TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 6 septembre 2024
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M. André Jomini, Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz, juge suppléante; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
Didier HALDIMANN, à Perroy, représenté par Me Miriam MAZOU, avocate à Lausanne, et Me Stéphane GRODECKI, avocat à Genève,
,
Autorité intimée
Conseil d'Etat, représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), à Lausanne,
Autorités concernées
Municipalité de Perroy, représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,
Conseil communal de Perroy, à Perroy.
Objet
Recours Didier HALDIMANN c/ décision du Conseil d'Etat du 17 avril 2024 (convocation du corps électoral communal afin de se prononcer sur la révocation de son syndic)
Vu les faits suivants:
A. Après avoir été membre du conseil communal de Perroy durant plusieurs années, Didier Haldimann a été élu à la Municipalité de Perroy le 9 février 2020 et en est devenu le syndic; il est entré en fonction le 1er juillet 2020. Réélu au mois de mars 2021, il a conservé tacitement son poste de syndic.
B. Par courriers des 21 juillet et 17 août 2021, deux avocats représentant respectivement les sociétés Vignes et Domaines Sother SA et Château de Perroy SA (ci-après: les dénonciatrices) ont dénoncé au Conseil d'Etat ce qu'ils qualifiaient de dysfonctionnements graves au sein de la Municipalité de Perroy. Ils reprochaient en substance à Didier Haldimann (ci-après aussi: le syndic) de ne pas respecter les règles sur la récusation et de participer au traitement de dossiers dans lesquels il avait des intérêts personnels.
Par courrier du 21 septembre 2021, la Cheffe du Département des institutions et du territoire (DIT) a confié à la Préfète de l'Ouest lausannois (ci-après: la préfète) le soin de diligenter une enquête destinée à établir les faits à la base des dénonciations. Cette enquête a notamment compris des auditions, qui n'ont pas eu lieu en contradictoire.
Didier Haldimann a demandé à avoir accès au dossier de la préfète. Cet accès lui a été refusé pour les motifs que la préfète explique dans son courrier du 1er octobre 2021, à savoir que "l'enquête administrative que j'instruis actuellement est destinée à établir les faits concernant le fonctionnement de la Municipalité de Perroy; mon rapport sera adressé à [la Cheffe du DIT]. Les investigations que je conduis ne sont dirigées contre personne en particulier. Elles n'aboutiront en outre pas à une décision administrative. La loi sur la procédure administrative ne s'applique dès lors pas en l'espèce et vous n'êtes pas personnellement partie à la procédure. À ce stade, j'estime que le bon déroulement de l'enquête s'oppose pour l'instant à ce que les personnes interrogées puissent avoir accès au dossier".
La préfète a rendu, en date du 29 octobre 2021, un rapport qui confirmait les conflits d'intérêts du syndic sur certains dossiers et constatait que, durant plusieurs mois, il avait participé aux discussions sur ces dossiers sans se récuser. Elle en concluait que les art. 65a et 139a de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) avaient été violés, de même que le serment solennisé par le syndic. Elle estimait qu'il y avait lieu d'examiner l'application de l'art. 139b al. 3 let. c et d LC s'agissant de ce dernier.
La Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), agissant pour le Conseil d'Etat, a transmis le rapport de la préfète à la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) par courrier du 18 novembre 2021. Dans ses déterminations du 25 novembre 2021 adressées à la DGAIC, la municipalité indiquait que le syndic allait prendre position personnellement, mais que, pour les quatre autres membres du collège, les faits relatés dans le rapport étaient exacts. La municipalité attirait en outre l'attention du Conseil d'Etat sur la difficulté pour elle d'accomplir son mandat de service public au vu des multiples affaires juridiques en cours. Elle mentionnait aussi le fort impact sur le personnel communal des tensions générées par cette situation.
Dans une détermination séparée, du 25 novembre 2021, l'un des municipaux s'étonnait de lire dans le rapport des faits relatifs aux parcelles agricoles de la commune, qui n'étaient pas mentionnés dans les dénonciations.
Par courrier du 26 novembre 2021, le syndic a demandé un accès complet au dossier avant de pouvoir se déterminer sur le rapport de la préfète. Il s'est en outre opposé à la communication de ce dernier aux sociétés dénonciatrices. Par décision du 17 décembre 2021, la Cheffe du DIT a autorisé la transmission du rapport d'enquête aux dénonciatrices, dans une version caviardée. Les recours formés à l'encontre de cette décision par le syndic auprès du Tribunal cantonal (arrêt GE.2022.0019 du 20 juin 2022), puis du Tribunal fédéral, ont été rejetés, ce dernier ayant rendu son arrêt le 28 avril 2023 (arrêt 1C_388/2022, 1C_591/2022).
Par courriers des 9 et 24 décembre 2021 adressés au Conseil d'Etat, Didier Haldimann a réitéré sa demande de consultation du dossier complet.
Le 20 décembre 2021, la DGAIC a confirmé que malgré les dénonciations, "aucune procédure n'est ouverte à ce jour à l'encontre de M. Haldimann personnellement". Elle a précisé qu'il n'y avait pas "de dossier constitué actuellement qui pourrait mener à une décision administrative à l'encontre de*[M. Haldimann]". La DGAIC soulignait enfin que si le Conseil d'Etat décidait d'ouvrir une procédure,"*il va de soi que son droit d'être entendu serait alors respecté".
Didier Haldimann a réitéré sa demande de consultation du dossier le 24 décembre 2021 et le 25 janvier 2022. Par courrier du 31 janvier 2022, la DGAIC a confirmé que la situation n'avait pas évolué depuis le 17 décembre 2021, et "qu'aucune procédure administrative n'est actuellement ouverte à l'encontre de*[M. Haldimann]* suite au dépôt des dénonciations et à la remise du rapport d'enquête. Il n'y a donc pas de dossier constitué à cet effet que vous pourriez consulter". Les dénonciations émises par le Château de Perroy SA et Vignes et Domaines Sother SA étaient cependant annexées à ce courrier, la DGAIC considérant que Didier Haldimann avait formulé une demande au sens de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) .
Didier Haldimann s'est déterminé le 11 mars 2022 sur le rapport d'enquête du 29 octobre 2021 et sur les dénonciations, tout en déplorant l'absence d'accès aux pièces et aux procès-verbaux d'auditions.
C. Depuis le 27 juin 2022, Didier Haldimann ne participe plus aux séances de la municipalité et n'assume plus son rôle de syndic, invoquant des raisons médicales. Le 17 novembre 2022, il a transmis à la municipalité un certificat médical faisant état d'une incapacité de travail à 100% pour cause de maladie (en mentionnant uniquement "poursuite de l'arrêt précédent"), établi par un médecin du sport.
D. Didier Haldimann a demandé, le 22 mai 2023, au Conseil d'Etat à être délié du secret de fonction, en lien avec tous les éléments objets du litige, afin de pouvoir répondre aux critiques dont il était l'objet.Le Conseil d'Etat a répondu le 28 juin 2023 qu'il estimait que cela relevait de la compétence de la municipalité. Le 5 juillet 2023, Didier Haldimann a formulé la même demande auprès de la municipalité.
Lorsque la DGAIC lui a transmis la demande d'ouverture d'une procédure de révocation déposée par la municipalité à son encontre, Didier Haldimann a à nouveau interpellé le Conseil d'Etat le 26 juillet 2023, pour que son secret de fonction soit levé, dans la mesure où la municipalité ne lui paraissait plus suffisamment impartiale pour statuer. Cettedemande est restée sans réponse.
E. Le rapport d'enquête de la préfète a fait l'objet d'articles de presse dès le 7 juin 2023.
F. Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral susmentionné du 28 avril 2023, le rapport d'enquête a été transmis par la municipalité au Conseil communal de Perroy, lequel en a débattu dans une séance extraordinaire qui s'est tenue le 28 juin 2023, convoquée par courrier du 18juin 2023.
Ayant appris la tenue de ce conseil extraordinaire le 27 juin 2023, Didier Haldimann s'est directement adressé aux élus de la commune de Perroy, dans un courriel du 28 juin 2023, en demandant à pouvoir être entendu avant qu'une décision ne soit prise au sujet du rapport le concernant. Il mentionnait qu'il avait appris que cette séance faisait suite à des discussions qui avaient déjà été entamées à huis clos lors de la séance précédente du 16 juin 2023. Aucune suite n'a été donnée à ce courriel.
Par courrier du 7 juillet 2023 adressé au Conseil d'Etat, la municipalité a demandé l'ouverture d'une procédure de révocation à l'encontre de son syndic. Les motifs à la base de cette requête étaient les suivants:
les conclusions du rapport d'enquête indiquant qu'il y avait lieu d'examiner l'application de l'art. 139b LC, la municipalité précisant à ce propos qu'elle n'avait pas pu déposer la requête en révocation plus rapidement en raison de l'opposition du syndic à la transmission du rapport;
l'incapacité durable et l'absence prolongée du syndic;
les nombreuses procédures ouvertes au cours de l'année 2022 par le syndic à l'encontre de décisions municipales ou autres dénonciations formées à l'encontre des membres de la municipalité, entravant son bon fonctionnement;
l'existence d'une dénonciation pénale formée par un tiers à l'encontre du syndic, laquelle pourrait provoquer l'ouverture d'une enquête pénale.
Par courrier du même jour adressé au Conseil d'Etat, le Conseil communal de Perroy a indiqué qu'après en avoir débattu, il soutenait la requête formée par la municipalité. Enfin, dans une missive du 10 juillet 2023 adressée au Conseil d'Etat, l'ensemble du personnel de l'administration communale de Perroy indiquait que le lien de confiance avec Didier Haldimann était rompu et que la reprise de la collaboration avec lui ne pouvait être envisagée.
Par courrier du 21 juillet 2023, Didier Haldimann demandait notamment la récusation de la Conseillère d'Etat en charge du dossier (à savoir la Cheffe du DIT, entretemps devenu DITS [Département des institutions, du territoire et du sport]) ainsi que du Directeur général des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), en raison d'une séance ayant eu lieu avec les autres membres de la municipalité en janvier 2022.
Dans ce même courrier du 21 juillet 2023, le conseil du syndic indiquait qu'elle avait pris note que son client était "délié de tout secret" dans le cadre de la procédure de révocation, en se référant la correspondance de la DGAIC du 14 juillet 2023, dans laquelle celle-ci écrivait que le recourant était libre de s'exprimer.
Par décision du 6 septembre 2023, le Conseil d'Etat a rejeté cette demande. Aucun recours n'a été formé contre cette décision.
G. Par actes du 2 août 2023, Didier Haldimann a formé recours à l'encontre des "décisions" ayant amené la municipalité et le Conseil communal à déposer les requêtes de révocation susmentionnées.
Par décision du 11 octobre 2023, le Conseil d'Etat a déclaré les deux recours irrecevables, considérant que les requêtes ne revêtaient aucun caractère décisionnel et qu'elles ne pouvaient donc faire l'objet de recours. Cette décision est entrée en force.
H. Par courrier du 21 juillet 2023, la DGAIC, agissant comme autorité d'instruction, a requis des renseignements auprès du Ministère public sur la dénonciation pénale déposée à l'encontre de Didier Haldimann. Dans sa réponse du 21 août 2023, le procureur en charge du dossier indiquait que cette dernière était en cours d'examen afin de déterminer si et dans quelle mesure les faits qui y étaient décrits justifiaient ou non l'ouverture d'une instruction.
I. Après avoir donné aux parties la possibilité de se déterminer par écrit, le Conseil d'Etat a rendu le 17 avril 2024 une décision dont le dispositif est ainsi formulé:
"I. Le corps électoral de la Commune de Perroy est convoqué afin de se prononcer sur la révocation de son Syndic, M. Didier Haldimann.
II. La date du scrutin sera fixée d'entente avec les autorités communales une fois la présente décision entrée en force.
III. La présente décision est rendue sans frais.
IV. La présente décision fait l'objet d'une publication dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud.
V. Elle est notifiée par les soins de la Chancellerie d'Etat : (…)."
J. Le 29 avril 2024, Didier Haldimann (ci-après: le recourant) a contesté cette décision devant la Cour constitutionnelle, en prenant les conclusions suivantes:
"Préalablement
I. Ordonner une audience publique d'audition des parties et de plaidoirie.
Principalement
II. Le recours est admis.
III. La décision rendue le 17 avril 2024 est réformée, subsidiairement annulée, en ce sens qu'il est renoncé à toute convocation du corps électoral de la commune de Perroy afin de se prononcer sur la révocation de son Syndic Didier Haldimann et qu'il est renoncé à la fixation de la date du scrutin ainsi qu'à la publication de l'arrêt attaqué.
Subsidiairement
IV. Le recours est admis.
V. La décision rendue le 17 avril 2024 est annulée, le dossier étant renvoyé au Conseil d'Etat pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants à intervenir.
VI. Ordre est donné au Conseil d'Etat de donner une suite favorable aux mesures d'instruction requises par le recourant au pied de ses déterminations du 5 octobre 2023 et de :
procéder à l'audition personnelle du recourant
lors d'une audience publique
au cours de laquelle le recourant et ses conseils pourront interroger directement les personnes entendues par la Préfète Freiss, se déterminer et plaider."
Dans sa réponse du 27 mai 2024, le Conseil d'Etat (ci-après aussi: l'autorité intimée), agissant par l'intermédiaire de la DGAIC, a conclu au rejet du recours dans toutes ses conclusions.
Dans ses observations complémentaires du 13 juin 2024, le recourant a persisté intégralement dans ses conclusions.
Considérant en droit:
a) En vertu de l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. Reprenant ce principe, l'art. 19 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32) dispose que la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi du 5 octobre 2021 sur l’exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01).
Il a déjà été jugé qu'une décision du Conseil d'Etat convoquant le corps électoral d'une commune afin de se prononcer sur la révocation de son syndic entrait dans le cadre des décisions "en matière de droits politiques" selon l'art. 19 LJC (cf. CCST.2009.0008 du 5 février 2010 consid. 1, qui se référait à l'art. 123a de l'ancienne LEDP du 16 mai 1989, qui prévoit que "les décisions relatives aux scrutins communaux et cantonaux peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle").
b) Interjeté dans le délai légal de dix jours (art. 190 LEDP) par une personne concernée par une décision relative au droit de vote et qui a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée (art. 173 al. 1 LEDP, par renvoi de l'art. 183 LEDP), le recours, qui respecte les autres conditions de forme imposées (art. 176 LEDP, par renvoi de l'art. 185 LEDP), est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
a) aa) Le recourant requiert la tenue d'une d'audience selon l'art. 6 § 1 de la Convention du 4 novembre 1956 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101), avec audition de témoins. Il expose que la Cour européenne des droits de l'homme (ci-après: CourEDH) a déclaré l'art. 6 § 1 CEDH applicable à des procédures pour licenciement abusif engagées par des employés d'ambassade, par un agent du ministère de l'Intérieur, par un préfet de police ou par un officier de l'armée devant les tribunaux militaires, à une procédure concernant le droit à un poste d'assistant parlementaire, à un militaire de carrière ou encore à une procédure concernant la carrière professionnelle d'un administrateur des douanes, enfin à des magistrats. Le recourant estime par conséquent qu'on ne saurait l'exclure de la protection de l'art. 6 CEDH sur la seule base de son statut de syndic.
bb) Le recourant ne peut pas être suivi. En effet, à l'inverse des exemples mentionnés, il est question en l'espèce d'un mandat politique. On ne peut pas parler d'une relation de travail entre un employeur et un salarié, le syndic, élu par le corps électoral, n'étant pas l'employé de la commune. Selon la jurisprudence constante de la CourEDH, les litiges électoraux, même s’ils ont un enjeu patrimonial pour les requérants, n’entrent pas dans le champ d’application de l’art. 6 § 1 CEDH parce qu’ils n’ont trait ni à une contestation portant sur un droit de caractère civil, ni à une accusation en matière pénale (cf. affaire Riza et autres c. Bulgarie, 13 octobre 2015, ch. 184 et les références citées).
Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu de procéder à la tenue d'une audience publique au sens de l'art. 6 § 1 CEDH devant le tribunal de céans.
c) Le recourant ne peut pas non plus déduire de droit à une audience du droit fédéral ou du droit cantonal.
aa) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) implique notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves, à condition qu'elles soient pertinentes et de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1; 143 V 71 consid. 4.2). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère cependant pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Par ailleurs, de façon plus générale, cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1).
En droit cantonal vaudois, l’art. 27 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36) prévoit que la procédure est en principe écrite (al. 1). Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut tenir audience (al. 2). Lorsque les circonstances l'exigent, le Tribunal cantonal peut ordonner des débats (al. 3).
Il y a lieu d'ajouter que l'art. 14 LJC, qui dispose que la cour statue en audience publique, ne s'applique pas au contentieux des droits politiques (CCST.2016.0003 du 26 mai 2026 let. D; contra l'arrêt isolé CCST.2012.0004 du 18 mars 2013).
bb) En l'espèce, au vu de ce qui précède, aucune circonstance particulière n'impose la tenue d'une audience publique. Une audience d'instruction ne s'avère pas non plus nécessaire, les faits pouvant être établis sur la base du dossier. En particulier les reproches faits au recourant dans le cadre de la décision attaquée se fondent quasiment exclusivement sur l'analyse des procès-verbaux des séances de municipalité. Ainsi, la question de savoir si le syndic aurait dû se récuser et s'il l'a effectivement fait doit être avant tout résolue à la lumière de la nature des dossiers traités, laquelle est décrite dans les différentes pièces figurant au dossier, et des procès-verbaux de la municipalité, qui attestent de la présence ou de l'absence du syndic lors des discussions.
C'est à tort que le recourant estime que le rapport de la préfète – et les faits qui y sont établis – se fonde de manière importante sur les nombreuses auditions qu'elle a effectuées. En effet, l'autorité intimée a retenu dans la décision attaquée un seul élément qui semble découler des auditions, à savoir le fait que le recourant aurait "fait pression" sur ses collègues, ce qui n'est pas déterminant. Tout d'abord, il apparaît que les procès-verbaux font également à certains égards état d'une pression ou au moins d'interrogations de la part des autres municipaux (ainsi par exemple dans le procès-verbal de la séance du 5 juillet 2021, dans lequel un municipal dit qu'il ne "comprend pas cet acharnement contre ce projet" ou dans le procès-verbal de la séance du 26 juillet 2021 un autre municipal qui dit qu'il ne souhaite pas froisser le syndic mais qu'il a l'impression qu'il y a "un net conflit d'intérêt. (…) La Municipalité est aussi là pour faciliter les travaux (…) alors pourquoi embêter?"). En outre, comme il ressort des considérants qui suivent (consid. 5d, qui traite des procès-verbaux des séances de municipalité), il sera fait abstraction de cet élément sans que l'appréciation de l'attitude du recourant n'en soit modifiée. L'audition des témoins en audience publique n'est ainsi pas nécessaire.
Enfin, selon le recourant, l'audition des témoins en audience publique serait d'autant plus impérative que malgré ses demandes dans ce sens, le Conseil d'Etat n'aurait jamais levé son secret de fonction, ce qui l'empêcherait de se défendre. Cet argument n'est pas fondé dès lors que, dans son courrier du 14 juillet 2023, la DGAIC écrivait que le recourant était libre de s'exprimer et que, dans sa réponse du 21 juillet 2023, le conseil du recourant indiquait qu'elle avait pris note que son client était "délié de tout secret" dans le cadre de la procédure de révocation. Le recourant n'a ainsi pas été privé de la possibilité de se défendre.
La requête du recourant doit par conséquent être rejetée.
Le recourant énonce plusieurs griefs à l'encontre de la décision attaquée. Il fait tout d'abord valoir une violation de son droit d'être entendu, dès lors que de nouveaux articles de presse ont été pris en compte. Il fait aussi valoir une violation de son droit d'être entendu, dès lors qu'il n'a pas pu participer à l'audition des principaux témoins par la préfète chargée de l'enquête, ni les faire entendre devant le Conseil d'Etat.
a) Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF 125 V 332 consid. 3a), celui d'avoir accès au dossier (ATF 126 I 7 consid. 2b), ainsi que celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 II 218 consid. 2.3; 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 135 I 279 consid. 2.3). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les arrêts cités).
b) aa) Le recourant fait grief à l'autorité intimée de s'être fondée à plusieurs reprises sur des articles de presse, qui ne figurent pas au dossier qui lui a été remis, et sur lesquels il n'a jamais pu se déterminer, pour fonder son raisonnement, en citant deux extraits de la décision attaquée:
"Ainsi, la presse a relaté au mois d'octobre dernier qu'il avait récolté du raisin, alors qu'il n'était pas en droit de le faire. Il était donc alors visiblement à même d'accomplir une activité professionnelle exigeante" (décision attaquée, p. 21)
"On doit également relever dans ce contexte la persistance d'âpres conflits entre M. Haldimann et la société propriétaire du Château de Perroy dont la presse s'est encore fait l'écho dernièrement (Le Temps du 7 mars 2024)" (décision attaquée, p. 24)
Selon le recourant, la décision dont est recours viole ainsi son droit d'être entendu , ce qui doit conduire à son annulation. Le vice ne saurait être réparé dans le cadre du présent recours car le Conseil d'Etat s'est fondé sur ces articles de presse pour rendre sa décision. Il les a notamment utilisés pour remettre en doute les raisons de l'absence du recourant et pour affirmer que la situation n'avait guère évolué depuis les faits relevés par la préfète dans son rapport d'enquête.
bb) Il convient en l'occurrence de constater que les faits relatés dans les articles de presse ne sont pas déterminants. Le premier fait, à savoir que le syndic serait apte à travailler alors qu'il est au bénéfice d'un certificat médical indiquant qu'il souffrirait d'une incapacité de travail à 100%, n'est pas déterminant dès lors que le bien-fondé du certificat médical, ou son caractère de complaisance, est sans rapport avec le fait que le recourant n'est plus actif au sein de la municipalité depuis plus de deux ans. Quant à la persistance d'âpres conflits entre le recourant et la société propriétaire du Château de Perroy, ils n'apparaissent pas non plus déterminants.
c) Le recourant fait aussi valoir une violation de son droit d'être entendu, dès lors qu'il n'a pas pu participer à l'audition des principaux témoins par la préfète chargée de l'enquête.
Comme déjà dit au considérant précédant, les faits déterminants peuvent être établis sur la base du dossier. En particulier, la question de savoir si le syndic aurait dû se récuser et s'il l'a effectivement fait peut se résoudre à la lumière de la nature des dossiers traités, décrite dans les différentes pièces figurant au dossier, et des procès-verbaux de la municipalité, qui attestent de la présence ou de l'absence du syndic lors des discussions. Par conséquent, de nouvelles auditions en présence du recourant n'étaient pas nécessaires et l'appréciation anticipée des preuves à laquelle a procédé l'autorité intimée ne prête pas le flanc à la critique.
a) Le principe de la bonne foi ancré à l'art. 5 al. 3 Cst. et à l'art. 9 Cst. exige que les autorités adoptent un comportement loyal et s'abstiennent ainsi de tout comportement contradictoire propre à tromper l'administré (ATF 121 I 181 consid. 2a; arrêts TF 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 3.1; 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.3.1).
b) Selon le recourant, la décision attaquée violerait le principe de la bonne foi, dès lors que tant la commune pour solliciter des mesures à l'endroit de son syndic que le Conseil d'Etat pour prendre sa décision se sont fondés sur le rapport d'enquête de la préfète. Or, la préfète avait explicitement exclu dans un courrier du 1er octobre 2021 une telle issue, précisant que son rapport ne pourrait servir de base à aucune décision administrative ("Les investigations que je conduis ne sont dirigées contre personne en particulier. Elles n'aboutiront en outre pas à une décision"). Dès lors que la décision entreprise se fonderait clairement sur le rapport de la préfète, et le résultat de ses investigations, en retenant par exemple que le recourant aurait "fait pression" sur ses collègues, la décision dont est recours contredirait les garanties explicites données au recourant, ce qui devrait conduire à l'annulation de la décision entreprise.
c) L'interprétation que le recourant donne à la lettre du 1er octobre 2021 ne peut pas être suivie. Cette lettre ne fait qu'exprimer en d'autres mots les principes posées par l'art. 141 LC à savoir que les préfets peuvent procéder à des enquêtes administratives mais qu'ils n'ont pas de compétences pour prononcer des sanctions à l'encontre d'un élu communal. Sur cette base, la préfète n'était pas habilitée à préjuger de ce que le département ou le Conseil d'Etat pourrait faire du rapport qui serait rendu. Elle ne pouvait pas non plus s'engager pour les autorités communales, qui ont ultérieurement pris l'initiative de saisir le Conseil d'Etat.
Il ressort de ce qui précède que l'autorité intimée n'a pas adopté un comportement contradictoire et n'a pas violé le principe de la protection de la bonne foi en se fondant notamment sur le rapport d'enquête établi par la préfète pour rendre la décision attaquée.
a) La décision attaquée est fondée sur l'art. 139b LC, qui a la teneur suivante:
"Art.139b Suspension et révocation
1 En présence de motifs graves, sur requête de la municipalité ou de la majorité des deux tiers du conseil général ou communal, le Conseil d'Etat, peut suspendre un ou plusieurs membres de la municipalité ou du conseil général ou communal. Le Conseil d'Etat détermine la durée de la suspension, qui ne peut excéder une année. La décision est renouvelable dans le cas où une procédure pénale reste pendante.
2 Constituent des motifs graves toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la municipalité ou du conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à compromettre la confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Sont notamment considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une instruction pénale à raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité durable, une absence prolongée ou une violation des dispositions de la présente loi en matière de conflit d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de solliciter des libéralités ou d'autres avantages (au sens des articles 65a et 100a de la présente loi).
3 Le Conseil d'Etat soumet la question de la révocation d'un ou de plusieurs membres de la municipalité ou du conseil communal au corps électoral de la commune concernée:
a. lorsque la durée de la suspension est échue et que l'intéressé se trouve encore en incapacité ou en absence;
b. lorsque l'intéressé concerné a fait l'objet d'une décision pénale condamnatoire à raison d'un crime ou d'un délit, définitive et exécutoire;
c. lorsqu'une enquête administrative a permis d'établir la responsabilité de l'intéressé dans le cas d'une perturbation des relations avec ses homologues et qu'une tentative de conciliation du préfet ou chef du département en relation avec les communes a échoué;
d. lorsqu'une enquête administrative a permis d'établir la réalisation de l'un des cas visés aux articles 65a et 100a de la présente loi.
4 Lorsque de tels motifs concernent un ou plusieurs membres du conseil général, le Conseil d'Etat soumet la question de la révocation à ce corps. La loi sur l'exercice des droits politiques règle la procédure.
5 Si plusieurs membres de la municipalité ou du conseil communal sont suspendus, les articles 139 et 139a de la présente loi et 82, 86 à 87 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques s'appliquent."
b) Le recourant estime que la nullité de la décision rendue le 28 juin 2023 par le Conseil communal de Perroy doit être constatée, en raison d'une violation du principe de la séparation des pouvoirs. En effet, selon le recourant, l'art. 139b al. 1 LC devrait être interprété en ce sens que le Conseil communal ne dispose pas de la compétence pour requérir du Conseil d'Etat qu'il suspende ou révoque un conseiller municipal et que seule la municipalité dispose la faculté de requérir la révocation de l'un de ses membres (citant David Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, Revue de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 2013 I p. 231 ss, spéc. p. 272). Ainsi, la décision du Conseil communal de Perroy du 28 juin 2023 par laquelle celui-ci entend requérir du Conseil d'Etat l'application de l'art. 139b LC à l'encontre du recourant, violerait les règles cantonales de compétence.
Il n'y a pas lieu de trancher cette question dès lors que le Conseil d'Etat a été valablement saisi par la municipalité d'une demande d'ouverture d'une procédure de révocation à l'encontre de son syndic.
c) aa) La décision attaquée est notamment fondée sur la lettre a de l'art. 139b al. 3 LC, qui prévoit que la question de la révocation d'un membre de la municipalité peut être soumise au corps électoral lorsque la durée de la suspension est échue et que l'intéressé se trouve encore en incapacité ou en absence. Cette lettre doit être lue en lien avec l'alinéa 1er de l'art. 139b, qui dispose ce qui suit:
"En présence de motifs graves, sur requête de la municipalité ou de la majorité des deux tiers du conseil général ou communal, le Conseil d'Etat, peut suspendre un ou plusieurs membres de la municipalité ou du conseil général ou communal. Le Conseil d'Etat détermine la durée de la suspension, qui ne peut excéder une année. La décision est renouvelable dans le cas où une procédure pénale reste pendante".
Les travaux préparatoires ne donnent pas d'indication temporelle sur la durée de l'incapacité durable ou de l'absence prolongée pouvant donner lieu à une suspension (Bulletin du Grand Conseil [BGC], législature 2012-2017, Tome 2 Conseil d'Etat, p. 326 s.). Cela étant, il ressort de l'art. 139b al. 1 LC que la suspension ne peut pas excéder une année, mais qu'elle peut être prolongée. On en déduit que l'incapacité durable ou l'absence prolongée peut clairement être inférieure à une année. Afin d'évaluer ce critère temporel, on doit également tenir compte du fait qu'une législature dure cinq ans. A l'aune de ce laps de temps, une absence peut sans doute être qualifiée de prolongée si elle s'étend sur une part significative du mandat électif.
Selon le recourant, l'intention du législateur était de prévoir une étape préalable à la procédure de révocation. La décision de suspension devrait dès lors être prononcée dans tous les cas, même en cas d'absence pour maladie, à défaut de quoi la procédure de révocation ne pourrait pas être engagée. Cela devrait être appliqué d'autant plus strictement lorsque l'autorité entend se fonder sur des éléments hors dossier (articles de presse) pour établir l'absence de longue durée du recourant et les motifs et pronostics de celle-ci. Partant, le Conseil d'Etat ne saurait demander à la population de Perroy de statuer sur la révocation du recourant en raison de son absence de la municipalité, sans avoir auparavant rendu une décision de suspension préalable.
Pour sa part, le Conseil d'Etat admet qu'à la lettre de la loi, l'incapacité durable et l'absence prolongée ne sont envisagées comme motifs de révocation qu'après une suspension préalable. Toutefois, il estime qu'en abordant la question sous l'angle téléologique, force est de constater que la suspension d'une personne déjà absente n'aurait guère de sens, surtout si elle est précisément prononcée en raison de cette absence. Une telle mesure n'aurait aucun effet concret, la personne visée ne siégeant déjà plus au sein du collège, ne dirigeant plus son dicastère et ne participant plus aux séances du Conseil, trois éléments qui sont désignés par l'exposé des motifs comme caractérisant la suspension (cf. BGC, législature 2012-2017, Tome 2 Conseil d'Etat, p. 327). En outre, une suspension prononcée en raison de l'absence d'un élu prendra automatiquement fin au retour de ce dernier, puisque le motif de suspension n'existera alors plus. Dès lors, selon le Conseil d'Etat, une suspension préalable pour motif d'incapacité durable ou d'absence prolongée ne serait qu'une pure formalité sans aucun effet juridique réel, le texte de loi comportant ici une imprécision qu'il s'agirait d'interpréter à la lumière des intentions du législateur.
L'avis du Conseil d'Etat est convaincant. Il ressort des travaux préparatoires que l'instrument de la suspension a été pensé avant tout pour les cas dans lesquels la poursuite de l'activité d'un membre d'une autorité pouvait constituer un risque pour le bon fonctionnement de l'autorité et qu'il s'agissait d'empêcher la personne concernée de porter préjudice à l'institution, en d'autres termes avant tout pour les cas dans lesquels une procédure pénale était ouverte à l'encontre d'un municipal (cf. BGC, législature 2012-2017, Tome 2 Conseil d'Etat, p. 326, bien que la question de la santé y soit également évoquée). Or cette problématique ne se présente pas dans le cas d'une absence pour cause de maladie, puisqu'il n'est pas nécessaire d'écarter une personne déjà absente.
Il apparaît aussi qu'il est difficile de fixer une durée de suspension face à une maladie dont les détails ne sont pas connus et dont l'évolution ne peut pas être évaluée.
bb) En l'espèce, selon les indications non contestées de la municipalité, le syndic n'occupe plus sa fonction depuis le 27 juin 2022, soit depuis plus de 26 mois à ce jour. Dans le cadre de la procédure devant le Conseil d'Etat, il avait indiqué avoir souffert de diverses affections et vouloir reprendre sa place au sein du collège après les vacances scolaires 2023. Force est aujourd'hui de constater que tel n'a pas été le cas. Ni devant l'autorité intimée, ni dans le cadre de la procédure devant la CCST, le recourant n'est revenu sur cette question. Il n'a fourni aucune explication sur la prolongation de son absence et n'a pas indiqué à quelle date il entendait reprendre ses fonctions. Le dossier contient un seul certificat médical datant du 17 novembre 2022, indiquant qu'un prochain rendez-vous aurait lieu le 23 novembre 2022. Il ne ressort pas du dossier que le recourant aurait d'une quelconque manière transmis d'autres informations qui auraient pu permettre à la municipalité de s'organiser durant son absence, ce qu'aurait pourtant fait une personne soucieuse du bon fonctionnement de la municipalité. Au vu de ces éléments, il y a lieu de considérer que l'incapacité durable au sens médical du terme du recourant – et l'absence qui en découlait – peut constituer un motif de révocation même s'il n'a pas été suspendu préalablement. Son retrait de fait ne rendait pas nécessaire une décision de suspension.
Si l'on rapporte la durée de l'absence à la durée de la législature en cours, on doit constater qu'elle en couvre environ les deux tiers (actuellement 26 mois sur 37), sans perspective de retour concrète à ce jour. La durée de l'absence représente en outre près de la moitié de la durée totale de la législature. Enfin, elle excédait déjà une année à la date de la requête de révocation. On doit ainsi considérer que la condition temporelle posée par la loi à la révocation est remplie en l'espèce.
Dans ce contexte, on peut laisser ouverte la question de savoir si le syndic a poursuivi d'autres activités, en particulier en lien avec l'exploitation agricole, nonobstant ses problèmes de santé. En effet, l'art. 139b LC n'opère aucune distinction entre les absences liées à une maladie et à d'autres motifs. Cela est cohérent avec le but de cette disposition qui est de garantir le fonctionnement des autorités communales notamment en évitant que celles-ci ne soient amputées de certains de leurs membres en raison d'une incapacité durable ou d'une absence prolongée.
En définitive, au vu de la durée de l'absence de recourant, et indépendamment du fait qu'il n'ait pas fait l'objet d'une suspension formelle, c'est à juste titre que l'autorité intimée a retenu qu'il existait là un motif de convocation du corps électoral perrolan aux fins de lui soumettre la question de la révocation de son syndic.
d) La décision attaquée retient également que le motif évoqué à l'art. 139b al. 3 let. d LC est réalisé dès lors qu'une enquête administrative a permis d'établir la réalisation du cas visé par l'art. 65a LC, à savoir l'absence de récusation du recourant dans "une décision ou à une discussion lorsqu'il a un intérêt personnel ou matériel à l'affaire à traiter".
Le recourant ne se prononce pas du tout à cet égard dans son recours, alors que la décision attaquée est bien documentée à ce sujet. Il se limite, dans sa détermination complémentaire du 13 juin 2024, à mentionner qu'il conteste les faits retenus par la préfète dans son rapport; il renvoie pour cela à des écritures déposées dans le cadre de la procédure menée par le Conseil d'Etat.
On rappelle que les évènements sont relatés comme suit dans la décision attaquée:
"b) Dans son rapport d'enquête, la Préfète estime que le Syndic de Perroy avait un intérêt personnel ou matériel dans le traitement des dossiers suivants:
aa) S'agissant des parcelles 164 et 75/76, propriétés de la Commune et en tous les cas partiellement exploitées par M. Haldimann, qui y travaille et y réalise un revenu. Se fondant sur les procès-verbaux de la Municipalité, la Préfète observe d'ailleurs que les règles de récusation ont été respectées de juillet 2020 à début mars 2021, date du départ d'un membre de la Municipalité. Par la suite, entre le 15 mars et le 20 août 2021, plus aucun procès-verbal de récusation n'a été dressé.
Dans ses déterminations, le Syndic de Perroy fait valoir qu'il était bien récusé pour toutes les décisions concernant ces parcelles et n'a donc plus participé aux discussions y relatives.
Il est exact que le procès-verbal de la séance de Municipalité du 6 juillet 2020 mentionne la récusation, spontanée pour les parcelles 75 et 76, décidée par la Municipalité pour la parcelle 164, du Syndic de Perroy. On constate toutefois que le procès-verbal du 15 mars 2021 mentionne une discussion au sein de la Municipalité lors de laquelle le sort de la procédure ouverte au sujet des parcelles 75 et 76 est clairement abordé, discussion à laquelle M. Haldimann a pris part. Il ressort même de ce document que ce dernier aurait invité les deux autres membres du collège à "abandonner la procédure" concernant ces parcelles. S'en suit une négociation au terme de laquelle les autres membres de la Municipalité acceptent d'accéder à la demande du Syndic en échange d'un retrait par ce dernier d'une autre procédure. Ce n'est qu'en fin de discussion que la Secrétaire municipale indique que la décision de retirer la procédure relative aux parcelles susmentionnées n'est pas valable, faute de quorum, le Syndic étant récusé dans ce dossier. Lors de la séance suivante du 22 mars 2021, ce sujet est à nouveau abordé manifestement en présence du Syndic. Il en va de même le 12 avril 2021. Enfin, le procès-verbal du 19 avril mentionne à nouveau ce dossier, cela néanmoins sous une rubrique "dossiers récusation DHAL" qui pourrait laisser penser que, cette fois-ci, M. Haldimann s'est bien récusé. Quoi qu'il en soit, il ressort de ces procès-verbaux qu'à tout le moins à trois reprises, le dossier des parcelles 75 et 76 a été évoqué en présence du Syndic, alors qu'il devait se récuser.
Quant à la parcelle 164, on constate que, bien que récusé une première fois par décision de la Municipalité du 6 juillet 2020 concernant les discussions relatives à ce bien-fonds, M. Haldimann a contesté sa récusation lors de la séance du 11 octobre 2021. A cette occasion, il ne s'est pas seulement opposé sur la forme, mais a pris position sur le fond, indiquant que "si on retire ce champ à M. Jean-Marie Roch, la Municipalité irait au-devant de très graves problèmes avec les Perrolans". Ensuite de cela, la Municipalité a même dû répéter au Syndic sa récusation, par décision du 25 octobre 2021 (décision contre laquelle M. Haldimann a formé recours auprès du Conseil d'Etat, lequel a rejeté ledit recours le 12 octobre 2022; un recours est encore pendant auprès du Tribunal cantonal), Là encore, on constate qu'après avoir manifestement accepté sa récusation dans ce dossier, M. Haldimann a fini par la contester plus d'une année après et a tenté d'influer sur la décision à prendre par la Municipalité.
bb) La société Le Château de Perroy SA est propriétaire de plusieurs parcelles sur la Commune de Perroy. En 2003, un bail à ferme a été conclu avec Mme Magali Sauvain Haldimann, épouse du Syndic. Le couple a par la suite exploité le domaine agricole propriété de la société. Au moment des faits, les deux parties étaient en litige, Le Château de Perroy SA ayant résilié le bail à ferme, ce que les époux Haldimann contestaient. Au vu de cette situation, le Syndic de Perroy apparaissait clairement prévenu s'agissant des demandes formulées par la société précitée à la Municipalité. Il devait donc se récuser, ce qu'il ne conteste d'ailleurs pas, du moins pour la procédure d'octroi du permis de construire requis par la société au mois de janvier 2021.
En revanche, M. Haldimann fait valoir qu'il pouvait continuer à siéger au sein du collège pour les questions liées à l'aménagement du territoire. Si l'on se réfère aux procès-verbaux de la Municipalité, il s'agissait avant tout de savoir si la parcelle appartenant à la société et sur laquelle portait le permis de construire était colloquée ou non en zone à bâtir.
De fait, si le procès-verbal de la séance de Municipalité du 25 janvier 2021 mentionne ce dossier au nombre de ceux dans lesquels le Syndic doit se récuser, ce que l'avocat de la Commune a confirmé par courrier du 2 février 2021 au conseil de Le Château de Perroy SA, celui de la séance du 19 avril contient la précision suivante : "Au sujet de la récusation de DHAL, il s'agit de droit public, il estime avoir le droit de participer. La Municipalité valide. DHAL peut agir sur l'aspect de l'aménagement du territoire concernant cette parcelle".
Cette décision a certainement semé le doute quant à la façon de mettre en oeuvre la récusation de M. Haldimann dans ce dossier. Elle paraît au demeurant surprenante, dès lors que la question "d'aménagement du territoire" portait en réalité sur l'affectation de la parcelle et était ainsi directement liée à la demande de permis de construire, comme le montrent les procès-verbaux des séances de Municipalité, notamment ceux du 26 avril 2021 et du 5 juillet 2021, dont il ressort clairement que l'affectation de la zone modifie la procédure d'octroi du permis de construire. Les deux questions n'ont ailleurs jamais fait l'objet d'un traitement distinct par la Municipalité. Dans ces conditions, on explique mal comment elle a pu permettre à M. Haldimann de participer à une partie de la discussion, alors que l'intérêt personnel du Syndic touchait manifestement les deux aspects du dossier. La lecture des procès-verbaux permet de constater que c'est à l'initiative du Syndic que cette décision a été rendue. Celui-ci a donc fait pression sur ses collègues afin de pouvoir continuer à participer aux discussions sur la question centrale qui était alors débattue par la Municipalité suite à la requête de permis de construire formée par Le Château de Perroy SA.
Quoi qu'il en soit, on doit constater que le Syndic a continué à siéger au sein de la Municipalité à chaque fois qu'elle a traité ce dossier, en violation manifeste de son obligation de se récuser conformément à l'article 65a LC, que ce soit dans la séance du 10 mai, où il indique se récuser, mais demeure manifestement présent jusqu'au bout de la discussion, ou dans celles du 7 et du 28 juin, qui ne mentionnent pas sa récusation. Le procès-verbal de la séance du 5 juillet fait également état d'une longue discussion à laquelle le Syndic a participé et qui portait expressément sur une réponse à la mandataire de la société en cause portant non seulement sur l'affectation de la parcelle, mais également sur le permis de construire. Il en va de même des procès-verbaux des séances du 12 et du 26 juillet 2021, au cours de laquelle M. Haldimann a pris la parole à plusieurs reprises, y compris s'agissant de la procédure d'octroi du permis de construire. Ce n'est que face aux questions instantes (sic) de certains de ses collègues, ceux-ci évoquant un conflit d'intérêts évident, que la récusation a finalement pris effet, ce qui est mentionné dans le procès-verbal du 9 août 2021. La demande de permis de construire a ensuite été mise à l'enquête publique, ce qui a notamment suscité l'opposition de M. Haldimann et de son épouse, ce qui démontre une fois de plus que le premier a un intérêt personnel dans ce dossier et devait donc se récuser.
On doit ainsi retenir, à l'instar de la Préfète en charge de l'enquête, que M. Haldimann n'a pas respecté les règles de récusation contenues à l'article 65a LC dans ce dossier. Il a profité de la confusion qu'il a lui-même créée en proposant de distinguer les questions de l'octroi du permis de construire et celle de l'affectation de la parcelle, alors qu'elles sont intimement liées. Ce faisant, il a pris part à l'ensemble des discussions concernant ce dossier, y compris celles portant sur les questions de permis de construire, jusqu'au 9 août 2021, date à laquelle sa récusation est enfin devenue effective.
cc) La société Vignes et Domaines Sother SA, propriétaire du Château de Malessert, a également déposé une demande de permis de construire pour une halle viticole et de nouveaux chais. Cette demande a été traitée pour la première fois le 11 janvier 2021 par la Municipalité, qui y a donné un préavis favorable. Le dossier a ensuite été repris le 8 février 2021, la Municipalité ayant alors, sur demande du Syndic, exigé la pose de gabarits. Dans le cadre de la mise à l'enquête publique du projet, la soeur de M. Haldimann a formé opposition. Malgré ce lien de parenté et l'obligation de récusation qui en découle (art. 9, let. d de la loi sur la procédure administrative; LPA-VD), ce dernier a lui-même signé le courrier du 29 mars 2021 transmettant les oppositions à la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC), dans lequel, au nom de la Municipalité, il attirait l'attention de cette dernière sur la pertinence desdites oppositions. Dans le procès-verbal de la séance du même jour, il n'est nullement fait mention de la récusation du Syndic, pas plus que dans celui de la séance du 19 avril 2021, dans lequel le dossier est à nouveau traité. Le procès-verbal de la séance du 31 mai 2021 fait état d'un contact de M. Haldimann avec un avocat dans l'optique d'un recours à l'encontre de la synthèse CAMAC, reçue entretemps et favorable à l'octroi du permis. Il ressort de ce document que, devant les hésitations de ses collègues, le Syndic milite pour ce recours, voire pour un refus du permis de construire par la Municipalité. L'opposition formée par sa soeur est mentionnée, mais sans donner lieu à une discussion sur sa récusation. Ce n'est que lors de la séance du 8 juin 2021 qu'il se récuse formellement. Malgré ce fait, le procès-verbal de la séance du 28 juin 2021 fait encore état de discussions entre le Syndic et le Directeur général du territoire et du logement (DGTL) au sujet de la synthèse CAMAC, discussions dont M. Haldimann transmet le contenu à ses collègues. Lors de la séance du 5 juillet 2021, il ressort du procès-verbal que le Syndic de Perroy a participé à l'entier de la discussion sur ce dossier, tout en précisant qu'il devait se récuser. Il ne s'est pas limité à en faire l'historique, mais a pris position sur le fond, notamment en indiquant que si la Municipalité délivrait le permis, cela créerait un précédent. Il en est allé de même lors de la séance du 12 juillet 2021, dont le procès-verbal ne mentionne même plus la récusation du Syndic, celui-ci ayant pris part à l'entier de la discussion et invité à plusieurs reprises ses collègues à ratifier les décisions prises par la Municipalité précédente. Enfin, le procès-verbal de la séance du 26 juillet 2021 fait état d'une discussion sur ce dossier à nouveau en présence du Syndic, ainsi que d'un courrier adressé par l'avocat de la Commune au mandataire de la société Vignes et Domaines Sother SA dans lequel la récusation de M. Haldimann est mentionnée. Ce n'est que lors de la séance du 9 août 2021 que ladite récusation devient effective.
L'analyse de ces procès-verbaux permet de constater que, bien que s'étant effectivement récusé lors de la séance du 8 juin 2021, le Syndic de Perroy a en réalité participé à toutes les discussions au sujet du permis de construire requis par la société Vignes et Domaines Sother SA jusqu'au 26 juillet 2021. Aucun procès-verbal de récusation n'a été dressé jusqu'au 30 août 2021, date à laquelle la Municipalité, sans le Syndic ni M. Dreier, Municipal ayant également formé opposition au projet, a décidé de revenir sur les décisions antérieures et d'octroyer le permis de construire demandé. Contrairement à ce qu'affirme M. Haldimann dans ses déterminations, son rôle dans ce dossier ne s'est pas limité à quelques explications sur l'historique du dossier. Les procès-verbaux montrent qu'il est à plusieurs reprises intervenu afin que la Municipalité n'octroie pas le permis requis et fasse recours, respectivement le maintienne, à l'encontre de la synthèse CAMAC. Précédemment, il avait déjà transmis à cette CAMAC les oppositions, dont celle de sa soeur, en indiquant qu'elles paraissaient pertinentes aux yeux de la Municipalité (ce qui ne ressort pas du procès-verbal de la séance du 29 mars 2021). Il a aussi a abordé ce dossier avec le Directeur général de la DGTL. En agissant de la sorte, alors qu'il savait qu'il existait un motif de récusation du fait de l'opposition formée par sa soeur, le Syndic de Perroy a violé l'article 65a LC. A cet égard, on rappelle que lorsque des motifs de récusation sont donnés, celle-ci doit intervenir spontanément. M. Haldimann ne saurait donc arguer du fait que, dans un premier temps, la société Vignes et Domaines Sother SA n'avait pas demandé sa récusation pour justifier son comportement."
Dans ses déterminations du 11 mars 2022 devant le Conseil d'Etat, le recourant a fait valoir qu'il était bien récusé pour toutes les décisions concernant les parcelles susmentionnées et n'avait plus participé aux discussions y relatives. Il ressort toutefois de ce qui précède que cette affirmation n'est pas correcte. En effet, dans chacune des affaires précitées, le recourant a – à un moment donné – accepté de se récuser, mais en ne cessant jamais par la suite d'assister aux discussions relatives à ces objets. Sur tous les procès-verbaux produits, un seul indique qu'il a quitté la séance au moment où l'affaire justifiant la récusation était discutée (cf. procès-verbal du 6 juillet 2020). Aucune récusation en bonne et due forme n'a ainsi eu lieu. Il n'est au surplus pas contestable que l'obligation de ne pas participer à une prise de décision implique l'obligation de ne pas orienter les débats menant à la prise de décision. Il est d'ailleurs intéressant de relever que, selon le procès-verbal de la séance du 26 juillet 2021, l'un des municipaux relève qu'il est malhonnête d'écrire que le syndic est récusé alors que celui-ci est assis avec les autres municipaux et s'exprime plus que tous les autres. Cette affirmation vient ainsi fortement réduire la portée de l'affirmation selon laquelle le syndic se serait spontanément récusé figurant dans cette affaire, affirmation figurant dans la décision de refus du permis de construire du 26 juillet 2021 destinée à Vignes et Domaines Sother SA.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater que le recourant n'a pas fait valoir d'arguments permettant de considérer que la décision attaquée violait l'art. 139b al. 3 let. d LC.
a) Le recourant se prévaut du principe de la proportionnalité. Il relève que les faits reprochés remontent à 2021 et 2022 et qu'il est choquant de prendre des mesures deux à trois ans après. L'attitude de la municipalité qui a attendu de nombreux mois après la réception du rapport pour saisir le Conseil d'Etat démontrerait qu'une intervention n'est nullement nécessaire. Ce long délai serait aussi contraire au principe de la bonne foi.
La longueur du délai écoulé entre la remise du rapport et la saisine du Conseil d'Etat par la municipalité doit être relativisée. En effet, ce n'est que par arrêt du Tribunal fédéral du 28 avril 2023 que le rapport d'enquête a pu être transmis par la municipalité au Conseil communal de Perroy, lequel en a débattu dans une séance extraordinaire qui s'est tenue le 28 juin 2023. Même si les questions de la communication du rapport à des tiers et de l'application de l'art. 139b LC sont distinctes et bien que la municipalité eût pu saisir le Conseil d'Etat plus tôt, on peut comprendre que la municipalité ait préféré informer le Conseil communal avant toute démarche à l'encontre du syndic. Or, la communication du rapport au Conseil était bel et bien bloquée par le recours formé par le recourant au Tribunal fédéral. Dans cette mesure, on peut expliquer que la municipalité n'ait pas agi plus tôt.
Au surplus, la disposition précitée de la LC n'institue pas de délai au-delà duquel une enquête administrative ne peut plus servir de base à une demande de révocation. On peut aussi souligner que, malgré l'écoulement du temps, le rapport n'a pas perdu de son actualité, puisque nonobstant les décisions de récusation figurant dans les procès-verbaux qu'il a lui-même signés, le recourant persistait à contester devant l'autorité intimée la nécessité de se récuser dans un certain nombre des dossiers concernés.
Sur la base des éléments précités, on ne saurait écarter le motif de révocation fondé sur le rapport d'enquête, au motif que trop de temps se serait écoulé entre la remise de ce dernier à la municipalité et l'ouverture de la procédure de révocation.
Au regard de ces éléments, l'autorité intimée n'a violé ni le principe de proportionnalité ni celui de la bonne foi en rendant la décision attaquée.
b) Selon le recourant, la décision serait également disproportionnée en ce qu'elle prononce immédiatement la convocation des électeurs pour révocation au motif de son absence prolongée sans l'avoir au préalable suspendu pour ce motif, comme le prévoirait pourtant la loi. Cet argument n'est pas convaincant; il a déjà été traité et écarté ci-avant (cf. consid. 5c).
En plus de l'écoulement du temps, le recourant fait encore grief au le Conseil d'Etat de n'avoir jamais statué sur les demandes de levées de secret de fonction qu'il a déposées. Or, en le renvoyant à s'expliquer devant le corps électoral, sans lever le secret de fonction, le Conseil d'Etat l'empêcherait de facto de se défendre. Ceci serait contraire au principe de la proportionnalité, mais aussi à la liberté d'expression (art. 10 CEDH) et à la garantie de ses droits politiques (art. 34 Cst.). Comme indiqué ci-avant, le recourant a été délié de tout secret (consid. 2b). L'argument est ainsi mal fondé.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite (art. 179 al. 1 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 186 LEDP). Il n'est pas alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 186 LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Conseil d'Etat du 17 avril 2024 est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 6 septembre 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.