ccst-2020-0001

TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 26 février 2020

Composition

M. Pascal Langone, président; M. François Kart, Mme Mélanie Pasche et M. André Jomini, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz, juge suppléante; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourant

Denis ERNI, à Estavayer-le-Lac,

Autorité intimée

Grand Conseil, à Lausanne.

Objet

Droits politiques

Recours Denis ERNI c/ décision du Grand Conseil du 28 janvier 2020 rejetant ses recours contre des opérations relatives à l'élection complémentaire au Conseil d'Etat du 9 février 2020.

Vu les faits suivants:

A. Le 13 novembre 2019, le Conseil d'Etat a adopté un arrêté de convocation pour l'élection complémentaire au Conseil d'Etat du 9 février 2020 (1er tour). Cet arrêté, publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 15 novembre 2019, prévoit que les dossiers de candidature doivent être déposés du 9 au 23 décembre 2019 auprès du Bureau électoral cantonal (art. 9).

B. Le 11 décembre 2019, faisant référence à cet arrêté de convocation, Denis Erni a adressé un recours au Secrétariat général du Grand Conseil. Il a joint à cet acte une lettre qu'il avait adressée la veille à la Présidente du Conseil d'Etat. Il en ressort en substance qu'il s'apprêtait à faire acte de candidature à l'élection complémentaire, sans toutefois avoir l'intention de déplacer son domicile dans le canton de Vaud ni de déposer une liste signée par cinquante électeurs domiciliés dans le canton (cette exigence résultant de l'art. 69 de la loi cantonale du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques [LEDP; BLV 160.01]). Denis Erni n'est en effet pas électeur dans le canton de Vaud, n'y ayant pas son domicile principal; il a une "adresse de contact" à Estavayer-le-Lac, dans le canton de Fribourg.

C. Le 19 décembre 2019, Denis Erni a déposé auprès du Bureau électoral cantonal (Service des communes et du logement [SCL]) un dossier de candidature à l'élection précitée. La liste portant son nom est intitulée "Ethique et Respect de la Constitution"; elle n'est pas signée par d'autres électeurs. Le Bureau électoral cantonal a fixé un délai pour une mise en conformité, vu le domicile politique du candidat hors du canton de Vaud et le nombre insuffisant de signatures. Les irrégularités n'ont pas été corrigées et à l'issue de ce délai, le 24 décembre 2019, la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité a déclaré nulle la liste "Ethique et Respect de la Constitution".

D. Michèle Herzog, mandataire de la liste (cf. art. 48 al. 3 LEDP), a déposé le 27 décembre 2019 un recours contre la décision du 24 décembre 2019. Elle a adressé ce recours au Secrétariat général du Grand Conseil, en précisant que l'acte serait complété par Denis Erni. Le 28 décembre 2019, Denis Erni a déposé un complément au recours, qui a été traité comme un nouveau recours. En substance, il a fait valoir que la décision déclarant sa liste nulle n'aurait pas dû être prise tant que son recours du 11 décembre 2019 était pendant. Il a par ailleurs demandé que les membres du bureau du Grand Conseil se récusent.

E. Le 4 janvier 2020, Denis Erni a adressé au Secrétariat général du Grand Conseil un nouveau recours, contre la publication des listes définitives des candidats.

F. Denis Erni a été entendu le 16 janvier 2020 par le Secrétariat général du Grand Conseil, autorité d'instruction des recours.

Le Bureau du Grand Conseil a établi le 23 janvier 2020 un rapport sur les trois recours de Denis Erni, des 11 décembre 2019, 28 décembre 2019 et du 4 janvier 2020, ainsi que sur le recours de Michèle Herzog, du 27 décembre 2019. Un projet de décision était joint à ce rapport. Ce projet comporte une motivation, en fait et en droit, et un dispositif, ainsi libellé:

1. Les recours déposés par M. Denis Erni les 11 décembre 2019, 28 décembre 2019 et 4 janvier 2020, ainsi que le recours déposé par Mme Michèle Herzog le 27 décembre 2019, sont joints.

2. La demande de récusation des membres du Bureau du Grand Conseil est rejetée.

3. Les recours formés par M. Denis Erni et Mme Michèle Herzog sont rejetés dans la mesure où ils sont recevables.

4. Il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens.

5. La présente décision est publiée dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud.

G. Le Grand Conseil s'est prononcé sur cet objet dans sa séance du 28 janvier 2020. Suivant les conclusions du rapport de son bureau, il a adopté le projet de décision susmentionné, sans modification. La décision motivée a été envoyée aux recourants. Le dispositif a été publié dans la Feuille des avis officiels du 31 janvier 2020.

H. Denis Erni a adressé le 8 février 2020 à la Cour constitutionnelle un recours "contre la décision des membres du Bureau du Grand Conseil du 28 janvier 2020 de s'auto-juger sur leur demande de récusation" (p. 1). Les conclusions de ce recours sont les suivantes (p. 25 – les noms des avocats visés sont caviardés ci-dessous):

"1. Le Bureau du Grand Conseil n'avait pas le droit de s'auto-juger sur sa demande de récusation.

2. Son projet de décision est annulé.

3. Le Bureau du Grand Conseil doit se récuser vu la gravité des faits et l'utilisation des deniers publics pour financer Me A. qui est à l'origine du dommage.

4. Admettre que je ne pouvais pas savoir que Me A. pouvait empêcher Me B. de témoigner et que je n'ai pas à en supporter le dommage comme cela avait été établi avec Me C.

5. Demander au Conseil d'Etat de réparer le dommage avec la recommandation de se retourner contre les auteurs.

6. De préciser que tous les auteurs des dommages ne puissent pas se prévaloir de la prescription, car ils n'ont pas respecté les bases légales, mais ils ont abusé d'un droit que le public ne peut pas connaître.

7. Que mon dossier de candidature pour le Conseil d'Etat ne peut pas être invalidé au vu des circonstances.

8. Qu'une séance doit être organisée avec la commission de gestion pour chercher des solutions respectueuses des droits garantis par la Constitution.

9. Qu'un communiqué à la presse soit fait en accord entre les parties pour rétablir la vérité."

Les dommages évoqués aux ch. 3 à 6 des conclusions ne découlent pas du rejet de la candidature de Denis Erni à l'élection complémentaire du 9 février 2020. Le recourant se réfère à d'autres circonstances, plus anciennes.

Le recourant fait également valoir que le Bureau du Grand Conseil l'aurait privé du droit d'être représenté par son avocat au moment où il devait se déterminer sur une expertise confiée en 2008 à l'ancien président du Tribunal fédéral Claude Rouiller. Or comme le président Rouiller était un juge socialiste, Denis Erni demande que tous les juges socialistes de la Cour constitutionnelle se récusent, pour limiter les risques de conflit d'intérêts. Il demande en outre à tous les magistrats qui pourraient avoir un conflit d'intérêts de se récuser.

I. Le 10 février 2020, Denis Erni a envoyé à la Cour constitutionnelle un second exemplaire de son recours, qui comporte les mêmes conclusions mais qui corrige une erreur de date (p. 25). Il a joint une lettre d'accompagnement, datée du 9 février 2020, où il explique que vu les résultats de l'élection complémentaire – la candidate du PLR ayant été élue au premier tour –, il considère qu'il pourrait y avoir un conflit d'intérêts avec les juges libéraux-radicaux et que partant, il demandait aussi aux juges libéraux-radicaux de "spontanément se récuser".

J. Le Grand Conseil a été invité à produire son dossier. Il n'a pas été ordonné d'autres mesures d'instruction.

Considérant en droit:

Le recourant demande la récusation des juges socialistes de la Cour constitutionnelle et il demande aux juges libéraux-radicaux de se récuser spontanément.

La garantie d'un tribunal indépendant et impartial instituée par l'art. 30 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) permet de demander la récusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de nature à susciter des doutes quant à son impartialité; elle vise à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire puissent influencer le jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Elle n'impose pas la récusation uniquement lorsqu'une prévention effective est établie, car une disposition interne de la part du juge ne peut pas être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale du magistrat, mais seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles du plaideur ne sont pas décisives (ATF 144 I 159 consid. 4.3 et les arrêts cités). La simple affiliation d'un juge à un parti politique ne suffit pas à mettre objectivement en doute l'impartialité de ce magistrat si elle ne s'accompagne pas d'autres éléments permettant d'admettre qu'elle puisse exercer une influence négative sur l'issue de la procédure. La personne élue ou nommée à une fonction judiciaire est censée capable de prendre le recul nécessaire par rapport à son parti politique et de se prononcer objectivement sur le litige (cf. arrêt TF 1C_485/2018 du 29 octobre 2018).

L'art. 136 de la Constitution cantonale du 14 avril 2003 (Cst.-VD; BLV 101.01) dispose que la Cour constitutionnelle est une section du Tribunal cantonal (al. 1) qui, notamment, juge sur recours et en dernière instance cantonale les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale (al. 2 let. b). Sur cette base, le législateur a adopté la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32) qui prévoit à son art. 2 que la Cour se compose, sous réserve de lois spéciales, de cinq juges et de deux juges suppléants désignés par la Cour plénière du Tribunal cantonal et que cette composition tient compte d'une représentation équitable des différentes sensibilités politiques. Lorsqu'elle doit statuer sur un recours ou une requête, la Cour siège ordinairement à cinq juges. Il faut constater d'emblée que si les juges socialistes et libéraux-radicaux (en d'autres termes, les juges proposés à l'élection par les groupes PS et PLR du Grand Conseil) sont récusés, la Cour constitutionnelle ne peut plus statuer dans sa composition ordinaire à cinq juges, la récusation visant alors davantage que deux magistrats (la Cour ne disposant selon la loi que deux suppléants).

Cela étant, le recourant n'invoque aucune circonstance spéciale susceptible de mettre objectivement en doute l'impartialité des magistrats concernés. Ses explications sont particulièrement peu pertinentes, en tant qu'elles se réfèrent à l'appartenance partisane d'une membre du Conseil d'Etat et d'un ancien juge fédéral car on ne voit pas quel conflit d'intérêts pourrait surgir dans la présente affaire. Les demandes de récusation sont du reste très peu motivées, voire inconsistantes, et elles tendent en réalité à compliquer ou retarder la procédure de recours. Ces requêtes, manifestement mal fondées, voire abusives, doivent donc être écartées d'emblée par la Cour constitutionnelle, dans sa composition ordinaire (cf. ATF 129 III 445 consid. 4.2.2; dans la jurisprudence cantonale: arrêt CDAP GE.2019.0230 du 3 février 2020, consid. 3b).

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Dans le contentieux des droits politiques, les normes applicables à ce sujet figurent dans la LEDP, auxquelles renvoie l'art. 19 al. 1 LJC. Cette loi règle d'une part les recours contre les élections et les votations (art. 117 à 123f LEDP) et d'autre part les recours contre les décisions relatives à la validité d'une initiative populaire (art. 123g à 123l LEDP).

Lorsque la contestation porte sur l'élection du Conseil d'Etat (recours contre les élections et les votations), la qualité pour recourir à la Cour constitutionnelle est définie à l'art. 123b LEDP, qui dispose qu'elle est reconnue aux personnes qui ont qualité pour agir au sens de l'art. 118 LEDP. Cet article est applicable en première instance de recours (recours au Conseil d'Etat ou au Grand Conseil) et il a la teneur suivante:

"1 Quiconque est concerné par une décision relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un recours.

2 Tout électeur peut déposer un recours relatif à une votation ou une élection."

La qualité pour agir est définie différemment pour le recours contre les décisions relatives à la validité d'une initiative populaire. L'art. 123h LEDP prévoit ce qui suit:

"1 Tout membre du corps électoral cantonal a qualité pour recourir à l'encontre de la décision du Conseil d'Etat.

2 Tout membre du corps électoral communal a qualité pour recourir à l'encontre de la décision de la municipalité.

3 A en outre qualité pour recourir le comité d'initiative, s'il est constitué en personne morale."

Il apparaît que pour l'un et l'autre recours, la loi cantonale admet expressément la qualité pour agir d'un électeur, c'est-à-dire d'un membre du corps électoral (art. 118 al. 2 LEDP, art. 123h al. 1 et 2 LEDP). Pour le second recours, la loi reconnaît la qualité pour agir à un tiers non électeur, à savoir le comité d'initiative constitué en personne morale. La situation particulière du comité d'initiative, voire du comité référendaire (cf. arrêt CCST.2017.0003 du 30 janvier 2017 consid. 1) ou encore du parti politique a amené la jurisprudence à reconnaître de façon générale, et pas seulement à propos de la validité des initiatives populaires, la qualité pour recourir à ces organisations (cela résulte implicitement de l'art. 89 al. 3 LTF, dans le cadre du recours au Tribunal fédéral en matière de droits politiques – cf. ATF 145 I 282 consid. 2.2.4, ATF 134 I 172 consid. 1.3.1). En droit cantonal, on peut dès lors déduire de l'art. 118 al. 1 LEDP que la qualité pour recourir des organisations politiques doit être admise, dans les contestations relatives aux élections, même si ces organisations ne sont pas des électeurs au sens de l'art. 118 al. 2 LEDP.

S'agissant du droit de recours des particuliers – en faisant donc abstraction de la question du droit de recours des organisations politiques –, si l'on compare les textes des art. 118 et 123h LEDP, on pourrait à première vue en déduire que le second recours est réservé aux électeurs, tandis que le premier pourrait être ouvert à des non-électeurs, qui seraient néanmoins concernés par la décision prise par le corps électoral en ayant un intérêt digne de protection à son annulation. Avec cette interprétation, par exemple, un contribuable non électeur pourrait contester le résultat d'une votation sur un objet fiscal. Il faut donc se demander si le sens de l'art. 118 al. 1 LEDP est d'élargir le cercle des recourants potentiels au-delà du corps électoral, ou si au contraire l'électeur est exclusivement visé parce que lui seul peut être "concerné par une décision relative au droit de vote".

Dans ce contexte, il faut rappeler que l'électeur qui conteste le résultat d'une votation ou d'une élection, ou encore les actes préparatoires du scrutin (y compris l'information donnée par les autorités) ne doit pas justifier d'un intérêt particulier. Chaque électeur est concerné quand le corps électoral est composé d'une manière irrégulière, quand les votations ou élections prévues ne sont pas organisées ou qu'elles sont exécutées en violation des prescriptions, ou encore quand il est porté atteinte d'une autre manière au droit de vote des citoyens (cf. Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000, p. 114). Dans la jurisprudence fédérale, il est parfois exposé que, pour avoir la qualité pour recourir en matière de droits politiques, les citoyens n'ont pas besoin d'être atteints dans leurs intérêts personnels par la décision attaquée car ils n'exercent pas seulement un droit mais bien plutôt une compétence organique, ou une fonction officielle (cf. ATF 119 Ia 167 consid. 1d, ATF 116 Ia 359 consid. 3b). La doctrine relève que si on admet que chaque électeur a qualité pour recourir du seul fait de sa position juridique d'électeur, il n'est pas nécessaire de chercher une justification supplémentaire dans une fonction organique (cf. Hangartner/Kley, op. cit., p. 115). Cet argument est toutefois utile pour interpréter une disposition telle que l'art. 118 al. 1 LEDP, en d'autres termes pour déterminer s'il est concevable, dans le système du recours en matière de droits politiques, d'admettre la légitimation d'une personne qui n'a ni compétence ni fonction dans le processus de décision parce qu'elle ne fait pas partie du corps électoral.

b) La qualité d'électeur en matière cantonale est définie à l'art. 5 al. 1 LEDP: elle est reconnue aux "Suisses, hommes et femmes, âgés de dix-huit ans révolus et qui ont leur domicile politique dans le canton". La Constitution fédérale confère aux cantons la compétence de régler l'exercice des droits politiques aux niveaux cantonal et communal (art. 39 al. 1 Cst.); le contenu concret de ces droits politiques est donc défini en premier lieu par les normes cantonales spécifiques (cf. ATF 143 I 211 consid. 3.1). Cela étant, l'art. 39 al. 3 Cst. prévoit que nul ne peut exercer ses droits politiques dans plus d'un canton. Ce principe de l'unicité du domicile politique est valable au niveau fédéral et il doit aussi être respecté dans les législations cantonales, car il découle de l'exigence d'égalité (arrêt TF 1C_297/2008 du 4 novembre 2008, consid. 3.1; cf. ég. art. 74 al. 1 Cst-VD).

Le citoyen suisse qui n'a pas son domicile politique dans le canton de Vaud, mais dans un autre canton, ne peut donc pas, en vertu du droit fédéral, participer à une décision du corps électoral vaudois en exerçant le droit d'élire (capacité civique active) ou celui d'être élu (droit d'éligibilité, capacité civique passive). Il ne peut donc pas se prétendre "concerné par une décision relative au droit de vote" de sorte qu'il ne peut pas contester les actes préparatoires ou le résultat d'une élection cantonale. Seule cette interprétation de l'art. 118 al. 1 LEDP est conforme au système démocratique suisse.

Cela étant, il faut réserver l'hypothèse où le citoyen suisse prétend être électeur dans le canton de Vaud, notamment quand la contestation porte sur la détermination du domicile politique. En pareil cas, celui qui soutient être un électeur a qualité pour recourir (cf. Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, Genève 2008, p. 27; TF 1C_297/2008 du 4 novembre 2008, consid. 1).

c) Dans le cas particulier, on peut comprendre – en lisant l'acte de recours, peu clair au demeurant sur ces questions – que le recourant se plaint d'une discrimination, résultant d'actions ou d'omissions d'autorités vaudoises au cours de ces dernières années, indépendantes du contexte de l'organisation de l'élection complémentaire du 9 février 2020; cela aurait pratiquement pour conséquence de l'empêcher de se présenter à cette élection. Il évoque plusieurs empêchements: le manque d'argent pour financer la campagne, l'absence de domicile principal dans le canton de Vaud, la difficulté de trouver cinquante signataires pour l'appuyer. Le recourant admet donc d'emblée qu'il n'a pas son domicile politique dans le canton de Vaud et il ne prétend pas qu'il existerait un doute sur les conditions de réalisation de la qualité d'électeur (cf. art. 5 al. 3 LEDP). On pourrait certes éventuellement déduire de son argumentation que, nonobstant cela, il aurait voulu voir sa candidature admise, par une dérogation faisant abstraction de sa qualité d'électeur dans un autre canton – ou par une dissociation, en quelque sorte, des capacités civiques active et passive; mais il ne présente aucune explication claire à ce propos et il ne critique pas la décision du Grand Conseil, en tant qu'elle retient qu'il n'est pas domicilié dans le canton de Vaud. Ainsi, le recourant ne prétend pas être électeur. En d'autres termes, la contestation ne porte pas sur la qualité d'électeur au sens de l'art. 5 al. 1 LEDP, qui est la condition de base pour l'exercice des droits politiques.

Partant, le recourant n'a pas qualité pour recourir à la Cour constitutionnelle puisqu'il ne remplit pas, de manière incontestée, les conditions de l'art. 118 LEDP. Le recours est ainsi entièrement irrecevable. Les conclusions et les moyens du recourant n'ont pas à être examinés, qu'ils portent sur les actes préparatoires de l'élection complémentaire prévus dans l'arrêté de convocation du Conseil d'Etat, sur les opérations du Bureau électoral cantonal en vue de l'établissement des listes de candidats ou sur la procédure de décision suivie par le Grand Conseil (notamment la composition de cet organe, qui a préparé la décision finale du parlement).

Vu l'irrecevabilité du recours, il n'y a pas lieu d'ordonner des mesures d'instruction et la Cour peut statuer d'emblée, sur la base du dossier. La procédure est gratuite (art. 121a et art. 123e LEDP).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I. Les requêtes de récusation sont irrecevables.

II. Le recours est irrecevable.

III. Il est statué sans frais.

Lausanne, le 26 février 2020

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.