consid. 1; CCST.2009.0004 du 29 mars 2010, consid. 1b et les références).
L’arrêté du Conseil d’Etat contre lequel la requête est dirigée contient des règles de droit, dans la mesure où il comporte des dispositions générales et abstraites d’application directe, qui confèrent des droits et créent des obligations, notamment pour les établissements médicaux-sociaux. La Cour de céans a déjà considéré que les arrêtés socio-hôteliers pour des années antérieures, également adoptés par le Conseil d'Etat et avec un contenu analogue, pouvaient faire l'objet d'un contrôle dans le cadre de l'art. 3 LJC (cf. arrêts CCST.2012.0003 du 18 mars 2013, CCST.2009.0004 du 29 mars 2010, et CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006).
En l'occurrence, les requérantes demandent uniquement l'annulation, voire la modification de l'art. 4 de l'arrêté attaqué. La formulation de leurs conclusions n'est certes pas très claire, puisque simultanément, elles demandent de pouvoir appliquer un tarif plus élevé (conclusion II) et elles concluent à ce qu'aucun tarif ne soit fixé (conclusion III). On comprend toutefois qu'elles souhaitent pouvoir appliquer en 2013 un autre tarif journalier, qui permettrait de facturer des montants supérieurs à leurs résidents occupant des lits C. C'est donc bien la détermination de ces montants, figurant dans le tableau de l'art. 4 al. 1 de l'arrêté, qui est contestée, à l'exclusion d'autres règles de droit. Dans son arrêt déjà cité du 10 septembre 2013, le Tribunal fédéral a relevé – à propos d'une réglementation analogue dans l'arrêté socio-hôtelier pour 2012 – que la qualification juridique (norme ou décision) d'un tel tableau était particulièrement délicate; toutefois, comme il s'agit d'une partie intégrante d'un acte normatif, il se justifiait de soumettre le tableau au même régime juridique que l'arrêté socio-hôtelier dans son ensemble, à savoir au régime applicable aux actes normatifs cantonaux (arrêt 2C_330/2013, consid. 3.4.7 et 3.4.8). C'est en fonction de cette jurisprudence que la cause GE.2013.0141 a été rayée du rôle de la Cour de droit administratif et public, et transmise à la Cour constitutionnelle.
Les requérantes, qui ont saisi à la fois la Cour constitutionnelle et la Cour de droit administratif et public, invoquent l'art. 86 al. 2 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), qui impose aux cantons, en principe, d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral. Or, si le tableau de l'art. 4 de l'arrêté socio-hôtelier, adopté par le Conseil d'Etat, est un élément de cet arrêté qui peut être contrôlé par la Cour constitutionnelle, laquelle statue donc en dernière instance cantonale, cette exigence du droit fédéral est respectée. Contrairement à ce que paraissent affirmer les requérantes, l'art. 86 al. 2 LTF n'exclut à l'évidence pas la compétence du Conseil d'Etat pour adopter l'arrêté socio-hôtelier annuel.
Il incombe donc à la Cour constitutionnelle d'examiner les moyens développés dans la requête. Il convient de relever que l'argumentation et les conclusions du recours à la CDAP sont identiques à celles de la requête à la Cour constitutionnelle. Les pièces produites dans les deux causes sont également identiques. Quant au Conseil d'Etat, il a déposé des écritures identiques, devant la Cour constitutionnelle et devant la CDAP, jusqu'à ce que la cause GE.2013.0141 soit rayée du rôle. Avec la transmission de cette cause à la Cour constitutionnelle – par une décision de la CDAP non contestée par les requérantes –, aucun élément dénoncé par les requérantes, dans les deux procédures qu'elles ont introduites parallèlement, n'échappe au contrôle judiciaire. Il s'agit en définitive de traiter leurs griefs, tels qu'ils sont motivés dans la requête du 5 août 2013, dans le cadre fixé par la loi sur la juridiction constitutionnelle.
Aux termes de l’art. 9 al. 1 LJC, a la qualité pour agir contre une règle de droit cantonal toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé. Les requérantes, comme exploitants d'établissements médico-sociaux hébergeant des résidents auxquels s'appliquent en principe les tarifs socio-hôteliers litigieux, remplissent ces conditions. La requête a par ailleurs été déposée en temps utile, soit dans le délai de vingt jours prévu par les art. 136 al. 2 let. a Cst-VD et 5 al. 1 LJC. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
Les requérantes demandent l'audition de témoins – le président de la Fédération patronale des EMS vaudois (FEDEREMS) et d'autres personnes, non désignées – ainsi que la fixation d'une audience de débats.
Aux termes de l'art. 14 LJC, la Cour constitutionnelle statue en audience publique; elle peut néanmoins décider à l'unanimité de statuer par voie de circulation. Selon la pratique de la Cour, il suffit qu'il y ait unanimité sur l'absence de nécessité d'organiser une audience publique pour qu'il puisse être statué par voie de circulation (arrêt CCST.2012.0003 du 18 mars 2013, consid. 2). Précisément, en l'espèce, il est statué par voie de circulation. Cela ne viole au demeurant pas les garanties formelles du droit constitutionnel fédéral. L'art. 30 al. 3 Cst., selon lequel l'audience et le prononcé du jugement sont publics, ne confère en effet pas au justiciable de droit à une audience publique. Il se limite à garantir qu'une telle audience se déroule publiquement lorsqu'il y a lieu d'en tenir une. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit à des débats existe seulement pour les causes qui bénéficient de la protection de l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101), lorsque la procédure applicable le prévoit ou lorsque sa nécessité découle des exigences du droit à la preuve (cf. ATF 128 I 288 consid. 2).
L'art. 6 § 1 CEDH dispose que toute personne qui soumet à un tribunal une contestation sur ses droits et obligations de caractère civil, a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable. Il faut toutefois, pour que cette garantie soit applicable, une contestation réelle et sérieuse sur le "droit de caractère civil": l'issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question (cf. ATF 132 V 6 consid. 2.3.2; 128 I 59 consid. 2a/cc). On ne se trouve en principe pas en présence d'une telle contestation lorsque le droit cantonal prévoit une procédure juridictionnelle visant au contrôle abstrait de la conformité au droit supérieur d'une règle de droit. Quoi qu'il en soit, les requérantes n'ont pas, dans ce contexte, invoqué l'art. 6 § 1 CEDH: plus précisément, elles n'ont pas formulé de manière claire et indiscutable une demande tendant à ce que la cause soit entendue publiquement, en vertu de la garantie de l'art. 6 § 1 CEDH. Or, l'exercice du droit à une audience publique, lorsque cette mesure n'est pas nécessaire pour l'administration des preuves, est soumis à une telle exigence formelle (cf. ATF 136 I 279 consid. 1; ATF 122 V 47).
Il faut bien plutôt considérer qu'en demandant des débats publics, les requérantes présentent une requête relative à l'administration des preuves (audience pour l'interrogatoire des parties, l'audition de témoins, notamment). Il incombe alors à la Cour d'examiner si les preuves offertes sont nécessaires et elle peut, par une appréciation anticipée de celles-ci, mettre fin à l'instruction sans organiser d'audience (cf. arrêt CCST.2013.0009 du 23 juin 2014, consid. 3). En l'espèce, l'audition de témoins ou l'administration d'autres preuves en audience n'apparaissent pas nécessaires (cf. infra, consid. 7).
L'art. 8 LJC exige que la requête soit d'emblée motivée, le requérant devant préciser en quoi consiste la violation invoquée d'une règle de droit de rang supérieur. En outre, conformément à l'art. 13 LJC, la Cour constitutionnelle limite en principe son examen aux griefs invoqués par le requérant. En vertu de la loi, les exigences en matière de motivation sont donc élevées, le principe d'allégation devant être appliqué rigoureusement (cf. arrêt CCST.2013.0009 du 23 juin 2014, consid. 2; Pierre-Yves Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, RDAF 2008 I p. 16). Il découle de cette réglementation, dans le cas particulier, que la Cour constitutionnelle ne peut se prononcer que sur les griefs énoncés de manière précise dans la requête du 5 août 2013.
Les requérantes se plaignent d'une violation du droit d'être entendu en faisant valoir que l'arrêté attaqué n'est pas motivé. Elles critiquent également dans ce cadre "l'opacité du système mis en place", les critères utilisés pour fixer les tarifs étant "totalement invérifiables".
a) La contestation porte sur les tarifs socio-hôteliers journaliers ("tarif SOHO" ou "base tarifaire SOHO"), et non pas sur d'autres montants mis à la charge des résidents des EMS. Selon les fiches établies par le SASH, les tarifs SOHO correspondent aux montants suivants: pour l'EMS Les Lusiades, 145 fr. 45; pour l'EMS Les Driades, 147 fr. 85; pour l'EMS Les Novalles, 148 fr. 25. Les montants indiqués à l'art. 4 de l'arrêté attaqué comprennent aussi une participation du résident aux charges mobilières et immobilières de l'EMS ("investissement mobilier", "entretien immobilier"). Pour ces charges, d'autres prescriptions légales sont applicables (voir notamment le règlement du 6 décembre 2006 sur les charges d'entretien et mobilières des établissements médico-sociaux reconnus d'intérêt public [RCEMMS; RSV 810.31.5]) et la participation des résidents est fixée selon un processus distinct de celui des tarifs SOHO (cf. arrêt CCST.2013.0009 du 23 juin 2014, consid. 1). Vu les griefs des requérantes, il n'y a pas lieu d'examiner ces éléments du tarif global.
b) S'agissant du tarif SOHO, il convient de rappeler que la constitutionnalité de la méthode permettant de le déterminer, ainsi que des normes du droit cantonal servant de base à cette méthode (méthode SOHO) a été examinée à plusieurs reprises par le Tribunal fédéral, qui a retenu que cette méthode était conforme au droit. Cela a été affirmé la dernière fois dans l'arrêt 2C_330/2013 du 10 septembre 2013, sur recours des actuelles requérantes (cf. consid. 5.3 dudit arrêt). Le Tribunal fédéral a aussi considéré que la Cour constitutionnelle était fondée à retenir que la méthode SOHO ne pouvait pas per se faire l'objet d'un contrôle abstrait à l'occasion d'un recours portant sur un de ses arrêtés d'application (ibid., consid. 5.3.2). Lorsque les requérantes critiquent – comme elles le font dans la présente requête – l'opacité ou la complexité du système, elles mettent en cause en réalité la méthode SOHO et non pas l'arrêté socio-hôtelier en tant que tel. Conformément à la jurisprudence, la Cour de céans n'a pas à revoir cette méthode à ce stade et, a fortiori, il ne saurait être reproché au Conseil d'Etat de n'avoir pas fourni, avec l'arrêté socio-hôtelier, des explications détaillées sur cette méthode, au demeurant connue des requérantes depuis plusieurs années.
c) Cela étant, s'il est vrai que l'art. 4 de l'arrêté attaqué n'est pas, en tant que tel, doté d'une motivation à l'instar d'une décision administrative ordinaire, cet article, avec son tableau tarifaire, a été adopté au terme d'un processus de plusieurs mois, dirigé par l'administration cantonale, pendant lequel des explications ont été périodiquement données aux requérantes. Ce processus est connu, puisqu'il est reconduit chaque année. Dans ce cadre, les requérantes remplissent, pour chaque établissement, un questionnaire socio-hôtelier, en donnant des indications détaillées sur leur structure et leur organisation. Elles ont la possibilité de prendre position sur le résultat des premiers calculs du SASH (tarif provisoire) et, du reste, elles ont formé opposition sur des points précis lors de l'élaboration du tarif pour 2013. Le processus en lui-même est indiscutablement prévisible, et les données de base concrètes des EMS, nécessaires pour l'application de la méthode SOHO, figurent dans les questionnaires communiqués aux requérantes, puis remplis par elles. En outre, lorsque le SASH traite une opposition au tarif provisoire, il prend position de manière assez détaillée. D'une manière générale, ce processus est conçu de manière à garantir le droit d'être entendu des exploitants d'EMS (cf. arrêt CCST.2013.0009 du 23 juin 2014, consid. 5).
En l'espèce, si l'on prend en considération l'ensemble du processus d'élaboration de l'arrêté socio-hôtelier pour 2013, avec les différentes prises de position écrites du SASH sur les critiques des requérantes (la dernière fois le 27 juin 2013), il faut admettre que celles-ci ont été informées au sujet des éléments pertinents pour l'établissement des tarifs, et ont ensuite pu attaquer l'arrêté du Conseil d'Etat en connaissance de cause. Dès lors, leur grief de violation du droit d'être entendu n'est pas concluant.
Les requérantes se plaignent d'une inégalité de traitement parce que, contrairement aux associations faîtières des EMS, l'AVDEMS et la FEDEREMS, elles n'ont pas obtenu le code d'accès à l'outil informatique SOHO. Elles affirment qu'à la différence des EMS affiliés aux associations précitées, elles ne peuvent pas procéder à des projections à l'aide de l'outil SOHO pour tenter d'améliorer leur situation (par exemple diminuer ou augmenter le nombre de lits, déterminer le nombre de lits le plus approprié, diminuer ou augmenter le nombre de chambres à un lit, etc.).
Dans sa réponse, le Conseil d'Etat relève que l'outil informatique de tarification (qui traduit en francs par jour le contenu du standard socio-hôtelier) a été mis au point par l'Etat et ses partenaires au sens de l'art. 5 LPFES, soit en l'occurrence notamment l'AVDEMS et la FEDEREMS. Ces partenaires peuvent faire bénéficier leurs membres des ressources techniques dont ils disposent grâce à ce partenariat. Dans les lettres envoyées aux requérantes pendant le processus d'établissement des tarifs, le SASH avait précisé qu'aucun EMS ne disposait d'un accès direct à l'outil de calcul, mais que cette possibilité était en cours d'examen au sein de la Commission financière d'hébergement (lettres du 27 juin 2013). Il était aussi indiqué que l'outil SOHO n'était pas accessible aux établissements pour des simulations (lettres du 25 janvier 2013).
Il apparaît ainsi que les services de l'Etat n'ont pas traité de manière discriminatoire les requérantes, par rapport aux autres exploitants d'EMS du canton. Si ces derniers, grâce à leur adhésion à des associations partenaires de l'Etat, obtiennent des services ou informations supplémentaires de la part de ces associations faîtières, cela ne saurait être considéré comme un avantage accordé par l'Etat lui-même (par le SASH ou une autre unité du DSAS). Le Conseil d'Etat ou le DSAS n'ont pas eux-mêmes violé le principe d'égalité garanti à l'art. 8 al. 1 Cst. En d'autres termes, l'arrêté attaqué n'a pas été adopté en violation de cette norme constitutionnelle.
Cela étant, il faut relever le SASH a néanmoins effectué certaines simulations, et donné des explications sur la portée financière de variations dans les critères, tout en soulignant les difficultés inhérentes à la modification d'éléments de calcul (cf. lettre du 25 janvier 2013: une modification du nombre de lits peut entraîner une modification du tableau des surfaces, si la surface vouée à l'hébergement diminue; cela implique donc de revoir plusieurs paramètres). Des démarches sont en outre en cours en vue de permettre un accès à l'outil SOHO pour les EMS. Dans ces conditions, on ne saurait reprocher à l'administration cantonale de ne pas chercher à rendre progressivement, avec l'évolution technique, le système de tarification plus compréhensible pour tous les EMS.
Les requérantes critiquent encore différents éléments pris en compte, pour leurs trois EMS, dans le calcul des tarifs journaliers (ch. 5 de la requête, "Du montant des tarifs socio-hôteliers imposés par la décision attaquée").
a) D'une manière générale, ces critiques sont davantage présentées comme des questions ou interrogations (avec des formules telles que: "ces éléments n'ont apparemment pas été pris en considération", "on ne comprend pas pourquoi", "ces malus sont incompréhensibles") que comme de véritables griefs de violation du droit supérieur. Les requérantes n'invoquent expressément aucune norme du droit constitutionnel, ni de la législation cantonale que le Conseil d'Etat aurait violée en fixant les tarifs. Comme cela a été rappelé plus haut, il ne suffit pas de soulever des questions ou de dénoncer des erreurs; la Cour constitutionnelle ne se prononce que sur des griefs motivés, où il est exposé suffisamment clairement en quoi consiste la violation invoquée d'une règle de droit de rang supérieur (art. 8 LJC; supra, consid. 3).
Ces exigences de motivation sont particulièrement importantes dans les contestations relatives à des tarifs médicaux ou socio-hôteliers. D'après la jurisprudence, lorsque le tarif est inséré dans une convention conclue par les partenaires d'un secteur (santé, hébergement médico-social, par exemple), le juge ne doit aborder ces questions qu'avec beaucoup de circonspection; en règle générale, il vérifiera seulement si l'application d'une position tarifaire désavantage ou favorise l'un des intéressés de manière manifestement contraire au droit, ou si elle repose sur des considérations qui ne sont pas objectives. Cela vaut aussi quand le tarif est en définitive fixé par un gouvernement cantonal, en relation avec une convention tarifaire (cf. ATF 126 V 344 consid. 4a; 125 V 101 consid. 3c; arrêts CCST.2012.0003 du 18 mars 2013, consid. 4c; CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, consid. 6c). Le juge n'est donc pas habilité à revoir d'office toutes les positions tarifaires et à examiner si la prise en compte d'autres chiffres serait plus adéquate. Aussi appartient-il au requérant de démontrer le caractère manifestement contraire au droit ou arbitraire des éléments qu'il conteste.
b) Les requérantes estiment que les tarifs journaliers pour 2013 sont insuffisants. Ils devraient selon elles être augmentés au moins de 2 fr. 35 pour l'EMS Les Driades, de 7 fr. 65 pour l'EMS Les Lusiades, et de 4 fr. 20 pour l'EMS Les Novalles. Elles dénoncent pêle-mêle diverses erreurs dans les calculs, sans toutefois présenter une argumentation précise à propos de la détermination des montants supplémentaires demandés. En d'autres termes, elles ne désignent pas le droit supérieur prétendument violé, de sorte que leurs griefs, insuffisamment motivés, sont irrecevables. Il peut de toute manière être relevé ce qui suit:
aa) Pour l'EMS Les Driades, les requérantes qualifient d'incompréhensibles les malus pris en compte pour les surfaces cours/parking ainsi que ceux concernant les surfaces de balcons, terrasses et jardins accessibles.
Dans ses écritures, le Conseil d'Etat rappelle que, dans le modèle SOHO, il y a un bonus quand certains paramètres vont au-delà du standard, et un malus s'ils sont en-dessous. Les requérantes font valoir que les malus ne disposent pas d'une base légale spécifique. Or, il s'agit de critères ne nécessitant pas une définition précise dans la loi; ce sont des composantes du modèle SOHO qui dispose, lui, d'une base légale suffisante, ainsi que cela a déjà été relevé par la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. supra, consid. 4b).
Cela étant, les seules critiques des requérantes à propos des malus pour les surfaces extérieures (calcul de la proportion entre les surfaces concernées et le nombre de résidents) ont fait l'objet d'une réponse dans la lettre du SASH du 27 juin 2013, qui corrigeait une erreur contenue dans la lettre du 25 janvier 2013. Il apparaît donc que des chiffres corrects ont été pris en considération à ce propos.
Les requérantes contestent par ailleurs le taux d'occupation des lits de 98 %, appliqué dans les calculs. L'EMS Les Driades dispose de deux lits réservés aux courts séjours, qui n'ont pas un taux d'occupation aussi élevé (il est estimé à 75 %). Il ressort des explications du Conseil d'Etat que le taux d'occupation de 98 % est standard pour tous les établissements, y compris ceux qui seraient entièrement dédiés aux courts séjours; il ajoute que "les taux réels d'occupation sont parfois plus bas pour le court séjour, mais la différence est partiellement financée par les divers incitatifs qui sont versés directement par le SASH à l'établissement". Ces "incitatifs" sont des subsides versés par l'Etat, pour chaque journée de court séjour réalisée, afin de compenser les coûts administratifs induits par le mouvement des résidents et la baisse consécutive du taux d'occupation; le montant du subside incitatif est défini dans la convention socio-hôtelière (art. 26 al. 3 du règlement du 28 juin 2006 d'application de la loi d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale [RLAPRAMS; RSV 850.11.1]; cf. aussi art. 8 de la convention socio-hôtelière pour 2013). Le système appliquant un taux standard n'a pas à être remis en cause à l'occasion d'une contestation sur les tarifs journaliers annuels. Au demeurant, les explications données par le Conseil d'Etat au sujet des courts séjours sont convaincantes et le système ne se révèle en tout cas pas arbitraire.
bb) Pour l'EMS Les Lusiades, les requérantes reprochent au Conseil d'Etat de n'avoir pas fixé un tarif différencié pour les résidents occupant une chambre dans le bâtiment Les Preyades. Or, comme il ne s'agit pas d'un EMS indépendant, reconnu comme tel mais d'un bâtiment qui, du point de vue de son exploitation (notamment à cause de la proximité géographique), est considéré comme faisant partie de l'EMS Les Lusiades, il est conforme au système qu'un tarif journalier unique soit fixé pour tous les résidents de cet EMS.
Pour le reste, les requérantes critiquent de manière sommaire ou vague la prise en considération des surfaces d'hébergement et du nombre de collaborateurs, la suppression de bonus pour des surfaces extérieures, ainsi que la pondération pour l'élément "House-keeping". Sur ces points, elles ne présentent pas une argumentation détaillée, susceptible de démontrer le caractère manifestement contraire au droit des calculs. Quoi qu'il en soit, le Conseil d'Etat a donné dans ses écritures des indications précises au sujet des éléments retenus, pour les tarifs 2012 et 2013 (voir l'écriture du 9 janvier 2014); il en ressort notamment que des variations sont liées à des modifications des données de base fournies par la direction de l'EMS en remplissant le questionnaire SOHO (tableau des surfaces, changements à propos de la sous-traitance de certaines tâches). Il convient de renvoyer à ces explications.
cc) Pour l'EMS Les Novalles, les requérantes exposent que le tarif journalier pour 2013 est inférieur de 2 fr. 90 au tarif journalier pour 2012. Elles qualifient cette évolution d'incompréhensible, le bâtiment n'ayant pas été modifié; quant à la modification d'exploitation, consistant en une internalisation des prestations de nettoyage, de cuisine et de linge résident, elle ne devrait pas entraîner un malus. Les requérantes critiquent encore l'application, dans les calculs, d'un taux d'occupation des lits de 98 %, ce taux n'étant en réalité pas supérieur à 95 % dans cet EMS.
Comme cela vient d'être exposé (consid. 6b/aa supra), l'application d'un taux d'occupation standard n'a pas à être remise en cause à ce stade. Pour le reste, le Conseil d'Etat explique les motifs pour lesquels un changement dans la sous-traitance de la buanderie peut justifier, selon le standard SOHO, l'application d'un malus (en 2011, la totalité de la buanderie était sous-traitée, et l'année suivante, la sous-traitance concernait uniquement le linge plat – cf. écriture du 9 janvier 2014, p. 4). Il y a lieu de renvoyer à ces explications, ainsi qu'aux autres éléments indiqués qui justifient la différence entre le tarif 2012 et le tarif 2013. Par leur argumentation, qui se borne pour l'essentiel à invoquer le caractère incompréhensible des critères du standard, les requérantes n'ont de toute manière pas établi l'existence d'une violation du droit supérieur
c) En définitive, les griefs soulevés par rapport à la fixation des prix journaliers individuels, dans la mesure où ils sont motivés, sont mal fondés.
Au regard des griefs soulevés, il apparaît clairement que des mesures d'instruction supplémentaires et l'administration de nouvelles preuves – audition des parties ou de témoins, expertise – ne sont pas nécessaires. Tous les éléments pertinents figurent dans le dossier.
Il résulte des considérants précédents que la requête, entièrement mal fondée, doit être rejetée dans la mesure où elle est recevable, les normes ou prescriptions contestées de l'arrêté socio-hôtelier pour 2013 n'étant pas contraires au droit supérieur (cf. art. 3 al. 1 LJC).
Un émolument judiciaire doit être mis à la charge des requérantes, qui succombent (art. 12 al. 2 LJC et art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au Conseil d'Etat.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est rejetée, dans la mesure où elle est recevable.
II. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des requérantes.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 novembre 2014
Le vice-président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.