COUR CONSTITUTIONNELLE – Arrêt du 16 mars 2023

TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 16 mars 2023

Composition

M. Pascal Langone, président; M. François Kart et M. André Jomini, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz et M. Jacques Olivier Piguet, juges suppléants; Mme Lea Rochat, greffière.

Recourant

Denis LAMBELET, à Morrens,

Autorité intimée

Municipalité de Morrens, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains.

Objet

Initiative populaire

Recours Denis LAMBELET c/ décision de la Municipalité de Morrens du 14 septembre 2022 déclarant ses demandes d'initiatives "Vive la salle Davel" et "Vive l'école de Morrens" irrecevables.

Vu les faits suivants:

A. Le 19 juillet 2022, un comité d'initiative composé de Caroline Burnat, Jean-Daniel Chamot, Yvan Krieger, Denis Lambelet et Jacques Michod (ci-après: le comité d'initiative), tous électeurs dans la Commune de Morrens (ci-après: la commune), a déposé au greffe municipal deux projets d'initiatives populaires. Le premier projet, intitulé "Vive la salle Davel", était formulé de la manière suivante:

"L'initiative "Vive la salle Davel" demande que le bâtiment abritant la salle communale (Salle Davel) soit maintenu dans sa fonction actuelle et rénové, en préférence à la construction de la salle polyvalente."

Le second projet, intitulé "Vive l'école de Morrens", était formulé ainsi:

"L'initiative "Vive l'école de Morrens" demande que la commune se dote des moyens d'accueillir les élèves de 4 à 9 ans (1P à 6P) dans l'école de Morrens, de 1 à 2 classes dites de dégagement, d'une salle de gym et d'une UAPE selon la législation en vigueur."

Le même jour, la Municipalité de Morrens (ci-après: la municipalité) a demandé à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes du canton de Vaud (ci-après: la DGAIC) qu'elle effectue un contrôle de ces deux projets. Le lendemain, la DGAIC a répondu que, selon elle, ils n'étaient pas recevables, leurs objets n'entrant pas dans les compétences du conseil communal. Il convenait dès lors d'en constater l'invalidité.

B. Le 28 juillet 2022, la municipalité a informé le comité d'initiative qu'il lui apparaissait que les projets d'initiatives n'étaient pas recevables en raison de leur objet respectif qui n'entrait pas dans les compétences du conseil communal. Elle a ainsi "constaté la nullité des deux initiatives", car contraires au droit supérieur, et a imparti au comité d'initiative un délai au 15 août 2022 pour indiquer s'il entendait les retirer.

Le 11 août 2022, le comité d'initiative a contesté l'appréciation de la municipalité, se fondant, s'agissant de la première initiative, sur un modèle de listes des signatures trouvé sur le site internet du canton de Vaud, qui prenait pour exemple le maintien et la rénovation d'un bâtiment. Pour la seconde initiative, il se plaignait de l'absence de motivation suffisante. Il demandait enfin à rencontrer la municipalité en vue de trouver une solution.

C. La municipalité a invité le comité d'initiative à une séance qui s'est tenue le 6 septembre 2022 et à laquelle ont participé deux membres du comité, Denis Lambelet et Jacques Michod.

Il ressort du procès-verbal de cette séance qu'à cette occasion, la syndique a rappelé aux initiants présents que la rénovation de la salle Davel relevait des compétences de la municipalité et non du conseil communal. A cet égard, Denis Lambelet s'est une nouvelle fois référé à l'exemple de listes de signatures trouvé en ligne et a indiqué que cela l'avait motivé à déposer une initiative tendant à la rénovation d'un bâtiment. Quant à l'école de Morrens, la syndique a précisé que la planification scolaire relevait initialement de la compétence communale, mais qu'elle avait été déléguée à l'Association Scolaire Intercommunale de Cugy et environs (ci-après: ASICE). Sur le fond, la syndique a en outre déclaré qu'au vu du gel de toutes les constructions dans le village pendant quinze ans et des projections démographiques, seules deux classes supplémentaires seraient nécessaires d'ici 2040, de sorte qu'il n'avait pas été considéré opportun de construire de nouvelles classes et que certains projets avaient ainsi été abandonnés.

D. Interpellée par la syndique à propos du modèle de listes de signatures invoqué par les initiants, la DGAIC a admis que le site internet du canton de Vaud comportait une approximation sur ce point, qui avait toutefois immédiatement été corrigée.

E. Par décision du 14 septembre 2022, la municipalité a déclaré irrecevables les deux projets d'initiatives déposés le 19 juillet 2022. Elle s'est essentiellement référée à la séance de conciliation du 6 septembre 2022, dont elle a transmis le procès-verbal complet en annexe à sa décision.

Le 4 octobre 2022, Denis Lambelet, électeur dans la commune, membre du comité d'initiative et conseiller communal, a déposé un recours devant la Cour constitutionnelle du canton de Vaud (ci-après: la Cour), concluant principalement à son annulation et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision.

Dans sa réponse du 28 novembre 2022, la municipalité a conclu au rejet du recours. Le 15 décembre 2022, Denis Lambelet s'est déterminé sur la réponse et a confirmé ses conclusions.

F. Depuis l'année 2015, la commune projette la construction d'une salle de gymnastique devenue, ensuite d'une modification du projet en 2018, une salle polyvalente. Au fil des ans, le conseil communal a accepté l'octroi de plusieurs crédits et compléments de crédits à cet effet. En juillet 2018, après une demande de référendum, la population de Morrens a accepté l'octroi d'un crédit complémentaire pour ce projet. Un permis de construire a également été délivré.

En 2021, après avoir envisagé de demander un nouveau crédit complémentaire, la municipalité a finalement décidé de poursuivre le projet en se limitant au budget accordé en 2018.

Lors d'une séance du conseil communal du 4 avril 2022, le recourant s'est étonné de la poursuite du projet de construction de la salle polyvalente. Le procès-verbal de cette séance a notamment la teneur suivante:

"[D. LAMBELET] constate que la Municipalité est prête à démarrer prochainement un projet dont ils ont reconnu qu'il n'est pas judicieux puisqu'ils étaient tombés d'accord sur le fait qu'on pouvait investir sur Davel qui irait très bien moyennant quelques investissements et s'offrir une salle de gym et une UAPE dont on a besoin pour moitié prix. Il annonce d'ores et déjà une pétition communale pour interrompre ces travaux."

Il ressort encore de la séance du conseil communal du 10 octobre 2022 les éléments suivants:

"M. D. LAMBELET informe qu'un comité d'initiative s'est formé à Morrens. L'une des initiatives se nomme "Vive la salle Davel", elle propose de soumettre le vote à la population mais la procédure est adressée au Conseil pour qu'il se prononce sur la question: Rénove-t-on cette salle et si le Conseil conclut que cette initiative n'a pas à être soutenue, elle sera soumise à la population.

La 2e initiative est "Vive l'école de Morrens", elle résulte du changement de stratégie de l'ASICE et de la DGEO à fin 2021 puisque jusqu'à fin 2021 on nous a rabâché qu'il fallait créer 2 classes pour les 5P et 6P et que tout d'un coup ce n'est plus nécessaire. Cette nouvelle stratégie est surprenante.

[...]

M. D. LAMBELET est fâché. Il relève que ces initiatives sont une aubaine pour la Municipalité de se décharger de cette responsabilité de la construction de la salle polyvalente en la confiant à la population. Ces initiatives aboutiront et la situation de la Municipalité deviendra de plus en plus précaire car une majorité de gens aujourd'hui considèrent qu'il est préférable de rénover cette salle Davel."

G. Au début de la législature 2021-2026, le conseil communal a notamment délégué à la municipalité l'autorisation d'engager des dépenses imprévisibles et exceptionnelles hors budget jusqu'à concurrence de 25'000 fr. par cas.

H. Le budget 2023 de la commune, établi par la municipalité et approuvé par le conseil communal le 12 décembre 2022, retient une augmentation de 32'000 fr. des coûts liés à l'entretien de la salle Davel.

Considérant en droit:

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

Conformément à l'art. 188 al. 1 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01), entrée en vigueur le 1er janvier 2022 et abrogeant la loi homonyme du 16 mai 1989, les décisions relatives à la validité d'une initiative communale, telle que la décision entreprise, peuvent faire l'objet d'un recours devant la Cour constitutionnelle. Selon l'art. 189 al. 2 et 3 LEDP, ont qualité pour recourir tout membre du corps électoral communal ainsi que le comité d'initiative s'il est constitué en personne morale.

En l'espèce, le recourant est électeur dans la commune et membre du comité d'initiative. Sa qualité pour recourir doit dès lors être admise. Le recours a par ailleurs été interjeté dans le délai légal de vingt jours (art. 190 LEDP) et dans les formes prescrites par la loi (art. 191 LEDP). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

Le recourant conteste l'invalidité prononcée par la municipalité de deux projets d'initiative déposés le 19 juillet 2022.

a) L'art. 147 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) accorde au corps électoral un droit d'initiative et, dans les communes à conseil communal, un droit de référendum.

L'art. 135 al. 1 LEDP énumère les objets sur lesquels peut porter une initiative populaire communale, à savoir:

"a. la réalisation d'un projet relevant de la compétence du conseil général ou communal;

b. l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un règlement relevant de la compétence du conseil général ou communal;

c. l'octroi ou le retrait d'une délégation de compétence à la municipalité en matière réglementaire (art. 4, ch. 13 LC);

d. la substitution d'un conseil communal au conseil général, ou vice-versa;

e. la modification du mode d'élection du conseil communal;

f. la modification du nombre des membres du conseil communal;

g. la modification du nombre des membres de la municipalité;

h. la demande de rattachement de la commune à un district dont elle est limitrophe."

Ne peuvent en revanche pas faire l'objet d'une demande d'initiative, selon l'art. 136 al. 1 LEDP:

"a. le contrôle de la gestion;

b. le projet de budget et les comptes;

c. le projet d'arrêté d'imposition;

d. les emprunts et les placements;

e. l'admission de nouveaux bourgeois;

f. les nominations et les élections;

g. les règlements qui concernent l'organisation et le fonctionnement du conseil général ou communal ou ses rapports avec la municipalité."

Le droit d'initiative en matière communale est par ailleurs limité par les règles générales du droit cantonal relatives à l'exercice des droits politiques: ainsi, le projet doit respecter le droit supérieur, et les principes de l'unité de rang, de forme et de matière (art. 137 al. 1 LEDP, qui correspond à l'art. 113 al. 1 LEDP pour l'initiative en matière cantonale; cf. aussi art. 80 al. 1 Cst-VD).

Quant à sa forme, l'art. 138 LEDP prévoit que l'initiative qui porte sur la modification ou l'abrogation d'un règlement doit être présentée sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces; si elle porte sur l'adoption d'un règlement, elle peut être présentée sous forme d'un règlement rédigé de toutes pièces ou conçue en termes généraux (al. 1); dans les autres cas, elle doit être conçue en termes généraux et énoncer les objectifs du projet (al. 2).

b) C'est à la municipalité qu'il incombe, avant d'autoriser la récolte de signatures, de se prononcer de manière motivée sur la validité de l'initiative et le cas échéant de constater sa nullité si elle est contraire au droit supérieur ou si elle viole l'unité de rang, de forme ou de matière (art. 113 LEDP, auquel renvoie l'art. 140 al. 4 LEDP; cf. aussi art. 141 LEDP). Le contrôle de la validité est un contrôle a priori, préalable à la récolte des signatures, au stade duquel on ignore si la proposition recueillera un écho suffisant auprès des électeurs (CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 3e). On ne sait pas non plus comment l'initiative, conçue en termes généraux, pourrait être mise en œuvre, le cas échéant (CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 3e).

Selon la jurisprudence, pour examiner la validité matérielle d'une initiative, la première règle d'interprétation est de prendre pour point de départ le texte de l'initiative, qu'il faut interpréter selon sa lettre et non pas selon la volonté des initiants (ATF 147 I 183 consid. 6.2; 143 I 129 consid. 2.2; 129 I 392 consid. 2.2). Une éventuelle motivation de l'initiative et les prises de position de ses auteurs peuvent être prises en considération. Bien que l'interprétation repose en principe sur le libellé, une référence à la motivation de l'initiative n'est pas exclue si elle est indispensable à sa compréhension (ATF 143 I 129 consid. 2.2; 139 I 292 consid. 7.2.1). La volonté des auteurs doit être prise en compte, à tout le moins, dans la mesure où elle délimite le cadre de l'interprétation de leur texte et du sens que les signataires ont pu raisonnablement lui attribuer (ATF 143 I 129 consid. 2.2; 139 I 292 consid. 7.2.5). Ce qui est déterminant dans l'interprétation du texte de l'initiative, c'est la manière dont il doit être raisonnablement compris par les électeurs et les destinataires (ATF 147 I 183 consid. 6.2).

Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et le processus prévu par la LEDP doit se poursuivre (cf. ATF 143 I 129 consid. 2.2 et CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 3e). L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité (ATF 147 I 183 consid. 6.2; 143 I 129 consid. 2.2; 132 I 282 consid. 3.1; 129 I 392 consid. 2.2; TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.1). Tel est le sens de l'adage in dubio pro populo, selon lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à favoriser l'expression du vote populaire (ATF 143 I 129 consid. 2.2; 134 I 172 consid. 2.1; 111 Ia 292 consid. 3c et les arrêts cités). Cela découle également du principe de la proportionnalité (art. 34 et 36 al. 2 et 3 Cst.), selon lequel une intervention étatique doit porter l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens. En d'autres termes, les décisions d'invalidation doivent autant que possible être limitées, en retenant la solution la plus favorable aux initiants (ATF 143 I 129 consid. 2.2; 134 I 172 consid. 2.1; 132 I 282 consid. 3.1 et les arrêts cités). La marge d'appréciation de l'autorité de contrôle est évidemment plus grande lorsqu'elle examine une initiative non formulée que lorsqu'elle se trouve en présence d'une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme d'un acte normatif (ATF 143 I 129 consid. 2.2; 124 I 107 consid. 5b et les arrêts cités).

c) Les art. 147 et 149 LEDP règlent la procédure de traitement d'une initiative communale conçue en termes généraux déclarée valide, après la récolte des signatures. Ces dispositions prévoient plusieurs étapes avant la soumission du projet d'initiative au corps électoral communal (préavis de la municipalité, approbation ou non du projet par le conseil communal; cf. art. 147 et 149 al. 1 à 3 LEDP) et après l'éventuelle acceptation par le peuple (décisions de mise en œuvre de l'initiative; cf. art. 149 al. 6 LEDP).

Le projet d'initiative "Vive la salle Davel" comporte deux volets. Il vise, d'une part, la rénovation de ce bâtiment et son affectation en tant que salle polyvalente et, d'autre part, la renonciation à la construction de la salle polyvalente projetée par la commune depuis 2015. Cela ressort directement du texte clair de l'initiative, qui oppose la rénovation de la salle Davel à la construction de la salle polyvalente. Cette interprétation est en outre confirmée par le contexte politique dans la commune et par les déclarations du recourant lors des séances du conseil communal des 4 avril et 10 octobre 2022. Vu ces éléments, il convient de retenir que c'est ainsi que le texte serait raisonnablement compris par un électeur de la commune de Morrens. L'existence de ces deux volets commande dès lors l'examen du principe l'unité de la matière.

a) aa) Selon la jurisprudence, l'exigence de l'unité de la matière, qui découle de la liberté de vote et, en particulier, du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.), interdit de mêler, dans un même objet, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie des propositions soumises (ATF 130 I 185 consid. 3; TF 1C_175/2019 du 12 février 2020 consid. 2.2). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrinsèque ainsi qu'une unité de but, c'est-à-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 130 I 185 consid. 3; TF 1C_175/2019 du 12 février 2020 consid. 2.2; CCST.2017.0020 du 16 février 2018 consid. 5 et les références citées). Ce principe est rappelé à l'art. 113 al. 3 LEDP, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsèque" entre les différentes parties d'une initiative.

L'unité de la matière est une notion relative qui doit être appréciée en fonction des circonstances concrètes (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but, mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la matière (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 5). En revanche, une initiative populaire peut mettre en œuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci soient rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les initiants (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 125 I 227 consid. 3c). Un projet concret forme un tout et peut être soumis en bloc à la votation, pour peu que ses éléments ne soient pas trop disparates et visent un but commun (Grisel, Initiative et référendum, Berne 2004, no 689). Le Tribunal fédéral a par exemple approuvé un projet d'initiative visant la suppression d'une voie expresse et son remplacement par une autoroute de contournement (ATF 99 Ia 731 consid. 3; Grisel, op. cit., no 689). L'unité de la matière fait en revanche défaut lorsque l'initiative présente en réalité un programme politique général (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 5), lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions, ou encore lorsque celles-ci sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4d et 5). Le critère de l'unité de la matière s'applique avec davantage de souplesse lorsque l'initiative est conçue en termes généraux (ATF 130 I 185 consid. 3; 113 Ia 46 consid. 4).

bb) En l'espèce, comme on l'a vu, le projet d'initiative est composé de deux volets: l'abandon de la construction de la salle polyvalente et la rénovation de la salle Davel dans l'optique de l'utiliser comme salle polyvalente. S'il est vrai que ces deux volets pourraient, par hypothèse, être soumis au peuple de manière séparée, cela ne suffit pas encore à considérer que leur réunion en une proposition viole le principe de l'unité de la manière. En effet, la rénovation de cette salle est présentée comme une alternative au projet de construction en cours depuis 2015; elle vise ainsi à permettre aux habitants de la commune de disposer d'une salle polyvalente en utilisant les infrastructures existantes. L'initiative repose donc sur l'idée que la construction d'une nouvelle salle polyvalente n'est pas nécessaire et que la rénovation de la salle Davel serait suffisante à remplir cette fonction. Les citoyens pour qui la rénovation de la salle Davel ne constitue pas une meilleure solution pourront rejeter l'initiative; ceux pour qui la rénovation est préférable à la nouvelle construction pourront l'accepter. Ces deux volets ne poursuivent donc pas des buts si différents qu'ils ne peuvent être mis en relation. Il existe au contraire entre eux un rapport suffisamment étroit qui justifie leur réunion en une seule question. Au stade précoce du présent contrôle de la validité (avant la récolte de signatures, cf. art. 113, 140 et 141 LEDP; cf. également CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 3e), et en vertu de l'adage in dubio pro populo, il convient de retenir que le principe d'unité de la matière de l'art. 34 al. 2 Cst. – appliqué au demeurant avec souplesse vu la forme de l'initiative – est respecté.

b) Se pose alors la question de savoir si ce projet d'initiative entre dans les compétences du conseil communal, comme le commande l'art. 135 al. 1 LEDP. L'autorité intimée le conteste, arguant que la rénovation d'un bâtiment relève de la compétence municipale. L'objet de l'initiative ne pouvant toutefois être circonscrit à la seule rénovation de la salle Davel (cf. consid. 3 ci-dessus), il convient d'examiner tant le volet "construction" que "rénovation".

aa) Aux termes de l'art. 4 al. 1 LC, le conseil général ou communal délibère sur:

"1. le contrôle de la gestion ;

2. le projet de budget et les comptes ;

3. les propositions de dépenses extra-budgétaires ;

4. le projet d'arrêté d'imposition ;

5. ...

6. l'acquisition et l'aliénation d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières. L'article 44, chiffre 1, est réservé. Le conseil peut accorder à la municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en fixant une limite ;

6bis. la constitution de sociétés commerciales, d'associations et de fondations, ainsi que l'acquisition de participations dans les sociétés commerciales et l'adhésion à de telles entités. Pour de telles acquisitions ou adhésions, le conseil peut accorder à la municipalité une autorisation générale, le chiffre 6 s'appliquant par analogie. Une telle autorisation générale est exclue pour les sociétés et autres entités citées à l'article 3a ;

7. l'autorisation d'emprunter et les cautionnements, le conseil pouvant laisser dans les attributions de la municipalité le choix du moment ainsi que la détermination des modalités de l'emprunt ;

8. l'autorisation de plaider (sous réserve d'autorisations générales qui peuvent être accordées à la municipalité) ;

9. le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération ;

10. les placements (achats, ventes, remplois) de valeurs mobilières qui ne sont pas de la compétence de la municipalité en vertu de l'article 44, ch. 2 ;

11. l'acceptation de legs et de donations (sauf s'ils ne sont affectés d'aucune condition ou charge), ainsi que l'acceptation de successions, lesquelles doivent au préalable avoir été soumises au bénéfice d'inventaire. Pour de telles acceptations, le conseil peut accorder à la municipalité une autorisation générale, le chiffre 6 s'appliquant par analogie ;

12. les reconstructions d'immeubles et les constructions nouvelles, ainsi que la démolition de bâtiments ;

13. l'adoption des règlements, sous réserve de ceux que le conseil a laissés dans la compétence de la municipalité."

Le règlement du 14 décembre 1979 sur la comptabilité des communes (RCCom; BLV 175.31.1) régit l'établissement du budget, le plan des dépenses d'investissements et la tenue des comptes des communes (art. 1 al. 1 RCCom). Selon son art. 11, la municipalité ne peut engager des dépenses imprévisibles et exceptionnelles que jusqu'à concurrence d'un montant et selon les modalités fixés par le conseil au début de la législature (al. 1); ces dépenses sont ensuite soumises à l'approbation du conseil général ou communal (al. 2). Ce règlement prévoit encore, à son art. 13 al. 1, que sont considérés comme investissements l'achat, la création ou l'amélioration de biens durables du patrimoine administratif, ainsi que les transferts du patrimoine financier au patrimoine administratif (let. a), l'octroi de subventions uniques (let. b), les prises de participation pour l'accomplissement de tâches publiques (let. c). L'art. 14 RCCom précise enfin que tout investissement fait l'objet d'un préavis au conseil général ou communal indiquant son but, le montant du crédit, le mode de financement, la durée d'amortissement et les charges d'exploitation qu'il entraîne, l'art. 4 ch. 6 LC étant réservé.

bb) S'agissant tout d'abord du volet "construction", l'art. 4 al. 1 ch. 12 LC attribue au conseil communal la compétence de décider d'une construction nouvelle ou de la démolition d'immeuble. En vertu du principe général du parallélisme des formes, il est dès lors également compétent pour décider de l'abandon d'une telle construction. En l'espèce, c'est d'ailleurs bien le conseil communal qui a octroyé les différents crédits relatifs à la construction de la salle polyvalente, un de ceux-ci ayant en outre été approuvé par référendum. A cet égard, il sied encore de préciser qu'il n'est pas exclu de soumettre à nouveau cette question au vote de la population malgré l'acceptation du crédit complémentaire en votation en 2018, celle-ci ne bénéficiant pas d'une autorité de la chose votée (cf. Grisel, op. cit., no 766). Les conséquences financières d'un abandon de la construction en lien avec les investissements déjà effectués seront discutées, cas échéant, lors de la récolte de signatures ou de la campagne précédant le scrutin. Quoi qu'il en soit, le projet d'initiative, sous l'angle de la construction, relève bien des compétences du conseil communal au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 12 LC et respecte donc l'art. 135 al. 1 let. a LEDP.

cc) S'agissant du volet "rénovation", celle-ci relève également des compétences du conseil communal, cette fois-ci en application de l'art. 4 al. 1 ch. 3 LC relatif à l'approbation de dépenses extra-budgétaires. La rénovation de la salle constitue en effet un investissement au sens de l'art. 13 RCCom. Elle entraîne des dépenses qui n'ont pas été prévues dans le budget de fonctionnement et qui doivent dès lors être décidées par le conseil communal. Ces dépenses n'entrent par ailleurs pas dans les compétences déléguées à la municipalité au début de la législature 2021-2026 pour les dépenses imprévisibles et exceptionnelles de moins de 25'000 fr. par cas. En effet, leur montant excédera vraisemblablement ce seuil, puisque, selon le budget 2023, le simple entretien de la salle Davel est déjà supérieur à celui-ci. On peut en outre douter de leur caractère imprévisible et exceptionnel, la question pouvant toutefois rester ouverte en l'état.

c) Au vu de ce qui précède, le projet d'initiative "Vive la salle Davel" entre dans les compétences du conseil communal de Morrens, de sorte qu'il peut faire l'objet d'une initiative populaire communale. Le recours doit ainsi être admis sur ce point et la décision entreprise réformée en ce sens que l'initiative "Vive la salle Davel" est déclarée valable, la municipalité étant invitée à procéder à la suite des démarches.

Quant au second projet d'initiative intitulé "Vive l'école de Morrens", il vise la création de classes dans la commune de Morrens en vue d'accueillir les élèves de 4 à 9 ans, ainsi que la création d'une à deux classes de dégagements, d'une salle de gym et d'une Unité d'accueil pour écoliers (UAPE).

a) Le recourant se plaint tout d'abord de l'absence de bases légales motivant le refus de la municipalité.

Le droit d'être entendu, garanti par les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD, comprend notamment le droit de recevoir une décision motivée (CCST.2010.0004 du 16 novembre 2010 consid. 3c/dd; Moor/Poltier, Droit administratif, volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.8.3 p. 350). La motivation doit porter sur tous les arguments pertinents soulevés par les parties, de telle sorte que l'intéressé puisse savoir pour quels motifs la décision a été prise et par quels moyens il peut la contester (ATF 139 IV 179 consid. 2.2; 134 I 83 consid. 4.1; TF 1C_382/2018 du 10 juillet 2019 consid. 3.2). La jurisprudence admet, de manière générale, que la motivation d'une décision peut résulter de correspondances antérieures ou de documents séparés (ATF 131 I 18 consid. 3.1; 113 II 204 consid. 2; voir aussi Moor/Poltier, op. cit., ch. 2.2.8.3 p. 350).

En l'espèce, la décision entreprise est très sommairement motivée. Cela étant, par cette même décision, la municipalité a transmis au comité d'initiative le procès-verbal de la séance du 6 septembre 2022 qui fait état des motifs à l'origine de sa décision d'invalidité du projet "Vive l'école de Morrens", à savoir le transfert des compétences de la commune à l'association intercommunale. La décision du 14 septembre 2022, lue conjointement au procès-verbal transmis en annexe à celle-ci, comporte ainsi une motivation suffisante permettant au recourant de connaître les motifs à son origine, comme le prévoit la jurisprudence précitée. Le droit d'être entendu du recourant n'a donc pas été violé et ce grief doit être rejeté.

b) L'initiative vise en premier lieu la création de classes dans la commune de Morrens en vue d'accueillir les élèves de 4 à 9 ans. Il s'agit-là d'une décision d'enclassement, dont le recourant soutient qu'elle relèverait des compétences du conseil communal. Il se prévaut notamment d'une votation populaire liée à un crédit d'investissement pour la construction de deux classes à Morrens. Il estime en outre que la commune n'a pas délégué de pouvoir de décision à l'ASICE en ce qui concerne les bâtiments scolaires propriété de la commune.

aa) La loi du 7 juin 2011 sur l'enseignement obligatoire (LEO; BLV 400.02) régit notamment les compétences respectives des autorités communales et cantonales (art. 12 al. 1 LEO). Aux termes de l'art. 27 al. 1 et 2 LEO, les communes, d'entente avec l'autorité cantonale et les directions d'établissement, planifient et mettent à disposition des établissements les locaux, installations, espaces, équipements et mobiliers nécessaires à l'accomplissement de leur mission (al. 1); elles assument la maintenance et l'exploitation des bâtiments ainsi que la fourniture des énergies et l'élimination des déchets (al. 2). En vertu de l'art. 4 al. 1 du règlement vaudois du 29 avril 2020 sur les constructions scolaires primaires et secondaires (RCSPS; BLV 400.01.3), les autorités adoptent un plan de développement par lequel elles planifient à moyen et à long terme les sites scolaires et les locaux et installations scolaires.

Sous le nom d'ASICE, les communes de Bretigny-sur-Morrens, Cugy, Froideville et Morrens ont constitué une association intercommunale au sens des art. 112 à 127 LC (art. 1 des Statuts de l'ASICE). L'art. 2 des Statuts de l'ASICE a la teneur suivante:

"L'ASICE a pour but de pourvoir aux besoins de la scolarité obligatoire à la charge des communes pour les degrés 1-11 des enfants domiciliés sur le territoire des communes associées, conformément aux dispositions légales en la matière, notamment la loi sur l'enseignement obligatoire du 7 juin 2011 et de son règlement d'application du 2 juillet 2012 (RLEO).

Il s'agit en particulier de la mise à disposition et de la gestion des locaux et installations scolaires nécessaires à l'enseignement, ainsi que les transports scolaires, les devoirs surveillés, les cantines scolaires et l'accueil des élèves en dehors des heures d'école.

Des activités compatibles avec les activités scolaires (archives, service de santé, bibliothèque, réfectoire, etc.) sont possibles si elles ont un caractère d'intérêt public et régional.

Chaque commune reste propriétaire de ses locaux, avec la possibilité de construire par la suite des bâtiments intercommunaux."

bb) Il résulte de ce qui précède qu'en intégrant l'ASICE, les communes membres ont délégué à cette association les tâches leur incombant en vertu de la LEO et de son règlement d'application. C'est en particulier le cas pour la planification des besoins scolaires et la mise à disposition et la gestion des locaux et installations. Cette tâche n'appartient dès lors plus à la commune à titre individuel. S'il est vrai que l'ASICE semble devoir consulter ou obtenir l'aval des communes en lien avec la rénovation, la transformation ou la construction de locaux scolaires, ses compétences sont toutefois limitées au secteur de la construction, à l'exclusion des questions de planification. Ces questions-ci – qui sont l'objet principal du projet d'initiative – sont du ressort exclusif de l'ASICE, de sorte qu'elles ne peuvent faire l'objet d'une initiative communale (art. 135 al. 1 let. a LEDP a contrario). Le fait que les communes restent propriétaires de leurs propres locaux n'est d'aucune pertinence à cet égard.

cc) Pour ce motif déjà, ce second projet d'initiative doit être considéré comme contraire au droit cantonal; c'est ainsi à bon droit que la municipalité l'a déclarée invalide.

c) En sus de l'enclassement des élèves à Morrens, le projet d'initiative "Vive l'école de Morrens" comporte d'autres volets: la création d'une à deux classes de dégagement, ainsi que la construction d'une salle de gym et d'une UAPE. Ces différentes propositions ne présentent toutefois pas de lien intrinsèque entre elles au sens de la jurisprudence relative au principe de l'unité de la matière développée ci-dessus (cf. consid. 3a/aa). Elles relèvent en effet des compétences de différentes autorités (à tout le moins de l'ASICE et du conseil communal) et commandent la prise de diverses décisions, sans lien immédiat entre les unes et les autres. Confrontés à ce texte, les citoyennes et citoyens pourraient être conduits à une approbation ou opposition globales, alors qu'ils pourraient n'être d'accord qu'avec l'une d'entre elle, par exemple la construction d'une UAPE, à l'exclusion d'une salle de gymnastique ou de l'enclassement des élèves. Ces différentes propositions présentent ainsi plutôt les caractéristiques d'un programme politique en matière scolaire, contrevenant au principe de l'unité de la matière consacré par l'art. 34 al. 2 Cst. Pour ce motif également, le projet d'initiative doit être déclaré invalide.

d) Au vu de ce qui précède, la question d'une invalidation partielle ne se pose pas. Les griefs relatifs à la validité de l'initiative "Vive l'école de Morrens" doivent ainsi être intégralement rejetés et la décision de la municipalité confirmée sur ce point.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours et à la réforme de la décision du 14 septembre 2022 en ce sens que l'initiative "Vive la salle Davel" est déclarée valable, ladite décision étant confirmée pour le surplus.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant en principe gratuite (art. 179 al. 1 LEDP applicable selon les art. 188 ss LEDP, cf. CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 5 et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 5 et les arrêts cités). Il n'est pas alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP, applicable également à la procédure recours selon les art. 188 ss LEDP).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision de la Municipalité de Morrens du 14 septembre 2022 est partiellement réformée en ce sens que l'initiative "Vive la salle Davel" est déclarée valable.

III. La décision de la Municipalité de Morrens du 14 septembre 2022 est confirmée pour le surplus.

IV. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 16 mars 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.