TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 3 juillet 2014
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, vice-président; Mme Mélanie Pasche et M. André Jomini, juges; M. Jacques Giroud, juge suppléant; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
Membres du comité d'initiative "La qualité de vie avant la croissance démographique", soit Christian Freudiger, Etienne Freymond, Michel Gueniat, Hugues Salomé et Jean-François Huguelet, à Tolochenaz,
Autorité intimée
Municipalité de Tolochenaz, représentée par Me Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
Conseil d'Etat, à Lausanne
Préfet du district de Morges, à Morges
Objet
Recours du comité d'initiative "La qualité de vie avant la croissance démographique" c/ décision de la Municipalité de Tolochenaz du 18 décembre 2013 constatant l'invalidité de l'initiative communale "La qualité de vie avant la croissance démographique".
Vu les faits suivants :
A. Un comité d'initiative, composé de cinq citoyens de la commune de Tolochenaz, Christian Freudiger, Etienne Freymond, Michel Gueniat, Hugues Salomé et Jean-François Huguelet, a soumis le 25 octobre 2013 à la municipalité de cette commune (ci-après: la municipalité) pour examen le texte d'une initiative en matière communale intitulée "la qualité de vie avant la croissance démographique". Son texte est le suivant:
"Par l’initiative "la qualité de vie avant la croissance démographique", les citoyens de Tolochenaz enjoignent aux autorités du village de respecter un moratoire sur les constructions nouvelles. Ce moratoire interdit:
a) toute autorisation ou mesure d’aménagement du territoire, notamment sous forme de règlements ou de plans de quartier, qui permettrait d’accroître la population de la commune d’un taux annuel supérieur au taux de croissance moyen des 15 dernières années (1998-2012), de façon non cumulable.
b) toute nouvelle implantation, activité ou extension d’entreprise qui génère des nuisances sonores, des polluants, qui porte atteinte au paysage ou qui implique des risques pour les habitants.
Le moratoire peut être levé chaque année paire non bissextile par une votation populaire, au plus tôt le 1er janvier 2018, à condition que la commune ait ancré dans une réglementation communale à adopter les principes suivants de façon contraignante et préalable :
1) l’aménagement de mesures et protections efficaces contre les nuisances existantes subies par la population à cause du trafic rapide et des routes cantonales, contre les atteintes au paysage et contre la proximité d’activités polluantes,
2) une gestion du trafic interne qui vise à éliminer le trafic de transit à proximité immédiate des quartiers d’habitation et à favoriser l’accueil des visiteurs,
3) une gestion de contournement du trafic routier pour protéger les habitants actuels et futurs,
4) une planification pour une gestion énergétique collective efficace pour tout nouveau quartier,
5) une politique de gestion des déchets qui allège la charge de stockage chez les particuliers,
6) une zone d’exclusion de 400 mètres autour des zones d’habitation qui interdit toute implantation ou extension d’activités polluantes, bruyantes ou dangereuses,
7) la préservation de l’identité villageoise notamment en respectant le langage visuel, la typologie architecturale des bâtiments existants et les inventaires cantonaux et fédéraux".
B. Le 18 décembre 2013, la municipalité a rendu une décision constatant l'invalidité de l'initiative, fondée sur l'art. 106 al. 2bis de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01). Après avoir rappelé qu'une initiative devait respecter le droit supérieur ainsi que le principe de l'unité de la matière, la municipalité a considéré ce qui suit:
"En l'espèce, les mesures proposées par votre initiative touchent de multiples domaines comme l’aménagement du territoire, le développement économique (implantation d’entreprises), le réseau routier, la gestion des déchets, la planification énergétique, etc., ce qui n’est clairement pas admissible. S’ajoute à cela que tous ces domaines différents sont régis par de multiples lois et ordonnances cantonales et fédérales, différentes elles aussi, et qu’une partie des compétences de décision permettant la réalisation des mesures voulues par votre comité d’initiative appartient très certainement à des autorités cantonales, voire fédérales.
Comme présenté lors de notre réunion du 2 décembre dernier, la Municipalité respecte la nouvelle version de la LEDP, entrée en application le 1er juillet 2013, qui lui impose de refuser, dans ses compétences, l’autorisation de récolter des signatures pour une initiative jugée invalide."
C. Par acte du 31 décembre 2013, Christian Freudiger, Etienne Freymond, Michel Gueniat, Hugues Salomé et Jean-François Huguelet (les membres du comité d'initiative) ont recouru contre cette décision auprès de la Cour constitutionnelle. Ils demandent à la juridiction cantonale d'annuler la décision attaquée, de constater la validité de leur initiative et "*à défaut, de préciser le droit en la matière à chacune des parties en conflit dans l'idée que la volonté populaire ait une bonne chance d'être exprimée avant le début du processus de densification".*A titre subsidiaire, ils demandent le renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens de leurs conclusions principales.
La municipalité a déposé des déterminations le 4 mars 2014. Elle conclut au rejet du recours. Par la suite, les recourants et la municipalité ont déposé des observations complémentaires.
Le Conseil d'Etat et le Préfet du district de Morges ont renoncé à se déterminer sur le recours.
Considérant en droit :
Conformément à l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. Les règles de procédure sont fixées dans la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) ainsi que dans la loi sur l'exercice des droits politiques (art. 123a ss LEDP).
L'art. 19 al. 1 LJC (titre: Contentieux des droits politiques) dispose que la Cour constitutionnelle "connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques". En l'occurrence, la décision attaquée n'a pas été rendue par une des autorités mentionnées dans cette disposition, mais bien par une municipalité. Toutefois, des dispositions spéciales de la loi sur l'exercice des droits politiques, consacrées au "recours contre les décisions relatives à la validité d'une initiative populaire" (titre de la section comprenant les art. 123g à 123l LEDP), ouvrent expressément le recours à la Cour constitutionnelle contre les décisions relatives à la validité d'une initiative communale (art. 123g LEDP). Depuis la novelle du 5 février 2013, entrée en vigueur le 1er juillet 2013, la municipalité est compétente pour statuer sur la validité d'une initiative en matière communale (art. 106e al. 2bis LEDP). Il lui incombe, avant d'autoriser la récolte de signatures, de se prononcer de manière motivée sur la validité et le cas échéant de constater la nullité si l'initiative est contraire au droit supérieur ou si elle viole l'unité de rang, de forme ou de matière (art. 90a LEDP, auquel renvoie l'art. 106 al. 2bis LEDP; cf. aussi art. 106b LEDP). Le droit cantonal prévoit donc, en pareil cas, un recours direct à la Cour constitutionnelle, et renonce à la voie de recours intermédiaire au Conseil d'Etat, qui est ouverte pour d'autres contestations relatives aux demandes d'initiative (cf. art. 117 et 122 al. 2 LEDP).
S'agissant du recours au sens des art. 123g ss LEDP, l'art. 123h al. 2 LEDP dispose que tout membre du corps électoral communal a qualité pour recourir à l'encontre de la décision de la municipalité. Les recourants remplissent cette condition. Le recours a été formé dans le délai légal de vingt jours (art. 123i LEDP) et il est suffisamment motivé (art. 123j LEDP). Il est donc recevable à la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Les recourants font valoir que leur texte, présenté sous la forme d'une initiative rédigée en termes généraux, vise à instituer un moratoire limitant la croissance annuelle de la population et suspendant les implantations d'entreprises polluantes. Selon eux, un moratoire de quatre ans renouvelable n'est pas en contradiction avec le droit supérieur, dans la mesure où une commune vaudoise dispose d'une importante marge de manœuvre pour décider de l'aménagement de son territoire; il ne transgresse pas les principes de l'unité de la matière, de l'unité de forme ni de l'unité de rang. Pour les recourants, c'est le début de leur texte (let. a et b) qui est décisif, ou qui constitue "le corps de l'initiative", les conditions libératoires (deuxième partie du texte, ch. 1 à 7) permettant simplement à la municipalité de lever le moratoire s'il y a lieu. Il existe en outre un rapport intrinsèque entre ces sept conditions libératoires, qui sont toutes des "composantes de la qualité de vie".
a) Aux termes de l'art. 147 Cst-VD – dans le chapitre de la Constitution cantonale consacré aux communes -, "le corps électoral dispose d'un droit d'initiative et, dans les communes à conseil communal, d'un droit de référendum" (al. 1); "la loi définit l'exercice de ces droits et les objets exclus du droit de référendum ou d'initiative" (al. 2). Le législateur a énuméré à l'art. 106 al. 1 LEDP les objets sur lesquels peut porter une initiative populaire communale, à savoir:
"a. la réalisation d'un projet relevant de la compétence du conseil général ou communal;
b. l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un règlement relevant de la compétence du conseil général ou communal;
c l'octroi ou le retrait d'une délégation de compétence à la municipalité en matière réglementaire (art. 4, ch. 13 LC);
d. la substitution d'un conseil communal au conseil général, ou vice-versa;
e. la modification du mode d'élection du conseil communal;
f. la modification du nombre des membres du conseil communal;
g. la modification du nombre des membres de la municipalité;
h. la demande de rattachement de la commune à un district dont elle est limitrophe".
L'art. 106a LEDP énonce une liste d'exceptions au principe de l'art. 106 LEDP, en précisant que ne peuvent pas faire l'objet d'une demande d'initiative:
"a. le contrôle de la gestion;
b. le projet de budget et les comptes;
c. le projet d'arrêté d'imposition;
d. les emprunts et les placements;
e. l'admission de nouveaux bourgeois;
f. les nominations et les élections;
g. les règlements qui concernent l'organisation et le fonctionnement du conseil général ou communal ou ses rapports avec la municipalité."
Il résulte donc de ces dispositions que l'initiative populaire réglementaire (pendant de l'initiative législative au niveau cantonal) est admissible au niveau communal, si elle porte sur l'adoption ou la modification d'un règlement relevant de la compétence du conseil communal (art. 106 al. 1 let. a LEDP), pour autant qu'il ne s'agisse pas de l'arrêté d'imposition ni d'un règlement sur l'organisation du conseil communal (art. 106a let. c et g LEDP).
Le droit d'initiative en matière communale est par ailleurs limité par les règles générales du droit cantonal relatives à l'exercice des droits politiques: ainsi, la proposition doit respecter le droit supérieur, ainsi que les principes de l'unité de rang, de l'unité de forme et de l'unité de matière (art. 106b al. 1 LEDP, règle qui correspond à l'art. 88 al. 1 LEDP pour l'initiative en matière cantonale; cf. aussi art. 80 al. 1 Cst-VD).
b) Les recourants précisent que leur initiative est conçue en termes généraux, et donc qu'il ne s'agit pas d'une initiative réglementaire rédigée de toutes pièces (cf. art. 106n et 106o LEDP). Si elle était soumise telle quelle au vote du peuple, et acceptée, il incomberait au conseil communal de prendre les décisions utiles à sa mise en œuvre en respectant les intentions des initiants (art. 106o al. 4 LEDP). Un moratoire sur les constructions nouvelles, aux conditions fixées par les lettres a et b du texte de l'initiative, devrait être adopté par le conseil communal sous la forme d'un règlement communal ou d'un autre instrument d'aménagement du territoire.
Pour les constructions nouvelles réservées à l'habitation (let. a), le moratoire est précis et rigoureux. Le taux de croissance annuel moyen de la population entre 1998 et 2012 est faible: au 31 décembre 2012, la commune comptait 1'711 habitants, tandis qu'elle comptait 1'620 habitants au 31 décembre 1997. L'augmentation de la population, sur cette période de quinze ans, est de 91 unités, soit une variation annuelle moyenne de 6 unités (de l'ordre de 0.3 %). Pour les entreprises (let. b), la marge offerte au conseil communal pour concrétiser le texte de l'initiative serait a priori plus importante, car les notions de "nuisances sonores", de "polluants", d'"atteinte au paysage" et de "risques pour les habitants" sont relativement indéterminées. Cela étant, il est manifeste que le moratoire ne vise pas à imposer simplement l'application des règles actuellement en vigueur, en matière de protection de l'environnement, des eaux et du paysage, mais bien plutôt à introduire temporairement un régime plus rigoureux, équivalant à une limitation plus sévère des immissions sonores, des pollutions atmosphériques notamment; sinon, la lettre b de l'initiative n'aurait pas de sens (le terme "moratoire" implique une suspension temporaire des règles normalement applicables). Dans les deux cas (let. a et b), le moratoire s'appliquerait sur l'ensemble du territoire communal, dans toutes les zones (zones à bâtir, zone agricole, zone verte, périmètres des plans de quartier légalisés, etc.).
c) Les recourants admettent que les mesures qu'ils proposent relèvent de l'aménagement du territoire; ils invoquent précisément l'autonomie ou la marge de manœuvre de la commune dans ce domaine, et la "qualité de vie" qu'ils visent à promouvoir dépend de l'adoption ou de la modification de plusieurs normes régissant l'utilisation du sol (dans leur réplique, les recourants exposent en effet que les mesures libératoires de la seconde partie du texte ont toutes trait à des questions d'aménagement).
L'initiative n'impose pas directement la modification du plan d'affectation de la commune (en pareil cas, il faudrait examiner si elle respecte les normes du droit fédéral de l'aménagement du territoire sur l'adaptation des plans d'affectation - cf. ATF 128 I 190), mais elle aurait concrètement, pendant quelques années, quasiment les mêmes effets qu'un déclassement de l'ensemble des zones à bâtir. Dans les zones où la réalisation de logements est possible – dans de nouveaux bâtiments, ou par la transformation de locaux existants –, le moratoire permettrait à la municipalité de ne délivrer chaque année qu'un nombre très restreint de permis de construire: dès que la création de nouvelles surfaces habitables aurait conduit à une augmentation de la population de six unités (une ou deux familles), la municipalité devrait refuser tout nouveau permis de construire jusqu'à la fin de l'année, sauf s'il était établi que la création de nouveaux appartements n'entraînerait pas d'augmentation de la population (par exemple: agrandissement d'un appartement existant, pour le même nombre d'occupants; création d'un nouvel appartement lié à la désaffectation d'un appartement existant, etc.). Quoi qu'il en soit, ce moratoire empêcherait en principe la construction de bâtiments de plusieurs appartements, y compris dans les zones réservées à l'habitat collectif, et il priverait de nombreux propriétaires fonciers, après l'épuisement du "quota" annuel, de la faculté d'utiliser leur bien-fonds conformément à ce que prévoit le plan d'affectation. Or, la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) implique en principe que les possibilités d'utilisation du sol définies dans le plan d'affectation, en particulier dans la zone à bâtir, soient effectives ou concrètes, et non pas simplement théoriques.
d) Dans l'organisation de l'Etat fédéral suisse, il appartient à la Confédération de fixer les principes applicables à l'aménagement du territoire; celui-ci incombe pour le reste aux cantons (art. 75 al. 1 Cst.). Pour l'accomplissement de ces tâches, le droit cantonal peut reconnaître une certaine autonomie aux communes; c'est le cas dans le canton de Vaud.
Parmi les principes fixés au niveau fédéral, dans la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), figurent l'obligation pour les cantons de délimiter, dans les plans d'affectation, les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 LAT) et celle de délivrer les autorisations de construire pour les constructions conformes à l'affectation de la zone, pour autant que toutes les autres conditions du droit fédéral et du droit cantonal soient aussi remplies (art. 22 LAT). Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires (art. 21 al. 2 LAT). Ce principe du droit fédéral vise à garantir la stabilité des plans d'affectation, une certaine sécurité juridique étant nécessaire à la mise en œuvre de la garantie de la propriété (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2b). La jurisprudence du Tribunal fédéral retient à ce propos que quand le droit cantonal permet à des citoyens, par le biais d'une initiative populaire, de requérir une modification de la planification, cela ne saurait affaiblir la présomption de validité et de stabilité du plan d'affectation, car ces principes découlent du droit fédéral (ATF 128 I 190 consid. 4.4).
Cela étant, les principes du droit fédéral n'excluent pas qu'avant l'adaptation d'un plan d'affectation, lorsque les circonstances l'exigent, des mesures conservatoires soient prises, correspondant en quelque sorte à un moratoire. Cette question fait l'objet d'une réglementation spécifique à l'art. 27 LAT, qui définit les zones réservées. Aux termes de cet article, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités; à l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2).
Dans la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la compétence pour établir une zone réservée est attribuée à la commune ou à l'Etat (soit au département en charge de l'aménagement du territoire) et il est prévu une possibilité de prolongation de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige (art. 46 al. 1 LATC).
Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, Commentaire LAT, Zurich 1999, art. 27 N. 31; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, art. 27 N. 21). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 189).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., art. 27 N. 55). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée de cinq ans, ce qu'a fait le droit vaudois (art. 46 al. 1 LATC, possibilité d'accorder une prolongation de trois ans au maximum). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., art. 27 N. 57; Waldmann/Hänni, op. cit., art. 27 N. 22).
D'autres mesures provisionnelles analogues dans leurs effets à la zone réservée peuvent être instituées par les cantons, pour éviter que ne soit entravé l'établissement ou la révision d'un plan d'affectation. Comme il s'agit de restrictions du droit de propriété, elles doivent être fondées sur une base légale (art. 36 al. 1 Cst., en relation avec l'art. 26 al. 1 Cst.). En droit cantonal vaudois, les art. 77 et 79 LATC prévoient un "effet anticipé négatif" des projets de plan d'affectation, pouvant entraîner le refus d'un permis de construire pour un projet pourtant conforme au plan et au règlement en vigueur (l'art. 77 LATC vise le cas où le nouveau plan est envisagé, mais pas encore mis à l'enquête publique, tandis que l'art. 79 LATC s'applique à partir de la mise à l'enquête publique du nouveau plan ou règlement). Ce blocage est temporaire et la combinaison des différents délais impératifs prévus aux art. 77 et 79 LATC fait que l'"effet anticipé négatif" ne peut pas atteindre la durée de cinq ans prévue pour les zones réservées. Contrairement à la zone réservée, qui est adoptée par l'autorité de planification (cf. art. 46 al. 2 LATC, qui renvoie à la procédure pour l'adoption des plans d'affectation) et qui a une portée générale, la mesure provisionnelle des art. 77 et 79 LATC est appliquée par la municipalité dans des cas concrets, lorsqu'elle doit statuer sur une demande de permis de construire; elle ne vise donc qu'un projet déterminé (à ce propos, cf. notamment Waldmann / Hänni, op. cit., art. 27 N. 36; Raymond Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements en droit vaudois de la construction, RDAF 2010 I 1 ss). Le droit cantonal vaudois de l'aménagement du territoire ne connaît pas d'autre instrument permettant un blocage des demandes de permis de construire ou un moratoire, en vue de garantir la révision des plans et règlements d'affectation.
e) Le moratoire prévu dans le texte de l'initiative a une portée beaucoup plus étendue qu'une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT. Les restrictions pour les propriétaires fonciers seraient nettement plus graves.
D'un point de vue spatial, il s'appliquerait à l'ensemble du territoire communal, et non pas à des "territoires exactement délimités" (cf. art. 27 al. 1 LAT) où il pourrait être nécessaire de prendre des mesures conservatoires ou provisionnelles en vue de garantir la réalisation de mesures d'aménagement censées accroître la "qualité de vie" dans la commune.
D'un point de vue matériel, il empêcherait la délivrance de plus d'un ou deux permis de construire par année pour des habitations, en excluant des autorisations pour immeubles d'habitation collective. Pour des motifs d'aménagement du territoire, il exclurait l'octroi d'autorisations de construire ou de transformer des bâtiments administratifs, industriels ou artisanaux, dès qu'un risque pour l'environnement ou le paysage serait présent. La lettre b du texte de l'initiative n'est certes pas très claire à ce propos. S'agissant des nuisances sonores et de la pollution de l'air, les normes de limitation des émissions sont en principe fixées par le droit fédéral, depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01). Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlements d'affectation. Une disposition d'un plan d'affectation communal interdisant dans toutes les zones les entreprises pouvant porter préjudice au voisinage (bruit, odeurs, fumées, dangers, etc.) n'a pas selon la jurisprudence de portée propre par rapport au droit fédéral de la protection de l'environnement (ATF 118 Ib 590 consid. 3a; 116 Ib 175 consid. 1b/bb). Il reste possible toutefois pour la commune d'adopter des prescriptions concernant des objectifs particuliers d'urbanisme, telles que les règles d'affectation du sol destinées à définir le caractère ou l'ambiance d'un quartier (ATF 116 Ia 191 consid. 1a). Comme on le comprend, le moratoire viserait précisément à réduire drastiquement l'octroi d'autorisations de construire pour des entreprises, en fonction d'objectifs d'urbanisme. Dans tous les cas – habitations et entreprises –, le moratoire serait quasi-général et indéterminé, sans égard au principe de la proportionnalité qui s'applique lorsqu'on définit les restrictions matérielles découlant de l'instauration d'une zone réservée.
D'un point de vue temporel enfin, le moratoire n'est pas limité comme doivent l'être les zones réservées. Il pourrait être levé par une votation populaire, une fois tous les quatre ans et la première fois en 2018. La compétence pour mettre fin au moratoire ne serait pas attribuée à l'autorité de planification (au niveau communal le conseil communal, compétent pour adopter les plans d'affectation et les zones réservées). Si, après cinq ans, durée ordinaire d'une zone réservée, le moratoire n'apparaissait plus nécessaire, il faudrait attendre la prochaine année paire non bissextile pour obtenir une décision du corps électoral y mettant fin (cette attente pourrait durer trois ans). Quoi qu'il en soit, les multiples conditions libératoires de la seconde partie du texte de l'initiative sont exigeantes et on voit mal qu'elles puissent toutes être mises en œuvre entre 2014 et 2018. Ce système permet en réalité de donner au moratoire une durée indéterminée, ce qui ne correspond pas au régime de l'art. 27 al. 2 LAT pour les zones réservées (ni du reste à celui des art. 77 et 79 LATC, pour l'effet anticipé négatif appliqué dans des cas particuliers).
f) L'initiative litigieuse, conçue en termes généraux, tend en définitive à l'adoption par le conseil communal d'un moratoire, sous la forme d'une norme réglementaire communale en matière d'aménagement du territoire (cf. art. 106 let. b LEDP). Or, comme cela vient d'être exposé, selon les principes de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, un moratoire de portée générale, empêchant la délivrance d'autorisations pour des constructions ou installations conformes à l'affectation de la zone, doit être adopté sous la forme d'une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT. Le droit cantonal peut prévoir d'autres mesures provisionnelles ou conservatoires avant la révision envisagée d'un plan d'affectation, mais dans le canton de Vaud, le régime des art. 77 et 79 LATC permet le refus de permis de construire dans des cas particuliers, avec des effets strictement limités dans le temps, sans instituer de véritable moratoire, et donc sans imposer aux propriétaires concernés des restrictions aussi importantes que celle d'une zone réservée.
Des points de vue spatial, matériel et temporel, le moratoire de l'initiative va bien au-delà de ce que permet la réglementation de la zone réservée selon les art. 27 LAT et 46 LATC. Il impose des restrictions dépourvues de base légale au niveau fédéral et cantonal, qui seraient disproportionnées au regard de la garantie de la propriété. Il est donc contraire au droit supérieur, au sens de l'art. 106b let. a LEDP. La décision attaquée ne retient certes pas expressément ce motif pour déclarer l'initiative non valide, mais la Cour constitutionnelle doit appliquer d'office les règles en matière de droits politiques et elle peut admettre la légalité d'une décision en opérant une substitution de motifs. Quoi qu'il en soit, dans sa réponse au recours, la municipalité fait également valoir que l'initiative était contraire au droit supérieur, les restrictions prévues ne respectant pas les principes du droit fédéral applicables aux plans d'affectation.
Les griefs des recourants sont donc mal fondés, la municipalité n'ayant pas violé le droit fédéral et cantonal en invalidant l'initiative.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision de la municipalité confirmée. Conformément à la règle de l'art. 121a LEDP, à laquelle renvoie l'art. 123e LEDP (recours à la Cour constitutionnelle en matière d'élections et de votations) et qu'il y a lieu d'appliquer aussi dans la procédure de recours selon les art. 123g ss LEDP, la procédure est gratuite et il n'est pas alloué de dépens.
**Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:**
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Tolochenaz du 18 décembre 2013 est confirmée
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 3 juillet 2014
Le président: La greffière:
Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 18 août 2014 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.