TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 1er avril 2021
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M. André Jomini, Mme Fabienne Byrde, juges, et M. Bertrand Sauterel, juge suppléant; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Requérants
Comité Interprofessionnel du Vin de Champagne (CIVC), à Epernay (France),
Spirit Trading Import Sàrl, à Yverdon-les-Bains,
tous deux représentés par Me Jürg SIMON et Me Sevan ANTREASYAN, avocats à Zurich,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE VAUD, à Lausanne,
Tiers intéressés
La Communauté de la vigne et du vin de la Commune de Champagne, à Champagne,
Commune de Champagne, à Champagne, tous deux représentés par Me Pierre Mercier, avocat à Pully.
Objet
Requête Comité Interprofessionnel du vin de Champagne (CIVC) et consort c/ règlement du CONSEIL D'ETAT du 13 janvier 2021 modifiant celui du 27 mai 2009 sur les vins vaudois.
Vu les faits suivants:
A. Le Conseil d'Etat a adopté le 27 mai 2009 le règlement sur les vins vaudois (RVV; BLV 916.125.2). Ce règlement définit notamment les régions viticoles (art. 2 ss) et il fixe les exigences applicables aux appellations d'origine contrôlées (art. 13 ss).
L'art. 2 RVV définit ainsi la notion de région viticole:
"Il faut entendre par région viticole l'ensemble des vignobles des communes viticoles ayant droit à une appellation géographique commune, dont les vins présentent des caractéristiques dues essentiellement à un milieu géographique particulier et des caractères organoleptiques analogues."
La délimitation des différentes régions viticoles du vignoble vaudois est réglée à l'art. 3 RVV. Dans sa teneur originale (entrée en vigueur le 1er juin 2009), cette disposition énumérait six régions viticoles:
"a) la région du Chablais;
b) la région de Lavaux;
c) la région de La Côte;
d) la région des Côtes-de-l'Orbe;
e) la région de Bonvillars, qui comprend notamment les communes de Bonvillars et de Champagne;
f) la région du Vully."
Ultérieurement (en 2011 puis en 2013), cette liste a été complétée par l'adjonction de la région du Dézaley (let. g) et de la région du Calamin (let. h).
L'art. 4 al. 1 RVV, dans sa teneur jusqu'à la modification litigieuse, était ainsi libellé:
"Le vin issu des raisins récoltés sur le territoire d'une région viticole a droit à l'appellation d'origine contrôlée de cette région, savoir "Chablais", "Lavaux", "La Côte", "Côtes-de-l'Orbe", "Bonvillars", "Vully", "Dézaley Grand cru" ou "Calamin Grand cru" pour autant qu'il réponde aux exigences des articles 14 à 21".
Les art. 5 ss RVV définissent les "lieux de production", subdivisions des régions viticoles (cf. art. 5 al. 2 RVV: "Il faut entendre par lieu de production l'ensemble des vignobles sis sur une ou plusieurs communes viticoles ou parties de celles-ci, présentant des caractéristiques géologiques et climatiques communes, dont les vins présentent des caractères organoleptiques analogues ou ayant acquis de longue date et selon des usages loyaux et constants la mention de ce lieu de production."). L'art. 11 RVV dispose cependant que "la région de Bonvillars constitue un seul lieu de production".
Dans le chapitre relatif aux appellations d'origine contrôlées, l'art. 13 RVV dispose ce qui suit:
"Seuls peuvent porter une des appellations d'origine contrôlée prévue aux articles 1, 4, 24 et 25 les vins issus de vendanges répondant aux exigences des articles 14 à 21."
Les art. 14 à 21 RVV se rapportent aux cépages admis, aux méthodes de culture, aux teneurs naturelles minimales en sucre, aux rendements à l'unité de surface et aux procédés de vinification.
B. Le 13 janvier 2021, le Conseil d'Etat a adopté un règlement modifiant le RVV. Il a ajouté à la liste des régions viticoles de l'art. 3 RVV une lettre i, ainsi libellée:
"i. la région de Champagne comprend le territoire de la commune de Champagne."
Dans ce même art. 3, la description de la région de Bonvillars (let. e) a été modifiée avec le retrait du nom de la commune de Champagne.
Selon cette modification, la nouvelle teneur de l'art. 4 al. 1 RVV est la suivante:
"Le vin issu des raisins récoltés sur le territoire d'une région viticole a droit à l'appellation d'origine contrôlée de cette région, savoir "Chablais", "Lavaux", "La Côte", "Côtes-de-l'Orbe", "Bonvillars", "Vully", "Dézaley Grand cru", "Calamin Grand cru" ou "Commune de Champagne" pour autant qu'il réponde aux exigences des articles 14 à 21d".
Dans le chapitre consacré aux lieux de production, le Conseil d'Etat a ajouté un nouvel art. 12c qui prévoit que "la région de Champagne constitue un seul lieu de production".
Dans le chapitre relatif aux appellations d'origine contrôlées, le Conseil d'Etat a ajouté un nouvel art. 13a RVV, ainsi libellé:
"1 L'appellation d'origine contrôlée "Commune de Champagne" est réservée aux vins blancs tranquilles d'appellation d'origine contrôlée issus de raisins du cépage Chasselas exclusivement récoltés sur le territoire de cette commune, et qui ne peuvent être coupés.
2 Les vins provenant de la région de Champagne ont droit à l'appellation Bonvillars, pour autant qu'ils satisfassent aux exigences de l'article 18 se rapportant à cette région, ainsi qu'aux articles 14 à 21d."
La modification du RVV du 13 janvier 2021 comporte encore une adjonction au tableau de l'art. 18 al. 1 RVV fixant, pour la région "Commune de Champagne" une teneur minimale en sucre de 15.7 (64° Oe) pour le vin du cépage Chasselas.
Enfin, dans le chapitre "autres mentions" du RVV, la modification du 13 janvier 2021 ajoute un nouvel art. 37a dont la teneur est la suivante:
"Les vins de l'appellation d'origine contrôlée "Commune de Champagne" doivent comporter la mention "Vin suisse" dans le même champ visuel que celui de l'appellation."
C. L'entrée en vigueur du règlement du 13 janvier 2021 modifiant le RVV a été fixée par le Conseil d'Etat au 1er février 2021. Ce texte a été publié dans la Feuille des avis officiels du 29 janvier 2021.
D. a) Le 18 février 2021, le Comité Interprofessionnel du Vin de Champagne (CIVC) et la société Spirit Trading Import Sàrl ont adressé à la Cour constitutionnelle une requête tendant au contrôle abstrait de la conformité au droit supérieur des dispositions modifiées du RVV (modification du 13 janvier 2021) concernant la nouvelle région viticole de Champagne et la nouvelle appellation d'origine contrôlée "Commune de Champagne". Les requérants concluent à l'annulation des nouveaux art. 12c, 13a et 37a RVV ainsi que celle des modifications des art. 3 al. 1, 4 al. 1 et 18 al. 1 RVV.
Le Conseil d'Etat a déposé ses déterminations le 10 mars 2021. Il conclut au rejet de la requête.
b) Les requérants ont demandé à la Cour de prononcer, à titre provisionnel, que les modifications litigieuses du RVV sont dépourvues de tout effet jusqu'au jugement au fond et qu'il est interdit d'utiliser l'appellation d'origine "Commune de Champagne" et la mention "région viticole de Champagne" en lien avec tous vins issus de raisins récoltés sur le territoire de la Commune de Champagne (VD).
En enregistrant la cause, la Cour a indiqué aux parties que l'effet suspensif légal, prévu à l'art. 7 de la loi sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32) s'appliquait aux dispositions visées par la requête. Il n'a pas été rendu d'autre décision sur les mesures provisionnelles requises.
c) Le 8 mars 2021, la Commune de Champagne et la Communauté de la vigne et du vin de la Commune de Champagne ont adressé un mémoire à la Cour constitutionnelle. Se prévalant du droit d'être entendu et des garanties générales de procédure judiciaire (art. 27 et 42 de la Constitution cantonale [Cst-VD; BLV 101], art. 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [CEDH; RS 0.101]), ils font valoir que s'il ne peuvent pas faire entendre leur voix pour défendre le règlement attaqué, ils "courent le risque certain de succomber sans remède dans la procédure en reconnaissance de leur homonymie introduite devant la Commission européenne et qui sera suivie de recours devant la Cour de justice". Ces deux intervenants prennent les conclusions suivantes: principalement, renvoyer le CIVC à agir devant la Commission et la Justice de l'UE; subsidiairement, réunir les parties intéressées – y compris l'Office fédéral de l'agriculture – à une audience de conciliation.
d) Le 29 mars 2021, les requérants ont déposé une réplique spontanée.
e) La cour a statué à l'unanimité.
Considérant en droit:
Aux termes de l'art. 3 al. 1 LJC, la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit. Un règlement du Conseil d'Etat peut en principe faire l'objet d'un tel contrôle (art. 3 al. 2 let. b LJC). La requête doit alors être déposée dans un délai de vingt jours à compter de la publication officielle de l'acte attaqué (art. 5 al. 1 LJC). En l'occurrence, les deux requérants ont agi en temps utile.
L'art. 9 al. 1 LJC dispose qu'a qualité pour agir contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé. La contestation porte sur le droit d'utiliser l'indication "Champagne" pour désigner du vin provenant de la Commune de Champagne. Le requérant Comité Interprofessionnel du Vin de Champagne (CIVC) est un organisme créé par une loi française (loi du 12 avril 1941 portant création d'un comité interprofessionnel du vin de Champagne [abrégée ici LFCIVC]), doté de la personnalité juridique (art. 13 LFCIVC) et qui a pour mission "d'entreprendre des actions d'information, de communication, de valorisation, de protection et de défense en faveur des appellations d'origine contrôlées de la Champagne délimitée" (art. 8 ch. 8 LFCIVC).
Le requérant CIVC expose qu'il représente l'ensemble des professionnels, notamment les Maisons de Champagne et les vignerons, participant à la production, la récolte, l'élaboration et la commercialisation des vins de Champagne (France), et que ces professions ont un intérêt digne de protection à faire respecter l'exclusivité de la dénomination "Champagne". Sur son site internet (www.champagne.fr), le CIVC précise qu'il est une organisation créée par le législateur français pour gérer les intérêts communs des vignerons et des négociants producteurs du vin de Champagne. Cette organisation interprofessionnelle se situe à mi-chemin entre le secteur privé et le secteur public; c'est un organisme semi-public. Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant, dans le présent arrêt, l'organisation ou les buts du CIVC. Il s'apparente en effet à une interprofession au sens de l'art. 8 al. 2 de la loi fédérale sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1), à savoir "une organisation fondée par des producteurs d'un produit ou d'un groupe de produits et par des transformateurs ainsi que, le cas échéant, par des commerçants". L'interprofession peut, avec le soutien de la Confédération, défendre, sur le plan international, des appellations d'origine et des indications géographiques suisses (art. 16b LAgr). Une interprofession suisse pourrait, en tant que personne morale, invoquer un intérêt digne de protection à l'annulation d'une réglementation cantonale des appellations d'origine concernant son produit; elle pourrait donc remplir les conditions de l'art. 9 al. 1 LJC (cf. par analogie, à propos de la recevabilité d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral, arrêt 2A.223/2006 du 10 juillet 2006). Il convient donc, du point de vue de la qualité pour agir, d'assimiler le CIVC à une interprofession suisse. Sa requête est par conséquent recevable.
Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner si l'autre requérante - société vaudoise ayant pour but l'importation et la distribution de boissons alcoolisées avec une activité axée en premier lieu sur les vins de Champagne - a également qualité pour agir. Cette question peut demeurer indécise.
Avant d'examiner les griefs invoqués par les requérants, il y a lieu de traiter la demande d'intervention présentée par la Commune de Champagne et la Communauté de la vigne et du vin de la Commune de Champagne.
L'art. 12 LJC, intitulé "Instruction", a la teneur suivante:
"1 La Cour invite l'autorité ayant édicté l'acte attaqué à produire les travaux préparatoires et à se déterminer sur la requête; le Conseil d'Etat et, s'agissant d'actes communaux, la municipalité prennent également position.
2 Le juge rapporteur désigné dirige l'instruction ; au surplus les articles 7, alinéa 1, 9 à 12, 16, alinéa 3, 18 à 21, 26, 27, alinéa 3, 29, 30, 34, 45, 47, alinéas 2 et 3, 49, alinéa 1, 50, 51, 55, 56, alinéa 2, 57, 78, 79, alinéa 1, 81, alinéas 1 à 3, 82 et 91 de la loi sur la procédure administrative sont applicables par analogie. "
En l'occurrence, le Conseil d'Etat a été invité à se déterminer en application de l'art. 12 al. 1 LJC et il n'a pas été d'emblée demandé d'autres réponses, étant donné que cette disposition ne permet pas de recueillir des déterminations de la part d'autres autorités ou de tiers.
Quant à l'art. 12 al. 2 LJC, il ne renvoie que partiellement à l'article de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) réglant l'échange d'écritures, à savoir l'art. 81 LPA-VD. Selon l'art. 81 al. 1 LPA-VD (visé par le renvoi), l'autorité impartit un délai pour se déterminer "à l'autorité intimée et aux autres parties à la procédure". L'art. 81 al. 4 LPA-VD dispose que "l'autorité peut également solliciter les déterminations d'autorités ou de tiers intéressés". Or, cet alinéa de l'art. 81 LPA-VD ne figure pas dans la liste des dispositions applicables par analogie. Selon l'interprétation littérale de ce texte, qui s'impose, la Cour constitutionnelle ne peut donc en principe pas, dans la procédure de contrôle abstrait des normes, définir plus largement le cercle des parties que ne le fait l'art. 12 al. 1 LJC. Avant le dépôt de la requête, il n'y a pas de procédure juridictionnelle ou administrative à laquelle participeraient des parties au sens de l'art. 81 al. 1 LPA-VD ou de l'art. 13 LPA-VD (qui définit la qualité de partie en procédure administrative). Il convient également de relever que dans la liste de l'art. 12 al. 2 LJC ne figure pas l'art. 14 LPA-VD qui dispose que "l'autorité peut, d'office ou sur requête, appeler en cause ou autoriser l'intervention de personnes qui pourraient avoir qualité de partie au sens de l'article 13". Les parties à la procédure de contrôle abstrait des normes sont donc uniquement l'auteur de la requête, d'une part, et l'autorité ou les autorités mentionnées à l'art. 12 al. 1 LJC, d'autre part; l'intervention de tiers n'est pas prévue par la loi.
Le contrôle abstrait des normes cantonales et communales, tel qu'il est institué par l'art. 136 al. 2 let. a Cst-VD et les art. 3 ss LJC, n'est pas conçu pour permettre à tous les intéressés qui sont intervenus dans le débat politique, lors de l'adoption de la norme, de présenter à la Cour constitutionnelle des prises de position et des conclusions. Ce contrôle judiciaire ne consiste pas à organiser un nouveau débat politique, où tous les intéressés pourraient présenter les arguments qu'ils avaient soumis à l'organe législatif. Ce sont normalement les travaux préparatoires ou les déterminations de l'autorité intimée qui décrivent ces enjeux (cf. art. 12 al. 1 LJC). Il n'appartient pas à la Cour constitutionnelle de permettre à des tiers d'intervenir dans cette procédure juridictionnelle particulière, étant rappelé que l'institution au niveau cantonal d'un contrôle abstrait de la constitutionnalité d'un acte n'exclut pas le contrôle concret, par les juridictions ordinaires, ultérieurement dans un cas d'application.
Il ne sera donc donné aucune suite à la demande d'intervention présentée par la Commune de Champagne et la Communauté de la vigne et du vin de la Commune de Champagne. Les conclusions prises dans leur écriture du 8 mars 2021 seraient de toute manière irrecevables, compte tenu de la règlementation applicable au contrôle abstrait des normes cantonales et communales (cf. en particulier art. 16 à 18 LJC).
Les requérants relèvent que le RVV modifié introduit une nouvelle région viticole ("Champagne") et une nouvelle appellation d'origine contrôlée ("Commune de Champagne") pour des vins tranquilles issus de raisins du cépage Chasselas récoltés sur le territoire de la commune vaudoise de Champagne. Selon eux, cela viole le droit supérieur, à savoir le droit international que les cantons doivent respecter en vertu de l'art. 5 al. 4 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101). Ils invoquent l'Accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux échanges de produits agricoles (accord conclu le 21 juin 1999 et entré en vigueur le 1er juin 2002; RS 0.916.026.81 – ci-après: l'Accord).
a) Selon l'art. 14 al. 1 let. c LAgr, le Conseil fédéral peut, pour garantir la crédibilité des désignations et pour promouvoir la qualité et l'écoulement des produits agricoles et des produits agricoles transformés, édicter des dispositions sur la désignation des produits se distinguant par leur origine. L'art. 16 al. 1 LAgr prévoit que le Conseil fédéral établit un registre des appellations d'origine et des indications géographiques. Il a adopté à cet effet l'ordonnance sur les AOP et les IGP (RS 910.12), qui dispose toutefois (art. 1 al. 3) que les appellations de vins sont régies par une autre ordonnance, à savoir l'ordonnance sur la viticulture et l'importation du vin (ordonnance sur le vin; RS 916.140). L'art. 21 de cette ordonnance définit la notion de "vin d'appellation d'origine contrôlée (AOC)": on entend par là "un vin désigné par le nom d'un canton ou d'une aire géographique d'un canton" (al. 1). Il incombe aux cantons de fixer les exigences applicables aux AOC (al. 2). Le Conseil d'Etat pouvait donc en principe, dans le cadre fixé par la législation fédérale, inscrire une nouvelle AOC dans le RVV.
b) Conformément à l'art. 5 par. 1 de l'Accord, son Annexe 7 détermine la réduction des obstacles techniques au commerce de produits viti-vinicoles. Cette Annexe prévoit notamment la reconnaissance mutuelle de l'équivalence des législations, la protection réciproque des désignations géographiques et mentions traditionnelles ainsi que l'assistance mutuelle entre autorités de contrôle (cf. ATF 135 II 243 consid. 3.1). L'art. 5 de l'Annexe 7 a la teneur suivante:
" Art. 5 Dénominations protégées
En ce qui concerne les produits vitivinicoles originaires de l'Union européenne et de Suisse, les dénominations suivantes figurant à l'appendice 4 sont protégées:
(a) le nom ou les références à l'État membre de l'Union européenne ou à la Suisse d'où le vin est originaire;
(b) les termes spécifiques;
(c) les appellations d'origine et indications géographiques;
(d) les mentions traditionnelles.
L'art. 8 de l'Annexe 7 a la teneur suivante:
" Art. 8 Protection des appellations d'origine et indications géographiques
(1) En Suisse, les appellations d'origine et indications géographiques de l'Union européenne énumérées à l'appendice 4, partie A:
I. sont protégées et réservées aux vins originaires de l'Union européenne;
II. ne peuvent être utilisées que sur les produits vitivinicoles de l'Union européenne et dans les conditions prévues par la législation et la réglementation de l'Union européenne.
Dans l'Union européenne, les appellations d'origine et les indications géographiques de la Suisse énumérées à l'appendice 4, partie B:
I. sont protégées et réservées aux vins originaires de Suisse;
II. ne peuvent être utilisées que sur les produits vitivinicoles de la Suisse et dans les conditions établies par la législation et la réglementation suisses.
(2) Les Parties prennent toutes les mesures nécessaires, conformément à la présente annexe, pour assurer la protection réciproque des appellations d'origine et indications géographiques énumérées à l'appendice 4 et utilisées pour la désignation et la présentation des vins originaires du territoire des Parties. Chaque Partie met en place les moyens juridiques appropriés afin d'assurer une protection efficace et empêcher l'utilisation d'une appellation d'origine ou indication géographique figurant dans la liste de l'appendice 4 pour désigner un vin non originaire du lieu visé par ladite appellation d'origine ou indication géographique.
(3) La protection prévue au par. 1 s'applique même lorsque:
(a) l'origine véritable du vin est indiquée;
(b) l'appellation d'origine ou l'indication géographique est traduite, ou transcrite ou a fait l'objet d'une translitération, ou que
(c) les indications utilisées sont accompagnées de termes tels que "genre", "type", "façon", "imitation", "méthode" ou d'autres expressions analogues.
(4) En cas d'homonymie entre des appellations d'origine ou indications géographiques citées à l'appendice 4, la protection est accordée à chacune d'entre elles dès lors que l'utilisation est de bonne foi et que, dans les conditions pratiques d'utilisation fixées par les parties contractantes dans le cadre du Comité, un traitement équitable des producteurs concernés soit garanti et que le consommateur ne soit pas induit en erreur.
(5) En cas d'homonymie entre une indication géographique citée à l'appendice 4 et une indication géographique d'un pays tiers, l'art. 23, par. 3, de l'Accord sur les ADPIC s'applique.
(6) En aucun cas les dispositions de la présente annexe ne portent atteinte au droit que possède toute personne d'utiliser à des fins commerciales son propre nom ou le nom de son prédécesseur, dès lors que ce nom n'est pas utilisé de manière à induire le consommateur en erreur.
(7) Aucune disposition de la présente annexe n'oblige une Partie à protéger une appellation d'origine ou indication géographique de l'autre Partie qui est citée à l'appendice 4 mais n'est pas protégée ou cesse de l'être dans l'État d'origine, ou y est tombée en désuétude.
(8) Les Parties déclarent que les droits et obligations établis en vertu de la présente annexe ne valent pour aucune autre appellation d'origine ou indication géographique que celles dont la liste figure à l'appendice 4.
(9) Sans préjudice de l'Accord sur les ADPIC, la présente annexe complète et précise les droits et obligations qui s'appliquent à la protection des indications géographiques dans chacune des Parties.
Toutefois, les Parties renoncent à se prévaloir des dispositions de l'art. 24, par. 4, 6 et 7 de l'Accord sur les ADPIC pour refuser l'octroi d'une protection à une dénomination de l'autre Partie, à l'exception des cas visés à l'appendice 5 de la présente annexe.
(10) La protection exclusive prévue au présent article s'applique à la dénomination "Champagne" figurant sur la liste de l'Union européenne portée à l'appendice 4 de la présente annexe."
Dans l'Appendice 4 de l'Annexe 7, partie A, à la rubrique "France, Vins avec appellations d'origine protégées", figure l'appellation "Champagne". Dans la partie B de cet Appendice 4, l'appellation "Champagne" ne figure pas dans la liste des dénominations protégées pour les produits vitivinicoles originaires de la Suisse, tandis que l'appellation "Bonvillars", pour les vins d'appellations d'origine contrôlée, y figure. Il y a lieu en outre de relever que la clause de l'Appendice 5 à laquelle renvoie l'art. 8 par. 9 de l'Annexe 7 n'est pas pertinente pour le sort de la présente cause (elle se rapporte à l'utilisation des noms de certaines variétés de vigne).
c) D'après les requérants, l'introduction dans le RVV de la nouvelle appellation d'origine contrôlée "Commune de Champagne" est manifestement contraire à l'Accord, dès lors que la dénomination "Champagne", protégée par l'Accord, figure dans cette nouvelle appellation d'origine contrôlée et qu'elle vise des vins issus de raisons exclusivement récoltés sur le territoire de Champagne (VD), soit en dehors de l'Union européenne. Le champ d'application de l'Accord s'étend à tous les types de vins, soit les vins tranquilles, mousseux et pétillants/perlé, blancs, rouges ou rosés; peu importe que la région viticole de Champagne (en France) soit spécialement connue pour son vin mousseux. Aucune des clauses d'homonymie de l'art. 8 par. 4 et 5 de l'Annexe 7 n'est applicable en l'espèce dans la mesure où la dénomination "Champagne" ne figure pas dans l'Appendice 4 (partie B) relative aux dénominations suisses protégées, et n'est pas relative à une indication géographique d'un pays tiers.
d) Le Conseil d'Etat a indiqué dans sa réponse comment il interprétait ces dispositions du droit international (après avoir précisé qu'il n'existait pas de travaux préparatoires, au sens de l'art. 12 al. 1 LJC, de la révision du RVV). Il a expliqué que l'Annexe 7 avait une nouvelle teneur selon une Décision n° 1/2012 du Comité mixte de l'agriculture du 3 mai 2012, en vigueur depuis le 4 mai 2012 (RO 2012 3263). Il s'agit du texte reproduit ci-dessus.
Avant cette modification, l'Annexe 7 comportait un art. 5 ainsi libellé, à propos de la protection réciproque des dénominations des produits viti-vinicoles (RO 2002 2203):
"(1) Les Parties prennent toutes les mesures nécessaires, conformément à la présente annexe, pour assurer la protection réciproque des dénominations visées à l'art. 6 et utilisées pour la désignation et la présentation des produits viti-vinicoles visés à l'art. 2 originaires du territoire des Parties. A cette fin, chaque Partie met en place les moyens juridiques appropriés afin d'assurer une protection efficace et empêcher l'utilisation d'une indication géographique ou une mention traditionnelle pour désigner un produit viti-vinicole non couvert par ladite indication ou ladite mention.
(2) Les dénominations protégées d'une Partie sont réservées exclusivement aux produits originaires de la Partie auxquels elles s'appliquent et ne peuvent être utilisées que sous les conditions prévues par les lois et réglementations de cette Partie.
(3) La protection visée aux par. 1 et 2 exclut notamment toute utilisation d'une dénomination protégée pour des produits viti-vinicoles visés à l'art. 2 qui ne sont pas originaires de l'aire géographique indiquée, même si:
– la mention de l'origine véritable du produit est indiquée;
– l'indication géographique en question est utilisée en traduction;
– cette dénomination est accompagnée de termes, tels que "genre", "type", "façon", "imitation", "méthode" ou d'autres expressions analogues.
(4) En cas d'homonymie d'indications géographiques:
a) lorsque deux indications protégées en vertu de la présente annexe sont homonymes, la protection est accordée à chacune d'entre elles pour autant que le consommateur ne soit pas induit en erreur sur la véritable origine du produit viti-vinicole;
b) lorsqu'une indication protégée en vertu de la présente annexe est homonyme au nom d'une aire géographique située hors des territoires des Parties, ce nom peut être utilisé pour désigner et présenter un vin produit dans l'aire géographique à laquelle le nom se réfère pour autant qu'il soit d'usage traditionnel et constant, que son usage à cette fin soit réglementé par le pays d'origine et que le vin ne donne pas à penser, à tort, au consommateur qu'il est originaire du territoire de la Partie concernée.
(5) En cas d'homonymie de mentions traditionnelles:
a) lorsque deux mentions protégées en vertu de la présente annexe sont homonymes, la protection est accordée à chacune d'entre elles pour autant que le consommateur ne soit pas induit en erreur sur la véritable origine du produit viti-vinicole;
b) lorsqu'une mention protégée en vertu de la présente annexe est homonyme à une dénomination utilisée pour un produit viti-vinicole non originaire des territoires des Parties, cette dernière dénomination peut être utilisée pour désigner et présenter un produit viti-vinicole pour autant qu'elle soit d'usage traditionnel et constant, que son usage à cette fin soit réglementé par le pays d'origine et que le vin ne donne pas à penser, à tort, au consommateur qu'il est originaire du territoire de la Partie concernée.
(6) Le Comité peut fixer, en cas de besoin, les conditions pratiques d'utilisation qui permettront de différencier les indications ou mentions homonymes visées aux par. 4 et 5, compte tenu de la nécessité de traiter équitablement les producteurs concernés et de faire en sorte que les consommateurs ne soient pas induits en erreur.
(7) Les Parties renoncent à se prévaloir des dispositions de l'art. 24, par. 4 à 7, de l'accord ADPIC pour refuser la protection d'une dénomination de l'autre Partie.
(8) La protection exclusive énoncée aux par. 1, 2 et 3 du présent article. s'applique à la dénomination "Champagne" visée dans la liste de la Communauté figurant à l'appendice 2 de la présente annexe. Toutefois, cette protection exclusive ne fait pas obstacle pendant une période transitoire de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente annexe à l'utilisation du mot "Champagne" pour désigner et présenter certains vins originaires du canton de Vaud en Suisse, à condition que ces vins ne soient pas commercialisés sur le territoire de la Communauté et que le consommateur ne soit pas induit en erreur sur la véritable origine du vin."
e) L'Accord ADPIC, mentionné dans le texte de l'Annexe 7, est l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce. Il s'agit d'un accord annexe (1C) à l'Accord instituant l'organisation mondiale du commerce (RS 0.632.20). La Suisse et l'Union Européenne sont parties à cet Accord. A ses art. 22 ss, l'Accord ADPIC contient des dispositions sur la protection des indications géographiques. Le paragraphe 3 de l'art. 23 (titre de cet article: Protection additionnelle des indications géographiques pour les vins et les spiritueux) a la teneur suivante:
"En cas d'homonymie d'indications géographiques pour les vins, la protection sera accordée à chaque indication, sous réserve des dispositions du par. 4 de l'art. 22. Chaque Membre fixera les conditions pratiques dans lesquelles les indications homonymes en question seront différenciées les unes des autres, compte tenu de la nécessité d'assurer un traitement équitable des producteurs concernés et de faire en sorte que les consommateurs ne soient pas induits en erreur."
Le par. 4 de l'art. 22, réservé dans le paragraphe précité, concerne l'utilisation d'une indication géographique qui, bien qu'elle soit littéralement exacte pour ce qui est du territoire, de la région ou de la localité dont les produits sont originaires, donne à penser à tort au public que les produits sont originaires d'un autre territoire.
L'art. 24 de l'Accord ADPIC, sous le titre "Négociations internationales; exceptions", prévoit ce qui suit à son paragraphe 4:
"Aucune disposition de la présente section n'exigera d'un Membre qu'il empêche un usage continu et similaire d'une indication géographique particulière d'un autre Membre identifiant des vins ou des spiritueux, en ce qui concerne des produits ou des services, par un de ses ressortissants ou une des personnes domiciliées sur son territoire qui a utilisé cette indication géographique de manière continue pour des produits ou services identiques ou apparentés sur le territoire de ce Membre soit a) pendant au moins dix ans avant le 15 avril 1994, soit b) de bonne foi avant cette date."
f) Le Conseil d'Etat fait valoir que depuis la modification de l'Accord entrée en vigueur le 4 mai 2012, le par. 9 de l'art. 8 de l'Annexe 7 réserve expressément l'Accord ADPIC dans sa totalité (voir le premier alinéa de ce paragraphe 9: "sans préjudice de l'Accord sur les ADPIC"), tandis que dans la version précédente de l'Annexe 7, cette réserve ne visait que certaines dispositions (cf. par. 7 de l'ancien art. 5). Les parties à l'Accord CH/UE relatif aux échanges de produits agricoles auraient ainsi manifesté la volonté claire de fixer les droits et obligations qui s'appliquent à la protection des indications géographiques selon les règles de l'Accord ADPIC, qui aurait désormais la préséance. L'art. 23 par. 3 de l'Accord ADPIC permet l'homonymie d'indications géographiques pour les vins et la réserve de l'art. 22 par. 4 de l'Accord ADPIC ne serait pas pertinente en l'espèce car il n'y pas de risque que le public croie qu'un vin blanc tranquille, vendu dans une bouteille vaudoise étiquetée "Commune de Champagne" et "Vin Suisse", puisse être un vin mousseux de la région viticole de Champagne (France).
Le Conseil d'Etat se réfère par surabondance au second alinéa de l'art. 8 par. 9 de l'Annexe 7 (règle qui figurait déjà, avec une formulation légèrement différente, au par. 7 de l'art. 5 de l'Annexe 7, dans son texte originel); il en déduit que comme l'utilisation, en toute bonne foi, de l'indication "Champagne" pour désigner du vin provenant de la commune de Champagne est notoirement plus ancienne que 1994 – puisqu'elle était déjà attestée en 1895 et en 1939 –, l'art. 24 par. 4 de l'Accord ADPIC autorise l'utilisation de cette indication géographique particulière.
g) Dans ses déterminations, le Conseil d'Etat ne se prononce pas sur la relation entre la règle générale de l'art. 8 par. 9 de l'Annexe 7 (l'application en principe de l'Accord ADPIC) et la règle spéciale de l'art. 8 par. 10 de l'Annexe 7, qui prévoit que la protection exclusive s'applique à la dénomination "Champagne" figurant sur la liste de l'Union européenne. Une règle similaire figurait dans le texte d'origine de l'Annexe 7, à l'art. 5 par. 8 – la protection exclusive s'appliquant sans réserve à l'issue d'une période transitoire de deux ans depuis le 1er juin 2002.
La jurisprudence du Tribunal fédéral retient que lorsque les cantons adoptent de nouvelles normes, le principe de la primauté du droit international s'applique (art. 5 al. 4 Cst.). Il faut donc vérifier si les modifications du RVV adoptées postérieurement à l'Accord bilatéral relatif aux échanges de produits agricoles sont conformes à ce dernier (ATF 135 II 243 consid. 3.1).
En l'espèce, il faut donc interpréter le texte conventionnel accordant une protection exclusive à la dénomination française "Champagne". Ce texte est clair, de sorte que seule son interprétation littérale entre en ligne de compte (cf. ATF 135 II 243 consid. 3.2, avec une référence aux art. 31 ss de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités [RS 0.111]). La protection exclusive déploie ses effets à l'encontre de tout usage de la dénomination protégée pour des vins qui ne proviennent pas de la Champagne française. Avec une telle clause, l'Annexe 7 règle expressément une situation spéciale. On ne saurait retenir que la référence à l'Accord ADPIC dans une autre clause, plus générale, de l'art. 8 de l'Annexe 7, permettrait d'invoquer avec succès dans tous les cas l'exception d'homonymie, le texte de l'art. 23 par. 3 de ce dernier accord laissant aux Membres de l'OMC une certaine marge d'appréciation quant aux modalités d'octroi de cette exception.
Les autorités fédérales qui se sont prononcées, après 2012, sur la portée des conventions précitées, ont en définitive admis la validité de la protection exclusive de l'appellation "Champagne", nonobstant l'homonymie avec la commune vaudoise. Dans une décision rendue le 2 juin 2016 par le Département fédéral des finances (publiée in JAAC 1/2017 du 30 mars 2017, ch. 95), il a été retenu que l'Accord ADPIC, approuvé par l'Assemblée fédérale le 16 décembre 1994 et qui est entré en vigueur pour la Suisse le 1er juillet 1995, ne rendait pas illicite l'Accord bilatéral agricole de 1999 en matière de protection absolue de la désignation française Champagne. Il résulte d'une lettre du 5 février 2021 du directeur de l'Office fédéral de l'agriculture, produite par les requérants, que l'administration fédérale estime actuellement que "la création d'une appellation d'origine contrôlée comportant la désignation Champagne pour du vin provenant de Suisse est incompatible avec l'art. 8 par. 10 de l'Annexe 7".
La Cour constitutionnelle ne parvient pas à une autre conclusion. L'Accord bilatéral relatif aux échanges de produits agricoles a prévu un régime sévère pour la dénomination "Champagne", qui exclut l'exception d'homonymie pour les vins provenant de la Commune de Champagne, et ce régime sévère n'a pas été modifié en 2012 par la décision du Comité mixte de l'agriculture. Une réglementation suisse – en l'occurrence cantonale, vu le régime du droit fédéral pour les appellations d'origine contrôlée des vins – qui a pour effet de faire échec à la protection exclusive résultant de l'art. 8 par. 10 de l'Annexe 7 viole le droit international.
h) Il s'ensuit que les différentes dispositions du RVV révisé, contestées par les requérants, doivent être annulées parce que contraires au droit supérieur (art. 17 LJC). Cela concerne donc en particulier l'art. 3 let. i RVV (création d'une nouvelle région viticole) étant donné que cette disposition, combinée avec l'art. 4 al. 1 RVV, donne le droit à l'appellation d'origine contrôlée "Commune de Champagne". Cela concerne également les autres dispositions faisant état de cette appellation d'origine contrôlée.
Il incombera au Conseil d'Etat d'examiner quelles modifications complémentaires du RVV sont dès lors nécessaires, à propos de l'appellation des vins provenant de la Commune de Champagne. Vu l'effet purement cassatoire de la requête, en vertu de l'art. 17 LJC, il n'appartient pas à la Cour constitutionnelle de réintroduire le territoire de la Commune de Champagne dans la délimitation de la région de Bonvillars. Il n'y a pas lieu de se prononcer, au surplus, au sujet de la possibilité d'introduire dans le RVV la mention d'une "région de Champagne" qui ne serait alors pas liée à l'octroi d'une appellation d'origine contrôlée ni à la reconnaissance du droit à une dénomination protégée (voir la réponse du Conseil d'Etat, p. 2). Dans le présent arrêt, c'est uniquement la protection accordée à la nouvelle dénomination, permettant son utilisation pour la commercialisation de vin, qui a été examinée.
En définitive, la requête est admise, dans la mesure où elle est recevable, et les dispositions suivantes du règlement du 13 janvier 2021 modifiant celui du 27 mai 2009 sur les vins vaudois sont annulées:
Art. 3 al. 1 let. e RVV (modification supprimant la mention de la commune de Champagne dans l'énumération des communes de la région de Bonvillars);
Art. 3 al. 1 let. i RVV (nouvelle disposition);
Art. 4 al. 1 RVV (adjonction de "Commune de Champagne");
Art. 12c RVV (nouvelle disposition);
Art. 13a al. 1 RVV (nouvelle disposition);
Art. 18 al. 1 RVV, dernière ligne du tableau (nouvelle disposition);
Art. 37a RVV (nouvelle disposition).
Le présent arrêt rend sans objet la demande de mesures provisionnelles.
Il y a lieu de préciser, dans le dispositif, que la demande d'intervention présentée par la Commune de Champagne et la Communauté de la vigne et du vin de la Commune de Champagne, est rejetée.
Vu le sort de la requête, il n'est pas perçu de frais de justice. Les requérants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'avocats, ont droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud (art. 55 LPA-VD, par renvoi de l'art. 12 LJC).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est admise, dans la mesure où elle est recevable.
II. Les dispositions suivantes du règlement du 13 janvier 2021 modifiant celui du 27 mai 2009 sur les vins vaudois sont annulées:
Art. 3 al. 1 let. e RVV, modification supprimant la mention de la commune de Champagne dans l'énumération des communes de la région de Bonvillars;
Art. 3 al. 1 let. i RVV;
Art. 4 al. 1 RVV, adjonction de "Commune de Champagne";
Art. 12c RVV;
Art. 13a al. 1 RVV;
Art. 18 al. 1 RVV, dernière ligne du tableau;
Art. 37a RVV.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer aux requérants, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du Conseil d'Etat.
V. La demande d'intervention présentée par la Commune de Champagne et la Communauté de la vigne et du vin de la Commune de Champagne est rejetée.
Lausanne, le 1er avril 2021
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.