TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 août 2015
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Eric Kaltenrieder et François Kart, juges.
Recourante
X.________, à 1********, représentée par Claude Paschoud, Cabinet de conseils juridiques, à Lausanne,
Autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation,
Objet
retrait préventif du permis de conduire
Recours X.________ c/ décisions du Service des automobiles et de la navigation du 20 mars 2015 (frais d'expertise et assistance judiciaire)
Vu les faits suivants
A. X.________, née le ******** 1981, est titulaire du permis de conduire pour les catégories B, B1, F, G et M, depuis le 25 janvier 2001. Elle n’a pas fait l’objet de sanctions administratives.
B. Selon un rapport d’investigation de la Police cantonale du 14 octobre 2014, X.________ consomme régulièrement du cannabis. A raison de cela, le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: le SAN) a, le 13 novembre 2014, ouvert une procédure administrative à l’encontre d’X.; il lui a enjoint de se soumettre à trois contrôles successifs auprès de l’Unité de médecine et de psychologie du trafic (ci-après: l’UMPT). Le SAN a averti X. qu’elle devait prendre en charge les frais d’expertise de l’UMPT, payables d’avance. En cas de défaut d’un tel paiement, l’UMPT ne pourrait rendre son rapport et le SAN devrait envisager de retirer immédiatement le permis de conduire d’X., à titre préventif. Dans un courrier non daté mais reçu par le SAN le 21 novembre 2014, X. a expliqué ne pas disposer des moyens de payer l’avance de frais; elle a demandé au SAN «une solution financière», de manière à se soumettre à l’expertise tout en conservant son permis de conduire, dont elle avait un besoin professionnel et familial. Le 25 novembre 2014, le SAN a accusé réception de ce courrier, qu’il a transmis à l’UMPT pour le règlement des modalités de paiement des examens toxicologiques ordonnés le 13 novembre 2014. Le 12 janvier 2015, l’UMPT a signalé au SAN qu’X.________ n’ayant pas versé l’avance pour ses frais, les examens demandés n’avaient pu être effectués. Le 20 janvier 2015, le SAN a retiré le permis de conduire d’X.________ à titre préventif. Le 24 janvier 2015, X.________ s’est adressée au SAN pour contester la décision du 20 janvier 2015, en se plaignant notamment du fait que sa demande de dispense des frais d’expertise n’avait pas été examinée. Le 30 janvier 2015, le SAN a annulé sa décision du 20 janvier 2015 et restitué son permis à X.________, qu’il a invitée à se soumettre à des examens toxicologiques auprès de l’UMPT, et à payer l’avance des frais de ces contrôles, ainsi que ces frais eux-mêmes.
C. Le 3 février 2015, X.________ a formé une réclamation contre la décision du 30 janvier 2015. Elle a demandé la restitution de l’effet suspensif, l’octroi de l’assistance judiciaire, la dispense des frais d’expertise ou leur prise en charge par l’Etat, ainsi que l’annulation de la décision du 20 janvier 2015, jusqu’à ce que les résultats des examens toxicologiques soient connus. Le 20 mars 2015, le SAN a rejeté la réclamation; il a refusé de dispenser X.________ des frais liés aux examens toxicologiques à effectuer par l’UMPT; prolongé de 45 jours le délai pour l’avance de ces frais; confirmé pour le surplus la décision du 30 janvier 2015. Le SAN a considéré, en bref, que la mise en œuvre de l’expertise était justifiée; les frais devant en être mis à la charge d’X.________, leur dispense et celle de l’avance y relative était dès lors exclue (décision n°1). Par une décision séparée du 20 mars 2015, le SAN a rejeté la demande d’assistance judiciaire, présentée à l’appui de la réclamation (décision n°2).
D. X.________ a recouru contre les décisions n°1 et 2, dont elle demande l’annulation, avec la dispense de l’avance des frais d’expertise de l’UMPT. Le SAN propose le rejet du recours. La recourante a répliqué.
E. Le Tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
a) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées).
b) La recourante attaque les décisions n°1 et 2, rendues le même jour dans le cadre de la procédure administrative ouverte le 13 novembre 2014 à son encontre par le SAN. Le 30 janvier 2015, le SAN a invité la recourante à se soumettre à des contrôles toxicologiques à effectuer par l’UMPT et à payer les frais y relatifs. Par la décision n°1, le SAN a rejeté la réclamation formée contre la décision du 30 janvier 2015, en tant qu’elle porte sur la dispense des frais liés au mandat confié à l’UMPT, d’une part, et à la demande d’assistance judiciaire, d’autre part. Ces deux questions forment le seul objet du litige soumis au Tribunal cantonal, à l’exclusion du point de savoir si un retrait de permis à titre préventif est justifié, à raison des faits constatés dans le rapport de police du 14 octobre 2014.
a) Par décision, on entend, selon l’art. 3 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). La décision est un acte de souveraineté fondé sur le droit public, individuel et concret, qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 44/45, 328 consid. 2.1 p. 331, et les arrêts cités). Les décisions incidentes et les décisions sur réclamation sont des décisions (art. 3 al. 2 LPA-VD).
b) Selon l’art. 74 LPA-VD, applicable devant le Tribunal cantonal par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, les décisions incidentes portant sur la compétence, la récusation, l’effet suspensif et les mesures provisionnelles sont séparément attaquables (art. 74 al. 3 LPA-VD). Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont attaquables, selon l’art. 74 al. 4 LPA-VD, si elles créent un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale permettant d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Sinon, elles ne peuvent être attaquées qu’avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD).
b) Les décisions n°1 et 2, portant sur la dispense des frais d’expertise et l’assistance judiciaire, sont de nature incidente par rapport à la décision finale, à venir, relative au retrait ou au maintien du permis de conduire de la recourante, à raison des faits relatés dans le rapport du 14 octobre 2014. N’entrant pas dans les prévisions de l’art. 74 al. 3 LPA-VD, les décisions n°1 et 2 ne sont attaquables séparément que si les conditions de l’art. 74 al. 4 LPA-VD sont remplies. Tel est le cas de la décision n°1. Le refus de la dispense des frais d’expertise de l’UMPT empêche la recourante de faire valoir ses droits dans la procédure du retrait de permis à titre préventif; à défaut de rapport de l’UMPT sur les contrôles toxicologiques, le permis de la recourante lui sera retiré. La décision n°1 est ainsi de nature à créer un dommage irréparable à la recourante. Il est en revanche douteux que le refus de l’assistance judiciaire dans ce contexte, selon la décision n°2, constitue un tel dommage ou qu’il faille entrer en matière pour éviter une procédure probatoire longue et coûteuse. Le recours formé directement contre la décision n°1 connexe étant recevable, il se justifie néanmoins d’examiner également la décision n°2, par économie de procédure.
c) Le recours est recevable.
a) Sont des autorités administratives les organes du canton, des communes des associations ou fédérations de communes et des agglomérations, ainsi que les personnes physiques ou morales habilités à rendre des décisions (art. 4 LPA-VD).
b) Le SAN est l’autorité cantonale chargée de l’exécution des prescriptions fédérales en matière d’admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (art. 3a al. 1 de la loi du 25 novembre 1974 sur la circulation routière – LVCR, RSV 741.01, mis en relation avec l’art. 22 de la loi fédérale sur la circulation routière, du 13 décembre 1958 – LCR; RS 741.01). Dans ce cadre, le SAN est compétent pour demander à la recourante de se soumettre à un contrôle toxicologique si un retrait préventif du permis de conduire est envisageable à raison d’une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite (cf. art. 16d al. 1 let. b LCR). Cet examen est à faire par un organe spécialisé dans les domaines de la médecine et de la psychologie du trafic (art. 28a de l’ordonnance fédérale réglant l’admission des personnes et des véhicules à la circulation routière - OAC; RS 741.51), soit l’UMPT pour ce qui concerne le canton de Vaud. Après avoir reçu le rapport de l’UMPT, le SAN décide d’un éventuel retrait du permis de conduire fondé sur l’art. 16d al. 1 let. b LCR. Dans ce cadre, le SAN intervient comme autorité administrative au sens de l’art. 4 LPA-VD. Il tranche les réclamations formées en matière de retrait du permis de conduire (art. 21 al. 2 LVCR, mis en relation avec l’art. 21 al. 1bis ch. 2 de la même loi). La procédure devant le SAN est régie par la LPA-VD, soit les dispositions générales de cette loi (Chapitre I, art. 1 à 22 LPA-VD), les règles générales de procédure (Chapitre II, art. 23 à 61 LPA-VD) et celles de la procédure de première instance (Chapitre III, art. 62 à 72 LPA-VD), parmi lesquelles celles gouvernant la réclamation (art. 66 à 72 LPA-VD). Les règles régissant le recours administratif (Chapitre IV, art. 73 à 91), s’appliquent par analogie à la procédure de réclamation (art. 72 LPA-VD).
La recourante ne conteste pas la décision n°1 quant au principe de l’expertise toxicologique à effectuer par l’UMPT; elle a consenti à s’y soumettre. En revanche, la recourante critique le fait que le SAN ait rejeté sa demande de dispense des frais et de l’avance de frais pour cette expertise.
a) L’autorité peut ordonner une expertise (art. 29 al. 1 let. c LPA-VD). En l’occurrence, cette mesure est indispensable pour vérifier si la recourante est inapte à la conduite à raison de sa dépendance au cannabis – ou non, au regard de l’art. 16d al. 1 let. b LCR, mis en relation avec l’art. 15d LCR. La recourante ne le conteste pas, au demeurant.
b) Hormis les cas où la loi prévoit la gratuité de la procédure – ce qui n’est pas le cas en l’espèce, sous la seule réserve de la procédure de réclamation devant le SAN (art. 21 al. 2, première phrase, LVCR) – les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l’instruction et la décision (art. 45 LPA-VD). En procédure administrative, les frais sont en principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision de l’autorité (art. 48 LPA-VD). Le Conseil d’Etat fixe les frais dus en procédure administrative devant les autorités administratives cantonales (art. 46 al. 1 LPA-VD). Il est également compétent pour fixer les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d’Etat ou de ses départements (art. 1 de la loi éponyme, du 18 décembre 1934 – LEMO, RSV 172.55). Sur cette base, le Conseil d’Etat a édicté le règlement fixant les émoluments en matière administrative, le 8 janvier 2001 (RE-Adm, RSV 172.55.1), ainsi que, le 7 juillet 2004, le règlement sur les émoluments perçus par le SAN (RE-SAN, RSV 741.15.1). Les frais d’expertise figurent parmi ceux qui peuvent être mis à la charge de l’administré, en relation avec les mesures administratives, comme le retrait du permis de conduire (art. 27 let. b RE-SAN). La quotité et le mode de calcul de ces frais sont déterminés par le règlement du 9 août 2006 fixant les indemnités pour les prestations et expertises médico-légales requises par les autorités judiciaires et administratives (Ri-EML, RSV 312.25.1). Lorsque le SAN confie à l’UMPT le mandat de vérifier que le conducteur est inapte à la conduite automobile à raison d’une forme de dépendance au sens de l’art. 16d al. 1 let. b LCR, et que cette mesure est justifiée dans son principe, les frais d’expertise peuvent être mis à la charge de la personne qui a dû se soumettre aux contrôles toxicologiques ordonnés par le SAN (arrêts GE.2009.0225 du 22 février 2010; GE.2009.0002 du 2 juin 2009; CR.2007.0263 du 4 juillet 2008). Le SAN en déduit qu’une dispense de l’avance pour les frais de l’UMPT, ainsi que de ces frais eux-mêmes, est exclue.
Cette thèse ne peut être partagée. Lorsque le SAN enjoint le titulaire du permis de conduire de se soumettre à des contrôles toxicologiques à effectuer par l’UMPT, l’on se trouve au stade de la procédure administrative non-contentieuse. Dans ce cadre, l’autorité administrative (le SAN, en l’occurrence) ne peut demander une avance de frais que dans les cas prévus par l’art. 29 al. 6 LPA-VD ou lorsque les circonstances particulières le justifient (art. 47 al. 1 LPA-VD). L’art. 29 al. 6 LPA-VD vise le cas où l’autorité peut demander une avance de frais pour la mise en œuvre de moyens de preuve dont l’administration est demandée par une partie. Tel n’est pas le cas en l’espèce, puisque c’est la loi qui impose l’expertise toxicologique, que le SAN a ordonné d’office et non point à la demande de la recourante. Pour le surplus, le SAN n’indique pas les circonstances particulières qui imposeraient de demander à la recourante une avance pour les frais des contrôles de l’UMPT. A cela s’ajoute que l’art. 16 RE-Adm, disposition qui fait partie des règles s’appliquant à tous les départements de l’administration pour la fixation des émoluments, prévoit la possibilité d’accorder une dispense de payer tout ou partie des émoluments, frais spéciaux et débours, mis à la charge de l’administré. Sans doute l’art. 16 RE-Adm ne s’applique-t-il qu’aux frais prévus par ce règlement et qu’une disposition analogue ne se trouve pas dans le RE-SAN. Celui-ci prévoit toutefois que le SAN peut accorder des réductions des émoluments qu’il perçoit, lorsque des circonstances particulières le justifient (art. 3 al. 5 RE-SAN). Ce qu’il peut faire pour les émoluments, le SAN peut le faire aussi pour l’avance requise pour la couverture des émoluments présumés.
c) En conclusion, faute d’invoquer des circonstances particulières justifiant cette mesure, le SAN n’était pas en droit, sur le vu du texte clair de l’art. 47 al. 1 LPA-VD, de mettre une avance de frais à la charge de la recourante, pour les frais présumés des contrôles toxicologiques à effectuer par l’UMPT. A supposer qu’il existât de telles circonstances particulières, liées par exemple à l’indigence de la recourante, le SAN aurait dû envisager une dispense totale ou partielle de cette avance. Le recours doit être admis en tant qu’il est dirigé contre la décision n°1. Celle-ci est annulée et la cause renvoyée au SAN pour qu’il examine s’il existe, chez la recourante, des circonstances particulières, au sens de l’art. 47 al. 1 LPA-VD, justifiant qu’une avance soit exigée d’elle en vue du recouvrement des frais prévisibles de l’expertise de l’UMPT.
d) Le fait qu’une avance ne soit pas demandée n’entraîne pas, du même coup, la dispense des frais. Si le SAN devait, sur le vu du résultat de l’expertise, ordonner le retrait du permis de conduire de la recourante, conformément à l’art. 16d al. 1 let. b LCR, les frais de l’expertise seraient mis à la charge de la recourante, conformément aux art. 45 et 48 LPA-VD, mis en relation avec l’art. 27 let. b RE-SAN, à moins que l’on se trouve dans un cas de remise de ces frais (cf. art. 3 al. 5 RE-SAN). Si aucune mesure administrative ne devait être ordonnée, les frais d’expertise de l’UMPT ne pourront être mis à la charge de la recourante (arrêt FI.2008.0072 du 18 novembre 2009).
Selon la recourante, le SAN aurait dû lui accorder l’assistance judiciaire dans la procédure de réclamation. Elle demande implicitement la réforme de la décision n°2, en ce sens que l’assistance judiciaire lui est octroyée pour la procédure de réclamation devant le SAN.
a) La portée de ce grief est limitée à la prise en charge des frais du conseil de la recourante. La procédure de réclamation est gratuite pour le surplus (cf. art. 21 al. 2 LVCR).
b) La réclamation du 3 février 2015, dirigée contre la décision du 30 janvier 2015, portait sur la dispense des frais d’expertise de l’UMPT et l’octroi de l’assistance judiciaire dans ce contexte.
c) Toute personne qui ne dispose des ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause ne paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite; elle a en outre le droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert (art. 29 al. 3 Cst; 27 al. 3 Cst/VD; 18 LPA-VD; ATF 135 I 1 consid. 7.1 p. 2, 91 consid. 2.4.2.2 p. 96; 134 I 92 consid. 3.2.1 p. 99, et les arrêts cités). Ces trois conditions sont cumulatives. L'art. 29 al. 3 Cst. vaut non seulement dans le procès civil et pénal, ainsi que dans le contentieux administratif, mais aussi dans l'administration non contentieuse (ATF 128 I 225 consid. 2.3 p. 227; 125 V 232 consid. 4a p. 34ss, et les arrêts cités). Dans la décision n°2 attaquée, le SAN a allégué que la réclamation était vouée à l’échec d’emblée; dans sa réponse du 21 mai 2015, il a fait valoir en outre que l’assistance d’un conseil n’était pas nécessaire. Il n’est pas contesté, pour le surplus, que la recourante est démunie.
aa) Un procès est dépourvu de chances de succès lorsque les perspectives de le gagner sont notablement plus faibles que les risques de le perdre et qu'elles ne peuvent guère être considérées comme sérieuses, de sorte qu'une personne raisonnable et de condition aisée renoncerait à s'y engager en raison des frais qu'elle s'exposerait à devoir supporter; il ne l’est pas davantage lorsque les chances de succès et les risques d’échec s’équilibrent à peu près, ou que les premières ne sont que légèrement inférieures aux secondes (ATF 133 III 614 consid. 5 p. 616; 129 I 129 consid. 2.3.1 p. 135/136; 125 II 265 consid. 4b p. 275, et les arrêts cités).
En l’occurrence, la démarche de la recourante, tendant à la dispense de l’avance des frais d’expertise et à la dispense de ces frais, n’était pas vouée à l’échec d’emblée. Dans sa décision du 30 janvier 2015, le SAN est parti du principe que l’avance des frais d’expertise (et de ces frais eux-mêmes) était obligatoire. Or tel n’est pas le cas, comme on l’a vu (cf. consid. 4 ci-dessus). Le SAN aurait dû examiner s’il existait des motifs de dispense de cette avance, contrairement à ce qu’il a dit dans la décision n°1. La réclamation aurait dû être admise partiellement sur ce point.
bb) La partie indigente a droit à l'assistance judiciaire gratuite lorsque ses intérêts sont touchés de manière importante et que la cause présente des difficultés, en fait et en droit, qui rendent nécessaire l'assistance d'un mandataire (ATF 134 I 92 consid. 3.2.1 p. 99; 130 I 180 consid. 2.1 p. 182; 128 I 225 consid. 2.5.2 p. 232, et les arrêts cités). Tel est notamment le cas lorsque l'issue de la procédure peut avoir des répercussions importantes sur la situation juridique du demandeur, ou que, en relation avec la gravité du cas, surgissent des difficultés de fait ou de droit que le demandeur n'est pas en mesure d'affronter seul (ATF 130 I 180 consid. 2.2 p. 182; 128 I 225 consid. 2.5.5 p. 232; 125 V 32 consid. 4b p. 35ss). Le fait que la procédure soit, comme en l’espèce, régie par la maxime d’office, n’exclut pas, ipso facto, le droit à l’assistance d’un mandataire (ATF 130 I 180 consid. 3.2 p. 183; 125 V 32 consid. 4b p. 36). La maxime d’office ne garantit pas que l’administration appliquera correctement la loi, ou que le déroulement de la procédure sera irréprochable; en outre, l’expérience montre qu’une procédure mal engagée est difficile à remettre sur ses rails. Enfin, l’assistance d’un mandataire peut aider à ce que toutes les offres de preuve nécessaires à l’éclaircissement des faits soient soumises à l’autorité (ATF 130 I 180 consid. 3.2 p. 183/184). La jurisprudence n’admet qu’exceptionnellement le droit au concours d’un mandataire dans ce type de situation (arrêts RE.2004.0012 du 20 août 2004; RE.2003.0017 du 5 mai 2003; RE.2002.0043 du 30 avril 2003, et les arrêts cités).
Le litige soumis au SAN, portant sur l’éventuelle dispense de l’avance de frais pour les contrôles toxicologiques à effectuer par l’UMPT dans le cadre du mandat reçu, n’était pas difficile à trancher. L’unique question à examiner dans ce cadre se rapportait aux principes généraux de la procédure administrative. La simple lecture des art. 47 al. 1 et 48 LPA-VD permettait de résoudre le point litigieux, sans qu’il fût nécessaire de mettre en œuvre des moyens importants, comme la consultation de la doctrine ou de la jurisprudence. Quant aux faits, ils étaient établis. Le SAN pouvait dès lors rejeter la demande d’assistance judiciaire présentée à l’appui de la réclamation du 3 février 2015. La décision n°2 doit dès lors être maintenue, ses motifs étant toutefois substitués: la demande d’assistance judiciaire devait être rejetée pour défaut de nécessité d’un conseil, et non point à raison du défaut de chances de succès de la réclamation.
Le recours doit ainsi être admis partiellement. La décision n°1 est annulée et la cause renvoyée au SAN pour nouvelle décision au sens du considérant 4d. Le recours est rejeté pour le surplus. Il convient de statuer sans frais. La recourante, agissant par l’entremise d’un conseil, a droit à des dépens, dont le montant sera réduit compte tenu de l’issue du recours (art. 55 et 56 al. 2 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis partiellement.
II. La décision sur réclamation rendue le 20 mars 2015 par le Service des automobiles et de la navigation est annulée.
III. La cause est renvoyée au Service des automobiles et de la navigation pour nouvelle décision au sens du considérant 4d.
IV. Le recours est rejeté pour le surplus.
V. Il est statué sans frais.
VI. L’Etat de Vaud, par le Département du territoire et de l’environnement, versera à la recourante une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 25 août 2015
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OROU.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.