TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 3 août 2021
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Fabienne Byrde et M. André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel et Mme Aleksandra Fonjallaz, juges suppléants; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
Jesus Manuel LABANDEIRA GARRIDO, à Crissier,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT, à Lausanne, représenté par la Direction des affaires juridiques, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Crissier, à Crissier.
Objet
Recours Jesus Manuel LABANDEIRA GARRIDO c/ décision du Conseil d'Etat du 26 mai 2021 confirmant le refus de la Municipalité de Crissier de lui accorder le droit de vote pour les élections communales (curatelle de portée générale).
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 12 mai 2015, la Justice de paix du district de l'Ouest lausannois, retenant que Jesus Manuel Labandeira Garrido présentait un état anxieux et souffrait de difficultés psychiques et relationnelles en aggravation progressive depuis des années, lesquelles avaient une réelle incidence sur sa capacité à gérer ses affaires financières et administratives, a notamment institué en faveur du prénommé une curatelle de portée générale au sens de l'art. 398 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) et a constaté que la personne concernée était privée de l'exercice des droits civils. Cette mesure est toujours en cours comme l'établit un extrait du 2 juillet 2021 du registre des mesures de protection.
B. De nationalité espagnole, Jesus Manuel Lanbandeira Garrido est actuellement domicilié à Crissier. En vue des élections communales du 7 mars 2021, il s'est présenté, dans la matinée du 19 février 2021, à l'Office de la population de sa commune et a demandé la remise du matériel de vote, ainsi que son inscription au rôle des électeurs, ce qui lui a été refusé pour le motif qu'il faisait l'objet d'une curatelle de portée générale, qu'il était privé de ses droits civiques et que, s'il voulait participer aux élections, il devait produire un certificat médical attestant de sa capacité de discernement, conformément à l'art. 3 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.0). Par message adressé le même jour à la Commune de Crissier, il a contesté sa radiation du rôle des électeurs et sollicité sa réinscription immédiate pour exercer ses droits politiques lors des élections communales, tout en invitant l'autorité communale, si elle doutait de sa capacité de discernement, à contacter un médecin de son choix pour clarifier cette question. Il a également requis qu'une décision formelle, susceptible de recours, soit rendue.
L'administration communale lui a aussitôt répondu qu'il devait établir sa capacité de discernement par certificat médical et qu'à réception sa demande de réintégration au rôle des électeurs serait derechef soumise à la municipalité qui statuerait sans délai.
Par message du 23 février 2021, la curatrice de Jesus Manuel Lanbandeira Garrido lui a rappelé l'exigence du certificat médical. L'intéressé a répondu qu'il attendait de la commune qu'elle mandate un médecin de son choix et qu'à défaut il contacterait un médecin impartial, aux frais de celle-là.
C. Par décision du 3 mars 2021, se référant aux échanges précités et citant l'art. 3 LEDP, la Municipalité de la Commune de Crissier a confirmé à Jesus Manuel Lanbandeira Garrido qu'il lui appartenait de prouver sa capacité de discernement en faisant appel à un médecin, à ses frais.
D. Par acte du 8 mars 2021, Jesus Manuel Lanbandeira Garrido a recouru au Conseil d'Etat contre la décision municipale, concluant à ce que le droit de vote lui soit reconnu ou, du moins, à ce que le fardeau de prouver la capacité de discernement soit inversé en ce sens que la preuve de l'incapacité de discernement soit imposée à l'autorité.
Par arrêt du 26 mai 2021, le Conseil d'Etat a rejeté le recours, sans frais, ni dépens. Le dispositif de cette décision a été publié en page 6 de la FAO n° 44 du 1er juin 2021.
E. a) Par acte du 11 juin 2021, Jesus Manuel Labandeira Garrido a recouru contre cette décision auprès de la Cour constitutionnelle en concluant, avec suite de frais et dépens, à ce que la Municipalité de la Commune de Crissier l'inscrive au rôle des électeurs.
Par réponse du 29 juin 2021, le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours en renvoyant aux motifs de la décision attaquée. Par lettre du 25 juin 2021, la Municipalité de Crissier s'est référée à ses déterminations antérieures adressées au Conseil d'Etat en précisant n'avoir pas refusé la demande d'inscription du recourant au rôle des électeurs, mais l'avoir invité à prouver préalablement sa capacité de discernement en faisant appel à un médecin, à ses frais.
b) La décision de la Justice de paix du district de l'Ouest lausannois du 12 mai 2015 instituant une curatelle générale en faveur du recourant et le privant des droits civils a été versée d'office au dossier, de même qu'un extrait récent du registre des mesures de protection établissant que cette mesure est toujours en cours.
c) La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours et requêtes dont elle est saisie.
a) Aux termes de l'art. 19 al. 1 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques.
Le contentieux en matière de droits politiques est réglé par la LEDP. L'art. 123a LEDP dispose que peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour constitutionnelle les décisions finales et sur mesures provisionnelles rendues en application des art. 117 à 123 LEDP, soit en particulier celles rendues sur recours par le Conseil d'Etat s'agissant de contestations relatives à l'inscription ou à la radiation au rôle des électeurs (cf. art. 7 LEDP). L'art. 118 al. 1 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123b LEDP, précise que quiconque est concerné par une décision relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un recours. Le recours est formé dans un délai de dix jours dès la publication officielle de la décision (art. 123c al. 1 LEDP). L'art. 120 al. 1 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123d LEDP, prévoit en outre que le recours s'exerce par écrit et contient un exposé sommaire des faits, les motifs ainsi que les conclusions
b) En l'espèce, le recours a été déposé dans le délai de dix jours fixé par l'art. 123c LEDP. Par ailleurs, il n'est pas contesté que le recourant, qui revendique la titularité du droit de vote en matière communale et son inscription au rôle des électeurs de la Commune de Crissier, a un intérêt digne de protection à la modification de la décision attaquée en vue de futurs scrutins et dispose ainsi de qualité pour agir devant la Cour constitutionnelle. En outre, le recours satisfait aux exigences formelles de l'art. 120 al. 1 LEDP. En revanche, la capacité d'ester en justice de l'intéressé est douteuse, puisqu'il a refusé dans le cadre du litige portant sur son inscription au rôle des électeurs de la Commune de Crissier de produire un certificat médical attestant de sa capacité de discernement (cf. art. 19 al. 2 CC). Point n'est besoin toutefois de trancher cette question, dans la mesure où le recours doit de toute manière être rejeté sur le fond, comme on le verra ci-après.
Sans véritablement tenter de réfuter les considérants de la décision du Conseil d'Etat, le recourant se borne à affirmer qu'il aurait le droit de voter, que priver une personne du droit de vote serait inconstitutionnel et prohibé par l'art. 3 du Protocole no 1 à la Convention européenne des droits de l'homme. Il se réfère également à une initiative parlementaire 11.449 dont aurait été saisie la Commission des affaires juridiques du Conseil national.
a) La curatelle de portée générale est instituée lorsqu'une personne a particulièrement besoin d'aide, en raison notamment d'une incapacité durable de discernement (art. 398 al. 1 CC). La personne concernée est alors privée de plein droit de l'exercice des droits civils (art. 398 al. 3 CC; cf. ég. art. 17 CC).
b) En matière fédérale, tous les Suisses et toutes les Suissesses ayant 18 ans révolus qui ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit ont les droits politiques (art. 136 al. 1 de la Constitution fédérale du 14 avril 2003, Cst ; RS 101). Le constituant dénie les droits politiques aux personnes privées de discernement, c'est-à-dire à celles qui sont incapables d'apprécier la portée de l'acte politique. Comme il est difficile de juger du discernement de quelqu'un, le constituant s'en est remis à l'institution existante la plus proche, qui est précisément l'interdiction pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit prononcé conformément à l'art. 398 CC (cf. Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Bâle 2003, p. 1068 n° 6 ad art. 136 Cst). L'art. 39 al. 1 Cst donne aux cantons la compétence de régler l'exercice des droits politiques aux niveaux cantonal et fédéral.
c) Si le droit vaudois distingue, dans leur composition, le corps électoral cantonal du corps électoral communal, il exclut des deux corps les personnes sous curatelle de portée générale pour cause d'incapacité durable de discernement. Ainsi, l'art. 74 de la Constitution vaudoise du 17 mai 2002 (Cst-VD, BLV 101.1) énonce:
"1 Font partie du corps électoral cantonal les Suissesses et les Suisses domiciliés dans le canton qui sont âgés de dix-huit ans révolus et ne sont pas protégés par une curatelle de portée générale ou un mandat pour cause d'inaptitude, en raison d'une incapacité durable de discernement.
2 La loi prévoit une procédure simple permettant à la personne visée par l'alinéa 1er in fine d'obtenir, en prouvant qu'elle est capable de discernement, son intégration ou sa réintégration dans le corps électoral."
Quant au corps électoral communal, l'art. 142 Cst-VD a la teneur suivante:
"1 Font partie du corps électoral communal, s'ils sont âgés de dix-huit ans révolus et ne sont pas protégés par une curatelle de portée générale ou un mandat pour cause d'inaptitude, en raison d'une incapacité durable de discernement:
a. les Suissesses et les Suisses qui sont domiciliés dans la commune;
b. les étrangères et les étrangers domiciliés dans la commune qui résident en Suisse au bénéfice d'une autorisation depuis dix ans au moins et sont domiciliés dans le canton depuis trois ans au moins.
2 Les droits politiques ont pour objet la participation aux élections et votations, l'éligibilité ainsi que la signature des demandes d'initiative et, dans les communes à conseil communal, de référendum.
3 La loi précise les modalités de l'exercice de ces droits. Les articles 74, alinéa 2 et 76, alinéa 2 s'appliquent."
Cette double exclusion et le moyen de la surmonter sont repris à l'art. 3 LEDP, selon lequel les personnes faisant l'objet d'une curatelle de portée générale pour cause de trouble psychique ou de déficience mentale (art. 390 et 398 du Code civil) sont privées du droit de vote (al. 1); elles peuvent être intégrées ou réintégrées dans le corps électoral, par décision de la municipalité de leur commune de domicile, en prouvant qu'elles sont capables de discernement (al. 2); la municipalité statue sans retard sur la requête par une décision motivée, avec indication des voies de recours (al. 3); le Conseil d'Etat règle la procédure pour le surplus (al. 4).
d) Au regard de ces règles auxquelles la Municipalité de Crisser s'est en tous points conformée, c'est à bon droit que le Conseil d'Etat a rejeté le recours de Jesus Manuel Labandeira Garrido, dès lors que celui-ci n'a pas entrepris de prouver sa capacité de discernement, son inscription au rôle des électeurs en matière communale n'était pas envisageable. Son objection relative à l'inversion du fardeau de la preuve contredit le texte clair de l'art. 3 al. 2 LEDP, qui reprend la règle générale de l'art. 8 CC, selon lequel chaque partie doit prouver les faits qu'elle allègue pour en déduire son droit. Certes, la jurisprudence considère que la capacité de discernement doit en principe être présumée. Cette présomption n'existe toutefois que s'il n'y a pas de raison générale de mettre en doute la capacité de discernement de la personne concernée (cf. sur cette question, ATF 134 II 235 consid. 4.3.3 et les références; ég. TF 8C_538/2017 du 30 novembre 2017 consid. 3), ce qui n'est pas le cas du recourant vu la décision de la Justice de paix du district de l'Ouest lausannois du 12 mai 2015. Le refus communal ne s'avère dès lors ni anticonstitutionnel ni contraire à un autre texte fondamental. Enfin, l'initiative parlementaire 11.149 présentée dans le rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 26 février 2016, à laquelle le recourant se réfère, porte sur un tout autre objet, soit la publication des mesures de protection des adultes en vue de protéger les tiers.
En définitive, le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite, sous réserve de témérité et de légèreté (cf. art. 121a al. 1 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123e LEDP). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 121a al. 4 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123e LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision sur recours du Conseil d'Etat du 26 mai 2021 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 3 août 2021
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.