TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 novembre 2014
Composition
M. Guillaume Vianin, président; MM. Roland Rapin et Marcel-David Yersin, assesseurs.
Recourant
X.________, à Pontarlier, représenté par Me Tony DONNET-MONAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation,
Objet
retrait préventif du permis de conduire
Recours X.________ c/ décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 20 janvier 2014 (retrait du permis de conduire à titre préventif)
Vu les faits suivants
A. X.________, né en 1986, est domicilié à Pontarlier (F).
Selon un rapport de police du 7 novembre 2013, en date du 1er novembre 2013, X.________ a roulé à 146 km/h, marge de sécurité déduite, avec le véhicule immatriculé F – ********sur la semi-autoroute A9b (Orbe-Vallorbe), où la vitesse est limitée à 80 km/h, soit un dépassement de 66 km/h de la vitesse maximale autorisée.
B. Par décision du 12 novembre 2013, le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: SAN) a prononcé à l'égard de X.________ une interdiction à titre préventif de conduire en Suisse et dans la Principauté du Liechtenstein. Le SAN a considéré qu'au vu de l'infraction commise, des doutes apparaissaient sur l'aptitude de X.________ à conduire en toute sécurité et sans réserve les véhicules automobiles du 3e groupe. Il était dès lors justifié de l'écarter provisoirement du trafic. A titre de mesure d'instruction, le SAN a ordonné la mise en œuvre, aux frais de X.________, d'une expertise auprès de l'Unité de médecine et de psychologie du trafic (UMPT), à Lausanne. Il a en outre retiré l'effet suspensif d'une éventuelle réclamation.
X.________ a déposé une réclamation contre cette décision. Il a contesté la prise d'une mesure d'interdiction de conduire à titre préventif, s'apparentant à un retrait de permis à titre préventif, comme mesure préalable à un éventuel retrait de sécurité. Il a fait valoir en effet qu'un retrait de sécurité du permis de conduire ne se justifie qu'en cas d'inaptitude à la conduite, ce que seule l'autorité de délivrance du permis, soit en l'occurrence l'autorité française, serait habilitée à déterminer. Ni un retrait de sécurité, ni un retrait préventif ne pourrait dès lors être décidé à son encontre; seul un retrait d'admonestation entrerait en ligne de compte. Dans son cas, il serait en outre disproportionné d'exiger de lui, domicilié en France, qu'il se soumette à une expertise auprès de l'UMPT, à Lausanne. X.________ a en outre sollicité la restitution de l'effet suspensif et conclu à la suspension de la procédure administrative jusqu'à droit connu au pénal.
C. Par décision du 20 janvier 2014, le SAN a rejeté la réclamation. Il a estimé qu'il n'y avait pas lieu de suspendre la procédure administrative jusqu'à droit connu au pénal, puisque l'infraction était établie, X.________ ayant reconnu être l'auteur de l'excès de vitesse commis en date du 1er novembre 2013. Par ailleurs, l'excès de vitesse massif de 66 km/h commis par le prénommé relevait du délit de chauffard nouvellement réprimé à l'art. 90 ch. 3 et 4 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01). La commission d'une telle infraction dénotait une absence particulière de scrupules vis-à-vis des autres usagers de la route et entraînait de sérieux doutes quant à l'aptitude caractérielle à conduire du réclamant. Il se justifiait dès lors de le retirer préventivement du trafic et de mettre en œuvre une expertise. Au surplus, le SAN a retiré l'effet suspensif d'un recours éventuel.
D. Contre cette décision, X.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Il a conclu, principalement, à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée "pour nouvelle décision tendant à un retrait d'admonestation conforme à l'infraction commise"; pour le cas où le prononcé d'une interdiction de conduire à titre préventif devait être confirmé, il demande, subsidiairement, que cette mesure vaille jusqu'à réception d'un rapport d'expertise attestant de sa capacité à conduire un véhicule automobile, émanant d'un service agréé en France et non de l'UMPT. A titre préalable, il a en outre requis la restitution de l'effet suspensif.
Par décision incidente du 19 mars 2014, le juge instructeur a partiellement admis la requête de restitution de l'effet suspensif: l'exécution de la décision attaquée était suspendue en tant que celle-ci ordonnait la mise en œuvre d'une expertise auprès de l'UMPT; la requête était rejetée pour le surplus.
Dans une écriture du 9 avril 2014, le SAN a proposé le rejet du recours.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 3 juin 2014.
Le recourant a encore produit une écriture le 16 septembre 2014.
E. Le tribunal a statué.
Considérant en droit
a) Aux termes de l’art. 14 LCR, tout conducteur de véhicule automobile doit posséder l'aptitude et les qualifications nécessaires à la conduite (al. 1). Selon l'art. 14 al. 2 LCR, l'aptitude à la conduite suppose notamment que l'intéressé ait les aptitudes physiques et psychiques requises pour conduire un véhicule automobile en toute sécurité (let. b) et que ses antécédents attestent qu'il respecte les règles en vigueur ainsi que les autres usagers de la route (let. d).
La novelle "Via sicura" du 15 juin 2012 (FF 2012 5501 ss; RO 2012 6291 ss) a introduit dans la LCR un art. 15d, entré en vigueur le 1er janvier 2013 (à l'exception de la lettre a de l'alinéa 1, qui est entrée en vigueur le 1er juillet 2014). Intitulée "Détermination de l'aptitude et des qualifications nécessaires à la conduite", cette disposition prévoit à son alinéa 1er que si l'aptitude à la conduite soulève des doutes, la personne concernée fera l'objet d'une enquête, notamment dans le cas suivant: infractions aux règles de la circulation dénotant un manque d'égards envers les autres usagers de la route ("Verkehrsregelverletzungen, die auf Rücksichtslosigkeit schliessen lassen"; let. c). En relation avec cette disposition, le message du Conseil fédéral du 20 octobre 2010 concernant Via sicura, le programme d’action de la Confédération visant à renforcer la sécurité routière, cite comme comportements donnant lieu à un examen de l'aptitude à la conduite le fait d'effectuer des freinages intempestifs à vitesse élevée, l'organisation de courses illégales, ainsi que de graves violations des règles limitant la vitesse (FF 2010 7756).
b) aa) Sous le titre "Retrait de permis", l'art. 16 LCR dispose que les permis et les autorisations seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies (al. 1).
Les art. 16a ss LCR régissent les retraits de permis après une infraction légère (art. 16a), moyennement grave (art. 16b) ou grave (art. 16c).
Selon l'art. 16c al. 2 let. abis – disposition introduite par la novelle "Via sicura" – LCR, après une infraction grave, le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour deux ans au moins si, par une violation intentionnelle des règles fondamentales de la circulation, la personne accepte de courir un grand risque d'accident pouvant entraîner de graves blessures ou la mort, que ce soit en commettant des excès de vitesse particulièrement importants, en effectuant des dépassements téméraires ou en participant à des courses de vitesse illicites avec des véhicules automobiles; l'art. 90, al. 4, s'applique.
Sous le titre "Retrait du permis de conduire pour cause d'inaptitude à la conduite", l'art. 16d LCR dispose à son alinéa 1er que le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée notamment à la personne qui, en raison de son comportement antérieur, ne peut garantir qu'à l'avenir elle observera les prescriptions et fera preuve d'égards envers autrui en conduisant un véhicule automobile (let. c).
bb) D'après l’art. 30 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51), le permis de conduire peut être retiré à titre préventif lorsqu’il existe des doutes sérieux quant à l’aptitude à conduire de l’intéressé.
Cette disposition institue une mesure provisoire destinée à protéger les intérêts menacés jusqu'à l'issue de la procédure principale portant sur un retrait de sécurité. En effet, vu l'importance du risque inhérent à la conduite des véhicules automobiles, il s'impose qu'un conducteur puisse se voir retirer son permis, à titre préventif, dès que des indices autorisent à penser qu'il représente un risque particulier pour les autres usagers de la route et font douter sérieusement de sa capacité à conduire. Une preuve stricte n'est pas nécessaire. En effet, si une telle preuve était apportée, c'est un retrait de sécurité qu'il y aurait lieu d'ordonner sans plus attendre. Au contraire, le retrait préventif intervient, par définition, avant que tous les éclaircissements nécessaires pour juger de la nécessité d'un retrait de sécurité aient été obtenus. Pour décider d'un retrait préventif, l'autorité doit donc se fonder sur les éléments dont elle dispose en l'état. La prise en considération de tous les éléments plaidant pour ou contre l'aptitude de l'intéressé à la conduite de véhicules automobiles interviendra à l'issue de la procédure au fond (cf. ATF 125 II 492 consid. 2b p. 496; TF 1C_768/2013 du 10 mars 2014 consid. 3.1 et réf.).
L'examen de la casuistique montre que le Tribunal fédéral, statuant sur recours de l'Office fédéral des routes (OFROU), a considéré qu'un retrait préventif assorti d'une expertise se justifiait dans le cas d'un conducteur qui, quelques mois après la délivrance de son permis de conduire, avait commis deux importants excès de vitesse (78/50 km/h, 153/80 km/h) pour épater sa passagère ou pour rattraper un retard (ATF 125 II 492 déjà cité). Le Tribunal fédéral a également admis un recours de l'OFROU qui demandait un examen psychologique de l'aptitude caractérielle à la conduite d'un conducteur qui s'était vu retirer six fois son permis de conduire pour des dépassements importants de la vitesse autorisée, totalisant onze excès de vitesse avant les infractions qui ont motivé le dernier retrait de permis (1C_189/2008 du 8 juillet 2008). Il en a fait de même dans le cas d'un conducteur coupable, entre décembre 2002 et mai 2006, de cinq excès de vitesse, dont quatre étaient des cas graves (1C_321/2007 du 17 décembre 2007). Le Tribunal fédéral a aussi admis qu'une première infraction consistant en un excès de vitesse massif peut, dans des circonstances particulières, faire naître des doutes sur l'aptitude à la conduite et justifier ainsi un retrait préventif du permis de conduire, ainsi que la mise en œuvre d'une expertise (1C_604/2012 du 17 mai 2013). En revanche, le Tribunal fédéral n'a pas confirmé, renvoyant toutefois la cause au service des automobiles pour qu'il attende l'issue pénale, l'ordre de se soumettre à une expertise notifié à un conducteur soupçonné d'avoir participé à une course illégale sur une autoroute allemande (1C_70/2014 du 27 mai 2014).
Dans l'affaire 1C_604/2012 précitée, le Tribunal fédéral a jugé qu'au vu des circonstances (excès de vitesse d'au moins 49 km/h, marge de sécurité déduite, dans une rue de Liestal, où la vitesse était limitée à 50 km/h et où les deux voies de circulation n'étaient pas séparées; en roulant ainsi à près de 100 km/h, durant le temps de midi, le conducteur avait traversé un passage pour piétons, dont il ne pouvait apercevoir la partie droite en raison de la présence d'un bus; des piétons se déplaçaient à proximité du bus et les automobilistes devaient s'attendre à ce qu'ils cherchent à tout moment à traverser la route), le recourant avait fait preuve d'un manque particulier d'égards envers les autres usagers de la route ("besonders rücksichtsloses Verhalten") et que cela était de nature à faire douter de son aptitude à la conduite, quand bien même il n'avait pas commis auparavant d'infractions à la législation routière (consid. 6.2). Dans l'affaire en question, la novelle "Via sicura", notamment l'art. 15d LCR, n'était toutefois pas encore applicable (cf. consid. 4.2.1). Or, selon l'art. 15d al. 1 let. c LCR, il suffit que le comportement de l'intéressé dénote un manque d'égards envers les autres usagers de la route; il n'est pas nécessaire qu'il indique un manque particulier d'égards, comme l'exige l'arrêt précité.
c) La novelle "Via sicura" a modifié les dispositions pénales (art. 90 ss) de la LCR. L'art. 90 al. 3 a désormais la teneur suivante:
"3 Celui qui, par une violation intentionnelle des règles fondamentales de la circulation, accepte de courir un grand risque d'accident pouvant entraîner de graves blessures ou la mort, que ce soit en commettant des excès de vitesse particulièrement importants, en effectuant des dépassements téméraires ou en participant à des courses de vitesse illicites avec des véhicules automobiles est puni d'une peine privative de liberté d'un à quatre ans."
Aux termes de l'art. 90 al. 4 LCR, l'alinéa 3 est toujours applicable lorsque la vitesse maximale autorisée a été dépassée d'au moins 60 km/h, là où la limite était fixée à 80 km/h (let. c).
L'art. 90 al. 3 et 4 LCR vise le nouveau délit dit "de chauffard" (voir à cet égard Cédric Mizel, Le délit de chauffard et sa répression pénale et administrative, PJA 2013 189 ss). Cette infraction pénale ne figurait pas dans le projet du Conseil fédéral lié à "Via sicura". Elle a été introduite par le Conseil des Etats en référence à l'initiative populaire "Protection contre les chauffards" (BOCE 2011 p. 678-679). Son équivalent administratif, qui en reprend la rédaction, a été inséré sous lettre abis de l'art. 16c al. 2 LCR (cf. consid. b/aa ci-dessus).
d) Aux termes de l'art. 45 al. 1 1ère phrase OAC, l'usage d'un permis étranger peut être interdit en vertu des dispositions qui s'appliquent au retrait du permis de conduire suisse.
Ce renvoi intégral aux dispositions régissant le retrait du permis de conduire suisse implique que les titulaires d'un permis de conduire étranger peuvent de manière générale faire l'objet des mêmes mesures que les titulaires d'un permis de conduire suisse (René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, vol. III, 1995, no 2570 p. 391, en part. note de bas de page 3). Ainsi, les autorités suisses peuvent, aussi à l'égard des premiers, prononcer un retrait préventif – plus exactement une interdiction de conduire en Suisse (et dans la Principauté du Liechtenstein) à titre préventif – et ordonner la mise en œuvre d'une expertise (ou enquête), au sens de l'art. 15d LCR.
Le cas d'espèce soulève la question du lien entre une infraction dite "de chauffard" et un retrait préventif (ou une interdiction de conduire en Suisse à titre préventif) assorti d'une expertise sur l'aptitude caractérielle du conducteur.
Selon Mizel, il ressort des travaux préparatoires de la novelle "Via sicura" que, pour le législateur, le conducteur auteur d'un (seul) délit de chauffard n'est pas fondamentalement inapte à la conduite automobile (op. cit., p. 199 s. et les réf.; l'auteur en question estime pour sa part que ce n'est qu'en cas de circonstances particulières qu'un délit de chauffard, apprécié à ce niveau selon la vraisemblance des faits déterminants, n'entraînera pas une expertise psychologique assortie d'un retrait préventif).
Lors des débats parlementaires sur la révision de l'art. 16c al. 2 LCR, le Conseil national a été saisi d'une proposition d'alinéa ater selon lequel le permis aurait été retiré "à titre préventif jusqu'à la décision entrée en force, s'il existe de graves soupçons que les conditions décrites à l'article 90 alinéa 2bis [soit l'actuel art. 90 al. 3 LCR] sont remplies". Cette proposition, également inspirée par l'initiative populaire "Protection contre les chauffards", tendait à empêcher que les conducteurs concernés ne circulent à nouveau peu après les faits. Elle a été rejetée pour le motif que la condition des "graves soupçons" créerait une insécurité juridique et pourrait frapper des innocents. La possibilité de saisir sur le champ le permis de conduire, en application de l'art. 54 LCR, a été jugée suffisante (BOCN 2011 p. 2133-2135). L'art. 54 LCR n'instaure pas à proprement parler un cas particulier de retrait préventif; il s'agit pour l'essentiel d'une règle de procédure qui régit les attributions spéciales de la police en présence de déficiences des véhicules ou des conducteurs. Ses alinéas 4 et 5 prévoient ce qui suit :
"4La police peut saisir sur-le-champ le permis de conduire de tout conducteur de véhicule automobile qui viole gravement les règles importantes de la circulation, démontrant qu’il est particulièrement dangereux.
5**Les permis saisis par la police sont immédiatement transmis à l’autorité compétente, qui se prononce sans délai sur le retrait. Jusqu’à décision de l’autorité, la saisie opérée par la police a les mêmes effets qu’un retrait du permis."
La saisie du permis par la police doit donc être suivie sans délai d'une décision de l'autorité administrative compétente en matière de retrait de permis. Pour ce qui concerne le sort immédiat du permis de conduire, cette autorité se prononcera en application des règles ordinaires sur le retrait préventif.
Quant à l'expertise, l'art. 15 al. 1 let. d LCR prévoit une enquête en cas d'infractions "dénotant un manque d'égards envers les autres usagers", sans préciser la nature de telles infractions.
Ainsi, la loi, interprétée à la lumière des travaux préparatoires (cf. ATF 139 III 98 consid. 3.1 p. 100 sur l'importance particulière de ces travaux s'agissant de normes récentes), ne prévoit pas de lien automatique entre une infraction dite "de chauffard" et un retrait préventif assorti d'une expertise (cf. aussi arrêt CR.2014.0070 du 4 novembre 2014 consid. 6b), même si, de fait, la commission d'une telle infraction fera fréquemment douter de l'aptitude caractérielle à la conduite de son auteur et justifiera par là de prendre les deux mesures en question.
En l'occurrence, le recourant a reconnu être l'auteur d'un excès de vitesse massif de 66 km/h (146/80 km/h), marge de sécurité déduite, sur la semi-autoroute A9b (Orbe-Vallorbe). Selon le rapport de police, les faits se sont produits le vendredi 1er novembre 2013 à 9h28, sur un tronçon rectiligne offrant une visibilité étendue et en légère pente. Le ciel était couvert et la chaussée sèche. La densité du trafic était faible. La photo prise par le radar montre qu'il s'agit à cet endroit d'une semi-autoroute de quatre voies, où les sens de circulation sont séparés par une glissière. Ainsi, les circonstances dans lesquelles cette infraction a été commise n'indiquent pas un manque d'égards envers les autres usagers de la route aussi flagrant que dans l'affaire 1C_604/2012. Cet arrêt est certes antérieur à la novelle "Via sicura" qui a introduit le délit de chauffard, mais l'étude des travaux préparatoires montre que le législateur n'est pas parti de l'idée que le conducteur auteur d'un (seul) délit de chauffard serait fondamentalement inapte à la conduite. Dans la doctrine, certains auteurs relèvent d'ailleurs qu'il n'est pas équitable de mettre sur un pied d'égalité un chauffard qui roule à 140 km/h hors localité avec un conducteur circulant à 140 km/h sur une autoroute limitée à 80 km/h (cf. Mizel, op. cit., p. 196, selon lequel ce dernier conducteur est assurément gravement négligent sans pour autant, dans une majorité de cas, être un chauffard).
Dans ces conditions, la Cour de céans considère qu'au vu des circonstances dans lesquelles il a été commis, le dépassement de vitesse – certes massif – dont le recourant a été l'auteur ne dénote pas (encore) un manque d'égards envers les autres usagers de la route, au sens de l'art. 15d al. 1 let. c LCR, tel que cela impose la mise en œuvre d'une expertise; en l'espèce, il n'y a pas suffisamment d'indices pour admettre que le recourant représente un risque particulier pour les autres usagers de la route, faire douter sérieusement de sa capacité à conduire et justifier ainsi un retrait préventif en vertu de l'art. 30 OAC.
La décision attaquée doit ainsi être annulée, le recours étant bien fondé.
Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être admis et le dossier être retourné à l'autorité intimée pour qu'elle donne à l'affaire la suite qui convient, en prononçant, le cas échéant, un retrait d'admonestation.
Le recourant, qui obtient gain de cause avec le concours d’un mandataire professionnel, a droit à l’allocation de dépens, les frais étant laissés à la charge de l’Etat (cf. art. 49 al. 1, 52 al. 1 et 55 al. 1 de la loi cantonale sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; RSV 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 20 janvier 2014 est annulée.
III. Le dossier est retourné au Service des automobiles et de la navigation afin qu'il donne à l'affaire la suite qui convient.
IV. L'arrêt est rendu sans frais.
V. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service des automobiles et de la navigation, versera à X.________ un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 4 novembre 2014
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFROU.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.