TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 21 juin 2019
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart et Mme Mélanie Pasche, juges; M. Bertrand Sauterel et Mme Aleksandra Fonjallaz, juges suppléants; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Requérante
Mary-Line THEVOZ, à Missy,
Autorité intimée
Conseil d'Etat, à Lausanne,
Autorité concernée
Conseil général de Missy, à Missy.
Objet
Droits politiques
Recours Mary-Line THEVOZ c/ décision du Conseil d'Etat du 1er mai 2019 annulant l'élection complémentaire du 17 mars 2019 à la Municipalité de Missy.
Vu les faits suivants:
A. Par arrêté du 18 janvier 2019, le Préfet du district de Broye-Vully (ci-après: le préfet) a convoqué le corps électoral de la Commune de Missy afin de repourvoir le siège laissé vacant au sein de la municipalité à la suite de la démission d'un des municipaux au 31 décembre 2018. L'élection a été fixée au dimanche 17 mars 2019.
Le matériel de vote pour le scrutin communal a été envoyé aux électeurs dans les délais fixés par l'arrêté de convocation. Aucune liste n'a été déposée pour le premier tour du scrutin.
Selon le programme établi par la commune, le bureau de vote était ouvert de 8h00 à 9h00 pour le premier tour et de 11h00 à 12h00 pour le second tour. Une demi-heure était prévue après chaque tour pour le dépouillement. Des listes pour le second tour pouvaient être déposées de 9h30 à 10h00. Les résultats du premier tour étaient proclamés à 9h30 et ceux du second tour à 12h30.
A l'issue du premier tour, aucun candidat n'a atteint la majorité absolue. Un second tour a donc été organisé. Une liste portant le nom de M. Laurent Falk a été déposée dans le délai imparti. Le greffe municipal a dès lors préparé deux types de bulletins (la liste officielle et un bulletin vierge) et les a remis au bureau électoral, sans joindre toutefois des enveloppes de vote. Les premiers votants ont ainsi été contraints de déposer leur bulletin directement dans l'urne, sans que celui-ci soit protégé par une enveloppe de vote. Ce n'est qu'après une vingtaine de minutes et à la suite de l'interpellation de M. Thierry Graf, municipal en fonction, que des enveloppes de votes ont finalement été remises aux électeurs.
Selon le procès-verbal établi par le bureau électoral, M. Olivier Thévoz, arrivé en tête avec 27 suffrages, a été élu. Il précédait M. Laurent Falk, qui avait recueilli pour sa part 25 suffrages.
B. Le 18 mars 2019, M. Thierry Graf a adressé un recours au préfet contre cette élection, dont il demandait l'annulation. Il s'est plaint de différentes irrégularités, en particulier l'absence d'isoloir et la non-mise à disposition d'enveloppes de vote pour les premiers votants.
Dans le cadre de l'instruction du recours, le préfet a notamment entendu M. Alain Galliker, président du conseil général et du bureau électoral. Ce dernier a reconnu l'absence d'isoloir, précisant toutefois que trois tables était disposées dans le local de vote pour permettre aux électeurs de préparer leur bulletin. Il a confirmé par ailleurs qu'aucune enveloppe de vote n'avait été remise aux électeurs durant les vingt premières minutes du scrutin. Selon son estimation, cela aurait concerné une vingtaine de bulletins.
Dans son rapport du 3 avril 2019 à l'attention du Conseil d'Etat, le préfet a recommandé l'annulation du scrutin.
Par décision du 1er mai 2019, le Conseil d'Etat a admis le recours de M. Thierry Graf et annulé l'élection complémentaire du 17 mars 2019. Cette décision a été publiée dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (FAO) du 10 mai 2019. Le Conseil d'Etat a considéré en substance que, vu l'écart de deux voix séparant les deux candidats arrivés en tête, il ne pouvait pas être exclu que les vices constatés, qui n'avaient pas permis de garantir le secret du vote, aient eu une influence sur le vote de certains électeurs et, par voie de conséquence, sur l'issue du scrutin, ce qui justifiait l'annulation de l'élection litigieuse.
C. Le 13 mai 2019, Mme Mary-Line Thévoz a saisi la Cour constitutionnelle d'un recours contre cette décision, dont elle demande implicitement l'annulation. Ses moyens sont les suivants:
"M. Graf a fait recours avant tout pour nuire au Président du Conseil Général. Pour votre information ces deux personnes sont en conflit depuis le début de la législature.
M. Graf n'est pas honnête en prétendant agir pour la population alors qu'il soutenait le candidat officiel, c'est un très mauvais perdant.
Je suis bien consciente qu'il y a eu une lacune de la part du bureau du Conseil général, mais je ne pense pas qu'il y a lieu d'annuler ce scrutin pour ce vice de forme.
[...] et espère que vous interviendrez de façon à agir en faveur de la population de Missy et non en faveur d'une personne qui voit uniquement son intérêt personnel."
Dans sa réponse du 31 mai 2019, le Conseil d'Etat, agissant par l'intermédiaire du Service juridique et législatif (SJL), s'est référé aux considérants de la décision attaquée.
Le Conseil général de Missy ne s'est pas déterminé.
Considérant en droit:
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Aux termes de l'art. 19 al. 1 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques.
Le contentieux en matière de droits politiques est réglé par la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.0). L'art. 123a LEDP dispose que peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour constitutionnelle les décisions finales et sur mesures provisionnelles rendues en application des art. 117 à 123 LEDP, soit en particulier celles rendues sur recours par le Conseil d'Etat s'agissant de contestations relatives à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation communale (art. 117 et 122 LEDP). L'art. 118 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123b LEDP, précise que quiconque est concerné par une décision relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un recours (al. 1); tout électeur peut déposer un recours relatif à une votation ou à une élection (al. 2). Le recours est formé dans un délai de dix jours dès la publication officielle de la décision (art. 123c al. 1 LEDP). L'art. 120 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123d LEDP, dispose que le recours s'exerce par écrit et contient un exposé sommaire des faits, les motifs ainsi que les conclusions (al. 1); en matière d'élection ou de votation, le recourant doit rendre vraisemblable que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont pu influencer de façon déterminante le résultat (al. 2).
b) En l'espèce, le recours a été déposé dans le délai de dix jours fixé par l'art. 123c LEDP. Il n'est par ailleurs pas contesté que la recourante dispose de la qualité pour agir devant la Cour constitutionnelle. Il est douteux en revanche que le recours satisfasse aux exigences de motivation de l'art. 120 LEDP. La recourante s'en prend en effet essentiellement à M. Thierry Graf qu'elle accuse d'être "un très mauvais perdant" et d'avoir agi avant tout pour nuire au président du conseil général et du bureau électoral, avec qui il serait en conflit depuis le début de la législature. Elle n'explique pas véritablement en quoi la décision attaquée serait contraire au droit, se contentant d'affirmer qu'elle "ne pense pas" qu'il y a lieu d'annuler le scrutin pour les irrégularités commises par le bureau électoral. Point n'est besoin toutefois de trancher cette question, dans la mesure où le recours doit de toute manière être rejeté sur le fond, comme on le verra ci-après.
a) L'art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) garantit aux citoyens qu'aucun résultat ne soit reconnu s'il n'exprime pas la libre volonté du corps électoral (ATF 141 I 221 consid. 3.2; 131 I 126 consid. 3.1 et les arrêts cités). Le secret du vote constitue dans ce cadre un élément essentiel. L'électeur doit pouvoir voter à l'abri de toute influence extérieure (ATF 90 I 69 consid. 2a).
b) Les prescriptions sur la préparation des scrutins sont énumérées aux art. 17 ss du règlement d'application du 25 mars 2002 de la LEDP (RLEDP; BLV 160.01.1).
Parmi celles-ci figure l'obligation de disposer de locaux de vote "propres à assurer l'indépendance et le secret du vote" et "pourvus d'isoloirs en nombre suffisant" (art. 20 RLEDP). L'art. 21 RLEDP prévoit par ailleurs qu'avant tout scrutin ou tour de scrutin, le bureau électoral fait imprimer les cartes de vote destinées aux électeurs et fournit les enveloppes de transmission et les enveloppes de vote.
c) Lorsque des irrégularités sont constatées dans l'organisation d'un scrutin, la votation ou l'élection n'est annulée qu'à la double condition que la violation constatée est grave et qu'elle a pu avoir une influence sur le résultat du vote. Il y a lieu de tenir compte notamment de l'écart de voix, de la gravité des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son ensemble. Si la possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure n'avait pas été viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas entrer sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote; dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme important et annuler la votation. Lorsque la différence de voix est très nette, seules de graves irrégularités sont de nature à remettre en cause la validité du résultat du vote (ATF 141 I 221 consid. 3.3; 138 I 61 consid. 4.7.2; 135 I 292 consid. 4.4; ég. arrêt CCST.2016.0003 du 26 mai 2016 consid. 3a). L'art. 120 al. 2 LEDP prescrit par ailleurs qu'en matière d'élection ou de votation, le recourant doit rendre vraisemblable que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont pu influencer de façon déterminante le résultat.
d) En l'espèce, il ressort de l'instruction menée par le préfet que le local de vote ne comportait pas d'isoloir et qu'une vingtaine d'électeurs ont été contraints, en l'absence d'enveloppes de vote, de déposer leur bulletin directement dans l'urne. Les prescriptions des art. 20 et 21 RLEDP n'ont dès lors pas été respectées. La recourante ne conteste pas l'existence de manquements. Elle estime toutefois que cela ne justifie pas l'annulation du scrutin et qu'il faut privilégier l'intérêt de la population et non celui d'une personne.
Comme l'autorité intimée l'a relevé dans la décision attaquée, les irrégularités commises portent atteinte au droit de vote lui-même, puisqu'elles n'ont pas permis de garantir aux électeurs l'anonymat de leur vote. Vu leur nature et le contexte politique troublé qui semble régner depuis un certain temps dans la commune, elles doivent être qualifiées de graves. Par ailleurs, compte tenu du très faible écart entre les deux candidats de tête (deux voix sur un total de 69), il ne peut être exclu que ces vices aient eu une influence sur le vote de certains électeurs, particulièrement ceux qui n'ont pas disposé d'enveloppes de vote, et par conséquent sur l'issue du scrutin. La double condition posée par la jurisprudence pour annuler une votation ou une élection est dès lors réalisée.
On relèvera encore pour répondre à l'argument principal de la recourante que M. Thierry Graf, en tant qu'électeur, était conformément à l'art. 118 al. 2 LEDP en droit de contester le résultat du scrutin. Ses motivations réelles importent peu. En particulier, le fait qu'il n'aurait sans doute pas recouru en cas d'élection du candidat officiel qu'il soutenait n'est pas déterminant.
Au regard de ces éléments, l'autorité intimée n'a pas violé le droit ni abusé de son pouvoir d'appréciation en annulant l'élection complémentaire litigieuse.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée. L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite (art. 121a al. 1 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123e LEDP). Il n'est pas alloué de dépens (art. 121a al. 4 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123e LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision du Conseil d'Etat du 1er mai 2019 est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 21 juin 2019
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.