TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 21 janvier 2022
Composition
M. François Kart, vice-président; M. André Jomini, Mme Fabienne Byrde et Mme Mélanie Pasche, juges; M. Bertrand Sauterel, juge suppléant; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Requérants
Mathieu MARENDAZ, à Essert-Pittet,
David MIEVILLE, à Essert-Pittet, représentés par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Conseil communal de Chavornay, p.a. Municipalité de Chavornay, représenté par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne.
Objet
Requête Mathieu MARENDAZ et David MIEVILLE c/ règlement du Conseil communal de Chavornay du 18 juin 2021 concernant l'attribution des parcelles agricoles communales.
Vu les faits suivants:
A. Les communes de Chavornay, Corcelles-sur-Chavornay et Essert-Pittet ont fusionné avec effet au 1er janvier 2017. Ce processus a reposé sur une convention de fusion qui comporte notamment la disposition suivante:
" Article 16 - Esserts communaux
La nouvelle commune reprend l'intégralité des baux à ferme conclus par les anciennes entités avec des tiers s'agissant de surfaces communales en nature, prés, champs, forêts et pâturages.
Lorsqu'une parcelle communale devient libre, elle est proposée en priorité aux agriculteurs domiciliés sur le territoire de l'ancienne commune à laquelle elle appartenait, puis aux agriculteurs des autres localités de la nouvelle commune".
B. Jean-Marc Berger, agriculteur, avait son centre d'exploitation sur le territoire de l'ancienne commune d'Essert-Pittet jusqu'à la fin de l'année 2020. Il bénéficiait de contrats d'affermage portant sur des parcelles propriété successivement de l'ancienne commune d'Essert-Pittet puis de la commune de Chavornay.
Mathieu Marendaz et David Miéville sont eux aussi des agriculteurs qui ont leur centre d'exploitation sur l'ancienne commune d'Essert-Pittet aujourd'hui commune de Chavornay.
C. Agissant par l'intermédiaire de leur conseil, Mathieu Marendaz et David Miéville ont interpellé la Municipalité de Chavornay (ci-après: la municipalité) par lettre du 13 août 2020. Faisant suite à plusieurs courriers, ils ont renouvelé leur intérêt pour les parcelles affermées à Jean-Marc Berger, qui allaient être réattribuées suite à la cessation d'activité de ce dernier. Ils ont fait expressément valoir leur droit de priorité pour l'attribution de ces parcelles, en tant qu'exploitants sur l'ancienne commune d'Essert-Pittet. Ils estimaient que la commune ne saurait s'écarter de la règle de priorité prévue par l'art. 16 al. 2 de la convention de fusion. Ils demandaient en outre le prononcé d'une décision susceptible de recours sur cette question. Par lettre du 7 septembre 2020, la municipalité a répondu qu'il était prématuré de prendre une quelconque décision relative à l'attribution des terrains encore exploités par Jean-Marc Berger.
La municipalité a tenu par la suite deux séances en présence de Mathieu Marendaz et David Miéville, en dates des 2 et 7 octobre 2020. A cette occasion, elle a indiqué aux intéressés qu'elle entendait s'écarter de l'application du principe de priorité précité, pour faire bénéficier également d'autres agriculteurs de la répartition des terres anciennement affermées à Jean-Marc Berger. On retire par ailleurs des notes relatives à la séance du 7 octobre 2020 que les baux à ferme proposés à trois autres agriculteurs ont été signés. Pour le surplus, Mathieu Marendaz et David Miéville ont reçu également un projet de bail à ferme en vue de signature; ceux-ci, toutefois, demandaient un temps de réflexion avant de signer ces documents.
Agissant par acte de leur conseil en date du 14 octobre 2020, Mathieu Marendaz et David Miéville ont formé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP); ils s'en prenaient à la "décision" du 7 octobre 2020 de la municipalité relative à l'attribution des terrains communaux, se trouvant sur le territoire de l'ancienne commune d'Essert-Pittet et précédemment affermés à Jean-Marc Berger. En substance, ils concluaient à ce que ces terrains leur soient exclusivement affermés, selon une répartition à préciser ultérieurement.
Le 30 mars 2021, la CDAP a rendu un arrêt considérant ce qui suit (FO.2020.0012 consid. 2):
"Force est ainsi de conclure que la municipalité, non seulement s'est refusée à rendre une décision, comme le demandait les recourants, mais n'a pas non plus ouvert de procédure administrative digne de ce nom, permettant l'exercice du droit d'être entendu conformément à l'art. 29 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), préalablement au prononcé d'une décision. Il en résulte ainsi que le recours doit être admis et le dossier renvoyé à la municipalité intimée pour qu'elle engage une procédure administrative, offrant les garanties usuelles à l'ensemble des agriculteurs concernés, pour en fin de compte rendre des décisions sur l'attribution des terrains précédemment affermés à Jean-Marc Berger et désormais libérés par ce dernier.
b) A l’issue de cette procédure, la municipalité devrait a priori appliquer le droit en vigueur (soit l'art. 16 de la convention de fusion), sous réserve du respect du droit supérieur. Au surplus, rien n’empêche la commune, en suivant le processus législatif ordinaire, de modifier à l’avenir cette disposition, voire de l’abroger".
Au vu de ces éléments, la CDAP a admis le recours et a renvoyé le dossier à la municipalité afin qu'elle ouvre une procédure administrative sur la question de l'attribution des terres précédemment affermées à Jean-Marc Berger, puis qu'elle statue sur cet objet par voie de décision.
D. Le 6 avril 2021, la municipalité a soumis au Conseil communal de Chavornay (ci-après: le conseil communal) un préavis 11-2/21 prévoyant l'abrogation de l'art. 16 de la convention de fusion, l'abrogation du règlement sur l'attribution des parcelles agricoles de Corcelles-sur-Chavornay et l'adoption d'un règlement sur l'attribution des parcelles communales agricoles.
Le 16 avril 2021, la municipalité a émis un nouveau préavis, daté du 6 avril 2021, portant la même référence, mais limité à l'adoption du règlement sur l'attribution des parcelles communales agricoles. Le préavis faisait état d'importantes inégalités entre les agriculteurs de la commune, s'agissant des surfaces agricoles qui leur étaient attribuées, ceux d'Essert-Pittet étant favorisés. Il indiquait que l'objectif du nouveau règlement était de parvenir à un traitement plus équitable.
Le conseil communal a traité cet objet lors de sa séance du 29 avril 2021. Le vote final relatif à ce règlement a été renvoyé, à charge pour la municipalité de le présenter à nouveau lors d'un prochain conseil.
Le procès-verbal de la séance du 29 avril 2021 donne des indications sur la démarche de la municipalité, expliquant notamment que la surface des terres louées à David Miéville sera progressivement diminuée jusqu'en 2035. Il y est aussi indiqué que le but n'est pas de répartir les terres entre tous les agriculteurs de la nouvelle commune et de léser ceux d'Essert-Pittet, mais d'attribuer également des terres à trois autres agriculteurs qui sont en partie liés historiquement à Essert-Pittet. Le procès-verbal de la séance du 29 avril 2021 fait également état d'une pétition populaire déposée contre l'abrogation de l'art. 16 de la convention de fusion, qui demande que certaines conditions soient posées à la modification des règles d'attribution des parcelles communales. Cette pétition se fonde sur divers arguments, à savoir le respect d'une décision démocratique, le respect de l'identité des petites communes, le respect de la spécificité locale ainsi que le respect du patrimoine agricole préservé. Au sujet de ce dernier point, les pétitionnaires rappellent que durant les 40 dernières années, Chavornay a perdu près 9% de sa surface agricole au bénéfice de la construction alors qu'Essert-Pittet n'en a perdu que 0.7%. De leur point de vue, il serait ainsi normal que ceux qui ont préservé leurs terres agricoles et n'ont pas tiré de bénéfice de la vente de terrains puissent continuer à profiter des biens communaux dans la même proportion.
Afin de répondre aux questions posées par l'un des conseillers communaux, la municipalité a indiqué s'être approchée de la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC). Le 25 mai 2021, celle-ci a adressé une correspondance à la municipalité contenant les informations suivantes:
" Quelle est la place d'une convention de fusion, au sens de la LFusCom, dans la hiérarchie des normes?
La convention de fusion a force de loi selon l'art. 9 LFusCom qui dispose que « en cas de consentement de tous les corps électoraux concernés, la convention de fusion est soumise à la ratification du Grand Conseil pour avoir force de loi ». Cela signifie que les dispositions de la convention s'appliquent tant que d'autres dispositions communales n'y ont pas dérogé.
La convention de fusion est toutefois un acte de nature particulière, puisqu'il est conclu entre les communes fusionnantes afin de régler entre elles les modalités de fonctionnement de la commune fusionnée, une fois qu'elle sera créée. Le but premier de la convention est donc de garantir que cette nouvelle commune disposera des outils lui permettant de fonctionner (composition des autorités, règlements applicables, etc.,.). Elle présente toutefois deux particularités: d'une part, il s'agit d'un acte multilatéral conclu par des communes qui n'existent plus au moment où elle déploie ses effets, et d'autre part, elle ne lie la nouvelle commune que jusqu'à ce que cette dernière édicte ses propres règles. En d'autres termes, l'existence d'une convention de fusion ne limite pas la nouvelle commune dans l'exercice de ses attributions, telles que décrites par la Constitution cantonale et la loi sur les communes.
Quel est le processus législatif, auquel fait allusion la CDAP, pour procéder à une modification ou à une abrogation d'un article de notre Convention de fusion?
Une fois la nouvelle commune constituée, celle-ci est soumise aux mêmes règles que les autres s'agissant de l'exercice de ses attributions, notamment sur le plan législatif. Ainsi, le processus législatif ordinaire auquel le Tribunal cantonal fait allusion est celui permettant à la commune d'adopter ses propres règles, en particulier par l'adoption de règlements communaux. La Commune de Chavornay peut ainsi, par l'adoption d'un règlement, adopter des dispositions dérogeant à la convention de fusion. Ce processus a toutefois ceci de particulier que, la convention de fusion étant un acte spécifique portant sur l'ensemble de l'organisation et du fonctionnement de la nouvelle commune, et ayant de surcroît une portée historique, les règlements adoptés par la nouvelle commune n'entraînent pas formellement son abrogation, même partielle. Simplement, dès lors qu'une réglementation spécifique les a remplacés, les articles de la convention ne sont plus applicables.
Pour quelle raison a-t-il été suggéré à la Municipalité de Chavornay de ne pas faire mention, dans son préavis, de l'abrogation de l'article 16?
Dès lors que, comme expliqué précédemment, il ne s'agit pas d'une abrogation mais d'une dérogation, le préavis a été modifié afin que ce terme n'apparaisse plus. Cela étant, il est important que la Municipalité explique dans son préavis la situation juridique actuelle et les raisons de la dérogation demandée par le biais de ce règlement. A cet effet, les deux textes pourraient apparaître dans le préavis afin que les conseillers communaux puissent se déterminer en toute connaissance de cause".
Le 18 juin 2021, le conseil communal a adopté un règlement sur l'attribution des parcelles communales agricoles, avec quelques amendements. Ce règlement fixe des critères d'attribution et ne réserve pas l'art. 16 de la convention de fusion. Son article 6 prévoit ce qui suit:
" Art. 6 Critères d'attribution et lots
Pour l'attribution, et afin que celle-ci soit le plus équitable possible, la Municipalité tient compte des critères suivants:
Les caractéristiques des parcelles, avec une pondération tenant compte à la fois de la surface et de la qualité du terrain;
La situation du terrain communal en rapport au centre d'exploitation ou aux terres du fermier;
La constitution de lots se fera, dans la mesure du possible, sans avoir recours à des morcellements supplémentaires des terrains agricoles communaux;
Les lots seront rediscutés une année avant l'échéance du contrat de bail, des changements d'attributions n'intervenant que s'ils s'avèrent nécessaires pour obtenir une répartition équitable, cela afin de garantir un maximum de stabilité;
Lorsque plusieurs fermiers revendiquent la même parcelle, celle-ci sera attribuée de préférence à celui qui possède le terrain le plus proche de la parcelle en question, ceci pour faciliter l'exploitation;
Afin d'obtenir des terres, l'exploitant doit fournir son numéro d'exploitant".
La municipalité a fait afficher au pilier public, en date du 22 juin 2021, les décisions prises par le conseil communal le 18 juin 2021, parmi lesquelles l'adoption du règlement sur l'attribution des parcelles communales agricoles.
E. Par acte du 1er juillet 2021, Mathieu Marendaz et David Miéville (ci-après: les requérants) ont saisi la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal d'une requête tendant à l'annulation du règlement sur l'attribution des parcelles agricoles communales adopté le 18 juin 2021 par le Conseil communal de la commune de Chavornay. Ils estiment que l'art. 6 du règlement contesté va clairement à l'encontre de l'art. 16 al. 2 de la convention de fusion. Ils se prévalent du principe de la légalité, plus particulièrement du parallélisme des formes qui ne permettrait pas qu'un règlement communal modifie une convention de fusion. La situation aurait été différente si la convention de fusion avait prévu une limite de validité temporelle de son art. 16 al. 2 ou un régime transitoire. Les requérants considèrent que cette modification est d'autant plus choquante qu'elle intervient à peine quatre ans après l'entrée en vigueur de la convention de fusion, alors même que la première législature des nouvelles autorités n'est pas terminée.
L'avis d'enregistrement de la cause, par le juge instructeur de la Cour constitutionnelle, indique que la requête suspend l'entrée en vigueur du nouveau règlement.
Le conseil communal a répondu le 4 août 2021 et a conclu à l'irrecevabilité de la requête, en raison de sa prématurité, les requérants ayant saisi la Cour constitutionnelle avant même que le département cantonal compétent n'ait approuvé le règlement et que la décision d'approbation n'ait été publiée dans la Feuille des avis officiels (FAO).
Vu l’approbation du règlement litigieux par le Département de l’économie, de l’innovation et du sport (DEIS) le 14 juillet 2021, le juge instructeur a imparti au conseil communal un nouveau délai pour déposer ses déterminations sur la requête et produire le dossier complet de la cause.
Le conseil communal s'est à nouveau déterminé le 10 septembre 2021 et a conclu à l'irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet, soutenant qu'une convention de fusion fait partie du droit communal, au même titre qu'un règlement communal. Dès lors, entre deux normes, la plus récente prime la plus ancienne. De plus, le principe du parallélisme des formes ne trouverait pas application en l'espèce, dès lors que les corps électoraux des anciennes communes n'existent plus. Enfin, il serait nécessaire que le droit communal puisse évoluer.
Les requérants ont déposé des observations complémentaires le 28 septembre 2021. Sur le plan de la recevabilité, ils relèvent qu'ils se seraient exposés à voir leur requête rejetée pour cause de tardiveté s'ils avaient attendu l'approbation du département (qui n'était d'ailleurs pas prévue initialement selon les documents soumis au conseil communal). Sur le fond, ils se prévalent à nouveau du principe du parallélisme des formes ainsi que du principe pacta sunt servanda. Ils ajoutent que, s'il devait se confirmer que les autorités d'une nouvelle commune fusionnée peuvent revenir très rapidement sur les engagements pris (souvent pour protéger la situation des "petites communes"), les processus de fusion pourraient en être considérablement compliqués.
Le 18 octobre 2021, le conseil communal a indiqué qu'il se référait à ses déterminations du 10 septembre 2021.
Considérant en droit:
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur.
L'art. 3 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), qui concrétise cette disposition, précise que ce contrôle porte également sur tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et intercommunaux, contenant des règles de droit (al. 3). Le règlement du Conseil communal de Chavornay sur l'attribution des parcelles agricoles communales peut donc faire l'objet d'un examen par la Cour constitutionnelle.
b) Concernant le respect du délai prévu par loi pour déposer la requête, l'autorité communale estime que la requête, qui a été déposée avant la publication de l'approbation du département, serait prématurée et partant irrecevable.
L’art. 5 LJC précise que, pour les règlements communaux et intercommunaux, soumis à l'approbation cantonale, la requête est déposée dans un délai de vingt jours à compter de la publication officielle de cette approbation ou du refus d'approbation (al. 2). Pour les règlements communaux et intercommunaux non soumis à l'approbation cantonale, la requête est déposée dans un délai de vingt jours à compter de l'affichage au pilier public (al. 3).
En l'espèce, l'avis affiché au pilier public, informant la population de l'adoption le 18 juin 2021 d'un règlement sur l'attribution des parcelles communales agricoles, date du 22 juin 2021. Cet avis ne mentionnait pas que le règlement devait encore faire l'objet d'une approbation par le Conseil d'Etat. Il précisait uniquement que le règlement pouvait faire l'objet d'un référendum et se référait à l'art. 109 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.0), qui dispose ce qui suit:
"1 La municipalité fait afficher au pilier public les objets soumis au référendum dans les trois jours qui suivent:
a. leur adoption par le conseil communal s'il s'agit de décisions qui ne sont pas soumises à approbation cantonale;
b. la publication de leur approbation dans la Feuille des avis officiels s'il s'agit de décisions soumises à approbation cantonale;
c. la notification de leur approbation préalable s'il s'agit de plans d'affectation et de leurs règlements.
2 Dans les cas visés par l'alinéa 1, lettres b et c, si la municipalité, dans un but d'information, procède à un affichage au pilier public aussitôt après la décision du conseil communal, elle précise que la décision doit être encore soumise à approbation cantonale, que le référendum ne sera possible qu'après celle-ci et qu'un nouvel affichage aura lieu à ce moment-là".
En tout état de cause, au vu des termes de l'avis affiché, les requérants étaient fondés à croire que l'affichage au pilier public faisait partir le délai mentionné à l'art. 5 al. 3 LJC et ils ont agi en temps utile.
c) Selon l'art. 8 LJC, le requérant doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi consiste cette violation. La cour de céans limite son examen aux griefs invoqués par le requérant, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC).
En l'espèce, les requérants se plaignent d'une violation d'une règle de rang supérieur (soit de l'art. 16 de la convention de fusion) de manière argumentée, en lien avec l'art. 6 du règlement contesté (critères d'attribution). Les conditions de l'art. 8 LJC sont ainsi réunies à cet égard.
Dans la réplique, les requérants invoquent un grief supplémentaire, soit le principe pacta sunt servanda. Sachant que les griefs adressés à un acte normatif doivent en principe être contenus dans la requête elle-même (CCST.2009.0003 du 16 décembre 2009 consid. 3 et les références citées), il y a lieu de considérer que le grief a été invoqué tardivement et qu'il est irrecevable.
Dès lors que les requérants n'indiquent pas en quoi les autres articles du règlement violeraient le droit supérieur, il n'y pas lieu d'entrer en matière à ce propos. La conclusion tendant à l'annulation de l'entier du règlement attaqué est ainsi partiellement irrecevable.
d) A qualité pour agir contre une règle communale toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC).
En l'espèce, les requérants, exploitants agricoles, qui entendent conserver un droit prioritaire à l'affermage de certaines parcelles du territoire communal, disposent de la qualité pour agir. Il y a lieu d'entrer en matière.
Les requérants invoquent que le règlement contesté va à l'encontre de l'art. 16 de la convention de fusion. Or, selon eux, cette disposition doit être considérée comme du droit supérieur au sens de l'art. 8 LJC. Ils se prévalent du principe de la légalité, plus particulièrement du parallélisme des formes qui ne permettrait à leur avis pas qu'un règlement communal modifie une convention de fusion.
a) En vertu du principe de la légalité, consacré aux art. 5 Cst. et 7 Cst-VD, le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat. Il a notamment pour dérivé le principe du parallélisme des formes, qui veut qu'une norme adoptée par une certaine autorité en une certaine forme ne puisse être abrogée ou amendée que par cette même autorité selon cette même procédure en la même forme (ATF 141 V 495 consid. 4.2; 126 V 183 consid. 5b; 112 Ia 136 consid. 3c et les références citées; cf. ég. Jacques Dubey, in: Martenet / Dubey [édit.], Commentaire romand de la Constitution fédérale, Bâle 2021, n. 67 ad art. 5).
Il découle du principe de la légalité que les normes de rang inférieur ne peuvent pas abroger des normes de rang supérieur. Ainsi la réglementation communale doit être conforme au droit de rang supérieur, en particulier à la répartition matérielle des compétences entre Confédération et canton d'une part, et commune d'autre part, en vertu du principe de la hiérarchie des normes (voir sur ce point, arrêts CCST.2010.0003 du 3 novembre 2010; CCST.2008.0015 du 3 juillet 2009; CCST.2008.0003 du 8 octobre 2008 consid. 2e; cf. en outre, Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, Volume III: L'organisation des activités administratives. Les biens de l'Etat, 2e éd, Berne 2018, ch. 5.2.3 p. 426 s.). Cela signifie aussi que les dispositions d'une loi formelle ont toujours préséance par rapport aux dispositions réglementaires qui leur sont contraires (ATF 137 V 410 consid. 4.2.1; 129 V 335 consid. 3.3; 128 II 112 consid. 8a).
b) Selon l'art. 5 de la loi du 7 décembre 2004 sur les fusions de communes (LFusCom; BLV 175.61), toute fusion de communes exige une convention conclue par les communes concernées. L'art. 5 al. 2 dispose que la convention de fusion doit notamment déterminer: le nom et les armoiries de la nouvelle commune (let. a), l'autorité délibérante de la nouvelle commune (conseil général ou communal; dans ce dernier cas, le mode d'élection et le nombre des membres) (let. b); le nombre des membres de la municipalité (let. c); les règlements et tarifs qui s'appliqueront à la nouvelle commune, sous réserve de l'art. 12 (let. d) et la date à laquelle la fusion entrera en vigueur (let. e).
Pour ce qui concerne la procédure d'adoption, l'art. 7 al. 1 1ère phrase LFusCom prévoit que la convention de fusion est adoptée simultanément par le conseil général ou communal de chacune des communes concernées. En dérogation à l'art. 35 LC, les municipalités des communes concernées peuvent modifier, d'un commun accord, le texte de la convention de fusion jusqu'au moment où les organes délibérants se prononcent sur son adoption (2e phr., adoptée le 16 mars 2010). L'art. 8 LFusCom prévoit ensuite que la convention de fusion est soumise simultanément aux corps électoraux de chacune des communes concernées, lorsque tous les conseils généraux ou communaux l'ont adoptée ou formulé une recommandation de vote à son sujet. Enfin, en cas de consentement de tous les corps électoraux concernés, la convention de fusion est soumise à la ratification du Grand Conseil pour avoir force de loi (art. 9 LFusCom).
c) aa) En l'occurrence, selon la procédure fixée par la LFusCom, la convention de fusion des communes de Chavornay, Corcelles-sur-Chavornay et Essert-Pittet a été adoptée simultanément par les conseils généraux ou communaux de chacune des communes concernées, puis par les corps électoraux de chacune des communes, avant d'être soumise à la ratification du Grand Conseil. Or les conseils généraux ou communaux des anciennes communes n'existent plus, pas plus que les corps électoraux des anciennes communes. Les autorités de la nouvelle commune ont été élues et les corps électoraux autrefois séparés ne forment plus qu'un seul corps électoral. Il en découle qu'il est impossible de procéder à la modification de la convention de fusion en appliquant strictement le principe du parallélisme des formes.
Pour se rapprocher au plus de la procédure d'adoption de la convention, le conseil communal aurait pu soumettre spontanément au référendum le nouveau règlement selon l'art. 107 al. 4 LEDP. Tel n'a cependant pas été son choix et il ne revient pas à la Cour constitutionnelle de l'imposer.
Etant admis qu'une modification d'une convention de fusion postérieurement à la fusion ne peut pas se faire dans le respect du principe du parallélisme des formes, il convient d'examiner si le principe de la légalité permet néanmoins qu'une convention de fusion soit modifiée tacitement postérieurement à la fusion. En effet, dans le cas d'espèce, même si le règlement attaqué ne modifie pas formellement la convention de fusion, il a pour effet une abrogation tacite de l'art. 16 de ladite convention.
bb) Ni le texte de loi ni les travaux préparatoires n'indiquent à quelles conditions une convention peut être modifiée après son adoption. Il ne s'agit pas d'une lacune mais d'un élément inhérent à la nature de la convention de fusion. Il ressort de l'art. 5 LFusCom que la convention de fusion a pour vocation de poser les bases qui vont permettre à la nouvelle commune de fonctionner. L'énumération figurant à l'art. 5 concerne des éléments de nature organisationnelle qui doivent être fixés afin que la nouvelle entité puisse exercer les tâches et prérogatives qui sont les siennes. Certes cette énumération n'est, selon les termes de l'article, pas exhaustive. Toutefois, lorsqu'il indique quels éléments complémentaires pourraient figurer dans une telle convention, le Conseil d'Etat se réfère uniquement à des modalités de fonctionnement en lien avec la fusion (EMPL 2004 précité, p. 4433):
"Outre ces éléments, les communes qui fusionnent sont libres d'intégrer dans la convention de fusion les éléments qu'elles jugent nécessaires et opportuns, comme par exemple l'utilisation qui sera faite par la nouvelle commune de l'incitation financière ou encore, en cas de fusion prévue en début d'année civile, l'arrêté d'imposition de la nouvelle commune, à défaut de quoi celle-ci se retrouvera sans ressources financières".
Si le législateur cantonal a prévu que l'approbation (par décret du Grand Conseil) de la convention lui confère "force de loi" (art. 9 LFusCom), cela peut signifier que si certaines clauses de la convention de fusion doivent ensuite être modifiées, le parallélisme des formes exige une ratification complémentaire par le Grand Conseil. Ainsi, si le conseil communal décidait, par un règlement spécial, de modifier le nom de la nouvelle commune, il est possible qu'on puisse lui objecter que le choix du nom est une composante essentielle de la convention de fusion (art. 2 al. 1). Le Grand Conseil a approuvé le nouveau nom et il l'a mentionné à l'art. 5 de la loi sur le découpage territorial (LDecTer; BLV 132.15); sur ce point, le Grand Conseil voulait donc peut-être conférer "force de loi" à l'art. 2 de la convention de fusion. Cela ne signifie pas que cet art. 2 al. 1 est immuable, mais si on veut en changer le contenu matériel, il faudrait passer par une ratification par le Grand Conseil.
Il n'est pas exclu que d'autres clauses de la convention de fusion ont une portée telle que qu'elles ne pourraient pas être modifiées ou abandonnées sans ratification par le Grand Conseil (p. ex. l'art. 6 sur le transfert des droits et obligations des anciennes communes). Cela étant, il n'apparaît pas nécessaire d'examiner plus avant ces questions. En effet, la clause litigieuse de la convention de fusion ne porte pas sur une question devant nécessairement figurer dans cet acte (cf. art. 5 LFusCom) et elle n'a pas d'autre portée que celle de régler une situation transitoire, pour une question particulière de compétence purement communale, jusqu'à l'adoption d'un nouveau règlement de la commune fusionnée. On relève ainsi que le règlement du 8 juin 2021 sur l'attribution des parcelles communales agricoles a été envoyé au DEIS qui a estimé qu'il pouvait lui-même l'approuver; implicitement, le département cantonal a considéré que ce règlement n'emportait pas une modification de la convention de fusion nécessitant une ratification par le Grand Conseil. Cette interprétation est correcte.
On relèvera encore qu'il est admis que l'ordre juridique suisse peut être modifié à tout moment, conformément aux principes régissant la démocratie. Il n'existe ainsi pas de droit au maintien d'une certaine législation (ATF 145 II 140 consid. 4 p. 145). Il n'est par conséquent pas envisageable qu'une convention de fusion fasse obstacle indéfiniment à l'évolution du droit communal. L'art. 12 LFusCom, qui règle le maintien des anciennes réglementations communales, prévoit d'ailleurs pour celles-ci uniquement un délai de deux ans dès le jour de l'entrée en vigueur de la fusion (al. 3). Certes, il existe certaines situations dans lesquelles l'autorité ou le législateur a voulu exclure toute suppression ou restriction ultérieure de certains droits par une modification législative. On parle alors de droits acquis, qui se fondent sur une loi, un acte administratif ou un contrat de droit administratif (ATF 132 II 485 consid. 9.5 p. 513, et les arrêts cités). Dans le cas d'espèce, il est toutefois manifeste que les requérants n'ont pas de droits acquis à l'exploitation des esserts communaux. L'art. 16 al. 2 de la convention de fusion règle précisément une situation où il faut conclure un nouveau bail à ferme, donc où l'ancien bail est arrivé à terme et ne déploie plus d'effets; il n'est ainsi pas question d'une prolongation d'un ancien contrat en faveur d'un agriculteur qui se prévaudrait d'un droit acquis. Les requérants ne peuvent dès lors invoquer ni un droit acquis ni un autre engagement de nature contractuelle en leur faveur.
d) Vu ce qui précède, c'est à tort que les requérants font valoir que le règlement en cause viole une norme de rang supérieur, soit l'art. 16 de la convention de fusion.
Un émolument judiciaire doit être mis à la charge des requérants qui succombent solidairement entre eux (art. 12 al. 2 LJC et art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). La commune de Chavornay, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la charge des requérants solidairement entre eux (art. 12 al. 2 LJC et art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est rejetée dans la mesure où elle est recevable.
II. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des requérants débiteurs solidaires.
III. Les requérants, débiteurs solidaires, verseront au Conseil communal de Chavornay une indemnité de 2'000 (deux mille ) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 janvier 2022
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.