TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 3 octobre 2014
Composition
M. Pascal Langone, président; MM. Robert Zimmermann et André Jomini, juges; MM. Bertrand Sauterel et Jacques Giroud, juges suppléants.
Requérants
Association Choc Electrique, c/o Jean-Pierre MEROT, à Gland,
Jean-Pierre MEROT, à Gland,
Marc JACCARD, à Prangins,
ELECTRO-SOL SA, à L'Isle, tous représentés par M. Jean-Pierre Mérot, à Gland,
Autorité intimée
Conseil d'Etat, à Lausanne
Objet
Recours Association Choc Electrique, Jean-Pierre MEROT, Marc JACCARD, ELECTRO-SOL SA c/ le Règlement du Conseil d'Etat modifiant celui du 4 octobre 2006 d'application de la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (RLVLEne)
Vu les faits suivants
A. Le 29 octobre 2013, le Grand Conseil a révisé la loi sur l’énergie, du 16 mai 2006 (LVLEne, RSV 730.01). Cette novellle, publiée dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 11 février 2014, est entrée en vigueur le 1er juillet 2014. Le 2 juillet 2014, le Conseil d’Etat a subséquemment modifié le règlement d’application de la loi sur l’énergie, du 4 octobre 2006 (RLVLEne, RSV 730.01.1). Cette modification a été publiée dans la FAO du 15 juillet 2014.
B. Le 3 septembre 2014, l’Association Choc Electrique, ainsi que Jean-Pierre Mérot, Marc Jaccard et la société Electro-Sol S.A., ont formé une requête auprès de la Cour constitutionnelle, tendant à l’annulation des art. 3 al. 2, 39 al. 3 let. c et 40 al. 2 RLVLEne, dans sa teneur du 2 juillet 2014.
C. Le 5 septembre 2014, le juge instructeur a accusé réception de la requête, fixé l’avance de frais et indiqué que la Cour constitutionnelle trancherait préalablement la question de la recevabilité de la requête. Il n’a pas demandé au Conseil d’Etat de se déterminer à ce sujet.
D. La Cour a décidé, à l’unanimité, de statuer sans audience publique, mais par voie de circulation (art. 14 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle - LJC, RSV 173.32)
Considérant en droit
Aux termes de l’art. 82 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), l’autorité peut renoncer à l’échange d’écritures ou, après celui-ci, à toute autre mesures d’instruction, lorsque le recours paraît manifestement irrecevable, bien ou mal fondé (al. 1); dans ces cas, l’autorité rend à bref délai une décision d’irrecevabilité, d’admission ou de rejet, sommairement motivée (al. 2). Cette disposition s’applique à la procédure de requête devant la Cour constitutionnelle par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC.
a) Pour les actes cantonaux, comme en l’espèce, la requête doit être déposée dans un délai de vingt jours à compter de la publication officielle de l’acte attaqué (art. 5 al. 1 LJC).
b) En l’occurrence, le délai pour attaquer la modification du RLVLEne du 2 juillet 2014, a commencé à courir le 16 juillet 2014, lendemain de la date de sa publication dans la FAO, pour expirer le 4 août 2014. Déposée le 3 septembre 2014 au bureau de la Poste de Gland, la requête est tardive, partant irrecevable.
Les requérants objectent à cela que les féries judiciaires s’appliqueraient devant la Cour constitutionnelle. Ils se réfèrent sur ce point à l’art. 96 al. 1 let. b LPA-VD, aux termes duquel les délais fixés en jours par la loi ou l’autorité ne courent pas du 15 juillet au 15 août inclusivement. La requête déposée le 3 septembre 2014 l’aurait été en temps utile.
a) La LJC ne contient aucune disposition instituant des féries, comme le fait l’art. 96 LPA-VD, applicable dans la procédure du recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal. Sans méconnaître cela, les requérants revendiquent que l’art. 96 LPA-VD soit appliqué dans leur cas par analogie.
b) S’agissant de l’instruction des requêtes et des règles générales de procédure, l’art. 12 al. 2 LJC renvoie à différentes dispositions de la LPA-VD, soit les art. 7 al. 1, 9 à 12, 16 al. 3, 18 à 21, 26, 27 al. 3, 29, 30, 34, 45, 47 al. 2 et 3, 49 al. 1, 50, 51, 55, 56 al. 2, 57, 78, 79 al. 1, 81 al. 1 à 3, 82 et 91. L’art. 96 LPA-VD ne fait pas partie de cette liste. Se pose dès lors la question s’il s’agit là d’une lacune à combler par le juge, comme le soutiennent les requérants.
a) La loi présente une lacune, lorsqu’elle ne répond pas à une question qui se pose, ou en donne une qui doit être considérée comme insoutenable (ATF 139 II 404 consid. 4.2 p. 416/417; 138 II 1 consid. 4.2 p. 3; 135 III 385 consid. 2.1 p. 386; 135 V 279 consid. 5.1 p. 284). Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s’est abstenu de régler un point alors qu’il aurait dû le faire et qu’aucune solution ne se dégage du texte ou de l’interprétation de la loi. Une telle lacune peut être occulte. Tel est le cas lorsque le législateur a omis d’adjoindre à une règle conçue de façon générale, la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle considérée (ou une autre règle légale) impose dans certains cas (ATF 140 III 206 consid. 3.5.1 et 3.5.2 p. 213; 139 I 57 consid. 5.2 p. 60; 139 II 404 consid. 4.2 p. 417; 135 V 113 consid. 2.4 p. 116). En d’autres termes, il y a lacune occulte lorsque le silence de la loi est contraire à son économie (ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 60; 117 II 494 consid. 6a p. 499). En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n’appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié (ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 60; 139 II 404 consid. 4.2 p. 417; 138 II 1 consid. 4.2 p. 3; 134 V 15 consid. 2.3.1 p. 16, 131 consid. 5.2 p. 134/135, 182 consid. 4.1 p. 185, et les arrêts cités; ATAF 2010/63 consid. 4.2.3; 2010/46 consid. 3.4.1). Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. Seule une lacune proprement dite (apparente ou occulte) peut être comblée par le juge; il lui est interdit, en revanche, de remédier à une lacune improprement dite, à moins que le fait d’invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne constitue un abus de droit ou viole la Constitution (ATF 139 II 404 consid. 4.2 p. 417; 138 II 1 consid. 4.2 p. 3/4; 131 II 562 consid. 3.5 p. 567/568; 129 III 656 consid. 4.1 p. 658; 128 I 34 consid. 3b p. 42, et les arrêts cités; ATAF 2010/63 consid. 4.2.3; 2010/46 consid. 3.4.1).
b) Dans sa teneur initiale du 5 octobre 2004, l’art. 12 al. 2 LJC renvoyait aux dispositions de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LPJA), qui régissait à l’époque la procédure devant le Tribunal administratif. L’art. 12 al. 2 LJC prévoyait qu’étaient applicables par analogie à la procédure devant la Cour constitutionnelle les art. 28, 31 al. 2 à 4, 32, 33, 35, 35a, 38 al. 1 et 3, 39 à 41, 43, 44, 48, 49, 52 al. 1 et 55 LJPA. Aucune de ces normes n’instituait des féries, inconnues dans la procédure devant le Tribunal administratif.
c) Le 28 octobre 2008, en même temps qu’il a adopté la LPA-VD, laquelle abroge la LJPA (art. 118 al. 1 LPA-VD), le Grand Conseil a modifié l’art. 12 al. 2 LJC et lui a donné sa teneur actuelle. Cette novelle s’imposait à la suite de la réunion du Tribunal administratif au Tribunal cantonal. Or, la LPA-VD a prévu que dans les causes portées devant le Tribunal cantonal par la voie du recours de droit administratif (art. 92ss LPA-VD), des féries suspendraient désormais les délais, notamment de recours (art. 96 LPA-VD).
La portée de la modification de l’art. 12 LJC selon la novelle du 28 octobre 2008 a été explicitée dans l’exposé des motifs et projet de lois de mai 2008 (EMPL n°81). Ce document contient le passage topique suivant (ch. 2.9, p. 54 du tiré à part):
« L’art. 12 de la loi sur la juridiction constitutionnelle fait renvoi à certaines dispositions de la LJPA. La modification consiste à remplacer les dispositions citées par celles correspondantes de la LPA».
Le projet du Conseil d’Etat a été adopté sur ce point sans discussion par le Grand Conseil, lors du premier débat du 30 septembre 2008, et du deuxième débat du 28 octobre 2008. Cela démontre que le Grand Conseil a, en modifiant la LJC le 28 octobre 2008, voulu maintenir, sans les modifier, les règles de procédure régissant les requêtes soumises à la Cour constitutionnelle. On ne voit pas comment le Grand Conseil aurait pu oublier d’inclure l’art. 96 LPA-VD dans la liste des renvois prévus par l’art. 12 al. 2 LJC dans sa teneur du 28 octobre 2008, s’il avait voulu instituer des féries devant la Cour constitutionnelle. Son silence à cet égard doit être considéré comme qualifié, au sens de la jurisprudence qui vient d’être rappelée.
e) L’examen de la pratique de la Cour constitutionnelle conforte cette appréciation.
aa) Se fondant sur le principe de la continuité du système de l’art. 12 LJC, la Cour constitutionnelle a jugé que la règle des art. 31 al. 2 à 4 et 35 LJPA (visés à l’art. 12 al. 2 LJC dans sa teneur initiale), permettant au requérant de guérir les vices formels du recours, avait été maintenue malgré le fait que l’art. 12 al. 2 LJC dans sa teneur du 28 octobre 2008 ne renvoie pas à l’art. 27 al. 4 et 5 LPA-VD, normes équivalentes aux art. 31 al. 2 à 4 et 35 LJPA (arrêts CCST 2010.0003 du 3 novembre 2010, consid. 2; CCST.2009.0002 du 30 mars 2009, consid. 1b). Cette jurisprudence ne s’applique pas en l’espèce, puisque la LJPA n’instituait pas des féries. On ne se trouve dès lors pas en présence d’une règle, connue de l’ancien comme du nouveau droit, dont il faudrait garantir l’application continue dans le temps.
bb) Dans sa décision sur effet suspensif rendue le 11 janvier 2010 dans la cause CCST.2009.0008, la Cour constitutionnelle a constaté que l’art. 12 al. 2 LJC dans sa teneur du 28 octobre 2008 ne faisait aucune référence à l’art. 80 LPA-VD, régissant l’effet suspensif dans la procédure du recours de droit administratif; il s’agissait là d’un silence qualifié, et non d’une lacune. La Cour constitutionnelle a ainsi jugé que le principe de continuité entre la LJPA et la LPA-VD, ancré dans les arrêts du 3 novembre 2010 et 30 mars 2009, précités, ne trouvait pas à s’appliquer dans cette matière. A ce propos, on relèvera par surcroît que l’art. 12 al. 2 LJC dans sa teneur initiale ne renvoyait pas à l’art. 45 LJPA, relatif à l’effet suspensif dans la procédure devant l’ancien Tribunal administratif.
f) La LJC impose une certaine célérité dans le traitement des requêtes. L’art. 15 al. 1 LJC fixe à la Cour constitutionnelle un délai de six mois pour statuer. Admettre l’existence de féries, par une application analogique de l’art. 96 LPA-VD, comme le réclament les requérants, irait à l’encontre des buts de la LJC.
g) En conclusion sur ce point, l’art. 12 LJC n’institue pas de féries dans la procédure de requête à la Cour constitutionnelle.
Les requérants font valoir que les lois régissant la procédure devant les Cours constitutionnelles de Nidwald, du Jura et de Genève contiennent des dispositions instituant des féries.
a) La juridiction constitutionnelle cantonale est régie par le droit cantonal exclusivement, dans le respect des droits constitutionnels des citoyens et des règles impératives du droit supérieur. Ni la Convention européenne des droits de l’homme, ni la Constitution (fédérale ou cantonale), n’imposent d’instituer des féries dans la procédure judiciaire. Que le droit d’autres cantons prévoie des féries n’a pas d’effet obligatoire pour le canton de Vaud.
b) Selon l’art. 96 LPA-VD, les délais, notamment de recours, soient suspendus à certaines périodes de l’année (avant et après Pâques, au milieu de l’été, ou en fin d’année). Cette règle vise à préserver les droits des justiciables, qui pourraient ne pas être en mesure d’observer les délais de recours lorsque les autorités administratives rendent des décisions à des périodes de l’année traditionnellement vouées aux vacances et aux voyages. Cette sorte de trêve - laquelle n’a évidemment pas pour conséquence d’interrompre l’activité du Tribunal cantonal, comme l’intitulé trompeur de «féries» pourrait le laisser accroire - découle de la loi. Le législateur est libre de prévoir des féries – ou non. Il est libre de les prévoir pour la procédure du recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal, et de les exclure pour la requête à la Cour constitutionnelle, comme il l’a fait en adoptant, puis en modifiant, l’art. 12 LJC. Le législateur est encore libre de prévoir des exceptions à l’art. 96 LPA-VD, dans des lois spéciales dont l’application est réservée par l’art. 2 al. 3 LPA-VD; tel est notamment le cas de l’art. 10 al. 2 de la loi du 24 juin 1996 sur les marchés publics (LMP-VD, RSV 726.01) et de l’art. 143 al. 1 de la loi du 7 juin 2011 sur l’enseignement obligatoire (LEO, RSV 400.02), comme les recourants le signalent eux-mêmes.
c) Partant, aucune règle, supérieure ou coutumière, n’impose d’instituer des féries dans la procédure devant la Cour constitutionnelle.
La requête est ainsi tardive, partant irrecevable. Les frais sont mis à la charge des requérants (art. 49 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC; art. 1 et 2 du Tarif des frais judiciaires perçus par la Cour constitutionnelle, du 11 décembre 2007 – TCCstelle, RSV 173.32.5). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est irrecevable.
II. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des requérants.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 octobre 2014
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.