canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 1er février 1993
sur le recours interjeté par Werner JOST , route de Sichoz 2, 1814 La Tour-de-Peilz,
contre
la décision du 14 décembre 1990 de la Commission de recours du SIEG, Service intercommunal Vevey-Montreux, dont le conseil est l'avocat Alain Wurzburger, auquel succède l'avocat Jacques Haldy, Galeries St-François A, case postale 3473, 1002 Lausanne.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. Pierre Journot, président
Samuel Pichon, assesseur
Vincent Pelet, assesseur
constate en fait :
A. Le 14 décembre 1990, la Commission de recours en matière de taxe d'épuration du SIEG a rendu la décision suivante:
"A) Werner JOST est propriétaire sur le territoire de la commune de La Tour-de-Peilz d'une villa sise route de Sichoz 2.
Ce bâtiment a fait l'objet en août 1973 d'une taxation par l'ECA fixant sa valeur d'assurance de base à Fr. 44'000.--. Cette taxation a été revue une première fois à la demande du recourant en 1979, à la suite d'un agrandissement de l'immeuble. Celui-ci a été estimé à Fr. 343'629.- à l'indice 530, y compris des aménagements extérieurs par Fr. 7'000.- et un complément valeur à neuf de 10 % par Fr. 31'239.--. La valeur d'assurance de base a ainsi été fixée à Fr. 65'000.--.
Une nouvelle taxation valeur à neuf a eu lieu en 1987. La valeur de l'immeuble a été arrêtée à Fr. 605'200.-- à l'indice 735. La police mentionne que sont pris en compte dans ce montant, outre l'immeuble proprement dit, un cabanon par Fr. 6'000.-- et un couvert par Fr. 4'500.--.
La police indique une valeur d'assurance de base de Fr. 82'350.--.
B) Le 2l mai 1990, le SIEG a adressé au recourant un bordereau no 865OOO1 fixant la taxe d'épuration 1990 à Fr. 343.10. Les bases de calcul mentionnées dans le bordereau en question sont les suivantes :
*- Valeur d'assurance incendie de base
de l'immeuble: Fr. 82'350.--*
*- Taux : 2,7 %o-
Montant : Fr. 222,35
Consommation d'eau de l'année précédente : 175.00 -
Taux : 69 %
Montant : Fr. 120.75*
*TOTAL Fr. 343.10
======*
C) Par lettre du 5 juin 1990, soit en temps utile, Werner JOST a recouru contre cette décision. En substance, il fait valoir que la valeur d'assurance déterminante pour le calcul de la taxe est la valeur actuelle du bâtiment, compte non tenu du complément valeur à neuf d'une part, des aménagements extérieurs dont la couverture est facultative d'autre part.
Selon Werner JOST, la valeur à prendre en compte devrait être fixée à Fr. 52'000.-- au lieu de Fr. 82'350.--. Il conviendrait en effet de se reporter à la valeur d'assurance de base figurant dans la police de 1979 (Fr. 65'000.--) dont on devrait déduire la contre-valeur des aménagements extérieurs par Fr. 7'000.--. Le montant ainsi obtenu devrait être retenu à concurrence de 90 % pour tenir compte du complément d'assurance valeur à neuf de 10 %. Ainsi, aux yeux du recourant, le calcul de la valeur d'assurance de base déterminant pour le calcul de la taxe d'épuration se présenterait comme suit :
(Fr 65'000 -- - Fr 7'000.--) x 0,9 = Fr. 52'000,--)
Si l'on retenait la thèse du recourant, la taxe d'épuration due pour 1990 devrait être établie de la manière suivante :
*- Fr 52'000,-- x 2,7 %o = Fr 140,40
Fr. 261,15
en lieu et place de Fr. 343,10*
Le recourant réclame en outre implicitement que lui soient restitués les montants qu'il aurait versés en trop pour les années 1988 et 1989.
D) Après un échange de correspondance entre les parties datées des 12 et 18 juillet 1990, la Commission de céans a été saisie du dossier.
Elle s'est réunie une première fois le 20 septembre 1990 pour organiser ses travaux. Elle a fixé un délai au 19 octobre 1990 au SIEG pour se déterminer sur le recours et aux deux parties pour requérir d'éventuelles mesures d'instruction. D'office, elle a ordonné production par l'ECA du dossier de la taxation de l'immeuble du recourant survenue en novembre 1987. Elle a au surplus organisé une inspection locale qui s'est tenue le 6 novembre 1990.
Etaient présents le recourant Werner JOST personnellement et, pour le service intimé, son président Jean-Pierre Ding et son secrétaire Rodolphe Wahlen.
La Commission a pu constater lors de cette visite que les aménagements extérieurs figurant dans la police consistent en un couvert servant - au moins occasionnellement - de garage, un cabanon abritant des outils, notamment des outils de jardin, ainsi qu'un dallage protégé par une paroi légère servant de coupe-vent.
En droit:
Le recourant ne conteste pas la légalité de la taxe d'épuration. A bon droit. L'article 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux autorise en effet les communes à percevoir des bénéficiaires de prestations ou d'avantages déterminés ou de dépenses particulières des taxes spéciales fixées proportionnellement dans des règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
La loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution précise, à l'article 66 alinéa 1, que "les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration" notamment.
Selon ses statuts, le Service intercommunal S.I.E.G. Vevey-Montreux, association de communes au sens des articles 112 et suivants de la loi sur les communes, a pour but "l'épuration des eaux usées recueillies par les égouts publics sur le territoire des communes membres de l'association" (art. 4, alinéa 1). Ses ressources ordinaires destinées au service de la dette (intérêts et amortissements) et la couverture des frais d'entretien et d'exploitation des ouvrages d'épuration des eaux lui sont procurées par une taxe dite d'épuration (art. 22). En vertu de l'article 25, le taux, la procédure de taxation et les modalités de perception de la taxe d'épuration sont fixés par un règlement spécial adopté par le Conseil intercommunal. Le règlement sur la perception de la taxe d'épuration actuellement en vigueur a été adopté le 20 novembre 1985 et approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 8 janvier 1986.
D'emblée, la Commission de recours entend signaler que, même si l'on suivait le recourant, la valeur à prendre en considération n'atteindrait pas Fr. 52'000.-- mais Fr. 57'620.--.
La valeur d'assurance de base telle qu'elle figure sur les polices d'assurance de l'ECA correspond en effet au quotient résultant de la division de la valeur d'estimation de l'immeuble par l'indice de référence multiplié par 100. Ainsi la valeur de base de Fr. 65'000.-- figurant dans la police de 1979 a été fixée comme suit :
Fr. 343'629.-- x 100*= Fr. 64'836.--, arrondi à Fr. 65'000.--.
530*
De même, la valeur d'assurance de base figurant dans la police du 21 décembre 1987 résulte du calcul suivant :
Fr. 605'200.-- x 100*= Fr. 82'340.--, arrêté à Fr. 82'530.--.
735*
Si l'on veut conserver la logique du système tout en épousant les thèses du recourant, la valeur d'assurance de base de son immeuble devrait dès lors être fixée comme suit :
*Taxation de l'immeuble
selon police de 1979 : Fr. 343'629,--*
*- dont à déduire
complément valeur à neuf: Fr. 31'239,--*
- aménagements extérieurs: Fr. 7'000,-- Fr. 38'239,--
Total Fr. 305'390,--
Valeur d'assurance de base à prendre en compte :
Fr. 305'390.-- x 100*= Fr. 57'621.--, arrondi à Fr. 57'620.--
530*
Ce montant est de Fr. 5'220.-- supérieur à celui préconisé par le recourant.
Sous ce régime, le règlement sur la perception de la taxe d'épuration du SIEG prévoyait ce qui suit à son article 7, alinéa 1 :
"La valeur de l'assurance incendie est la valeur d'assurance de base, non compris le complément pour valeur à neuf fixé par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les autres dommages, multipliée par l'indice de l'année de taxation".
Dès le 1er juillet 1981, les immeubles sont en principe assurés à la valeur à neuf. Ce changement a conduit le Conseil intercommunal du SIEG à modifier l'article 7 du règlement susmentionné dont la teneur nouvelle est la suivante :
"La valeur de l'assurance incendie est la valeur d'assurance de base fixée par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et autres dommages.
Les assurances complémentaires pour valeur à neuf qui subsisteront transitoirement ne seront pas comprises dans la valeur de base jusqu'au moment où les immeubles concernés seront taxés en valeur à neuf."
En l'espèce, force est de constater que l'autorité intimée a appliqué cette prescription à la lettre. La valeur d'assurance retenue pour calculer la taxe d'épuration 1990 est bien la valeur d'assurance de base fixée par l'ECA dans la police du 21 décembre 1987.
L'alinéa 2 de l'article 7 du règlement en question sur lequel le recourant paraît fonder son pourvoi règle le cas des assurances complémentaires pour valeur à neuf. Cette disposition ne concerne en rien le cas du recourant.
Ainsi, le grief soulevé par Werner JOST selon lequel le SIEG n'aurait pas appliqué le règlement sur la perception de la taxe d'épuration est mal fondé.
L'inégalité dont se plaint le recourant ne lui est pas propre. Elle existe entre tous les propriétaires assurés à neuf et ceux qui ne le sont pas encore. En d'autres termes, il s'agit d'une inégalité que le recourant partage avec de nombreuses autres personnes, ce qui atténue fortement son atypicité.
Bien plus, cette inégalité est engendrée par un régime transitoire qu'il a fallu mettre en place lors de la modification de la loi concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels. Or, c'est la caractéristique d'un régime transitoire de créer des disparités entre ceux qui sont soumis à l'ancien droit et ceux qui sont régis par les nouvelles dispositions. De telles disparités ne sont pas contraires au droit à l'égalité déduit de l'article 4 de la Constitution fédérale.
Il y a lieu encore d'ajouter qu'en l'espèce, l'inégalité est atténuée par le fait que la taxe réclamée par le SIEG ne se calcule pas sur le seul critère de la valeur d'assurance incendie, mais également sur celui tiré de la consommation d'eau.
Enfin, supposé que l'article 7 du règlement sur la perception de la taxe d'épuration crée une inégalité de traitement, la Commission de recours estime qu'il ne lui appartiendrait pas d'annuler la décision. Emanant du Conseil intercommunal du SIEG, elle a pour tâche de contrôler la bonne application du règlement par le Comité de direction et non pas de discuter de la constitutionnalité d'un texte réglementaire émanant de l'autorité qui la nomme.
Vu ce qui précède, la Commission estime que le moyen du recourant tiré de l'inégalité de traitement ne peut être retenu.
En l'espèce, il s'agit du cabanon et du couvert estimés à Fr. 6'000.-- et Fr. 4'500.-- respectivement dans la police du 21 décembre 1987.
Dans la détermination de la taxe 1990 de Fr. 343.10, ces deux éléments sont pris en compte à concurrence de Fr. 1'429.-- selon calcul suivant :
(Fr. 6'000.-- + Fr. 4'500.--) x 100*= Fr. 1'429.--
735*
Au taux de 2,7 %o, leur influence sur le montant total de la taxe atteint Fr. 3.85. C'est dire que le montant supplémentaire réclamé au propriétaire qui assure facultativement ses ouvrages extérieurs est en règle générale très modique.
Or, il est de jurisprudence constante qu'il n'est pas contraire à l'ordre constitutionnel de percevoir des taxes selon des critères schématiques fondés sur des moyennes tirées de l'expérience (cf. JT 1982 1 485, spécialement 488 et la jurisprudence citée). Il a toujours été admis qu'on ne saurait imposer à une autorité de recourir, pour le calcul d'une taxe, à des critères affinés, si la détermination de ceux-ci engendrerait pour la collectivité concernée d'importants frais supplémentaires.
En l'espèce, si le Comité de direction du SIEG devait, comme le suggère le recourant, soustraire de la valeur d'assurance de base celles des ouvrages extérieurs facultativement assurés, cela supposerait qu'il se fasse communiquer par l'ECA les 13'000 polices d'assurance des bâtiments qu'il dessert. Ces documents devraient être analysés l'un après l'autre. Dans les cas douteux, une inspection locale devrait être conduite pour déterminer les aménagements extérieurs qui, comme cela pourrait être le cas d'un couvert utilisé comme garage, sont de nature à générer des eaux usées. De telles démarches obligeraient le SIEG à engager des collaborateurs supplémentaires, ce qui accroîtrait considérablement les frais et ferait, en fin de compte, augmenter la taxe.
Compte tenu de la modicité de l'incidence de la prise en compte des ouvrages extérieurs dans le calcul de la taxe, la Commission estime que la thèse du recourant n'est pas fondée.
Par ces motifs, la Commission
1.- rejette le recours;
2.- dit que le bordereau no 8650001 fixant la taxe d'épuration 1990 due par Werner JOST à Fr. 343.10 est confirmée."
B. En temps utile, Werner Jost a recouru contre cette décision en demandant en substance que le SIEG modifie sa pratique et ne prenne pas en compte l'assurance de la valeur à neuf ni celle des aménagements extérieurs.
Par réponse du 21 février 1991 déposée par son conseil, le SIEG a conclu au rejet du recours.
Interpellé, le Service de l'Intérieur s'est déterminé le 25 mars 1991 en proposant le rejet du recours dans la mesure où celui-ci est recevable.
Le recourant a encore déposé un mémoire du 5 mai 1991 ainsi que diverses pièces.
et considère en droit :
"a) Le Tribunal fédéral a admis le recours à des systèmes schématiques pour le calcul des contributions telles que les taxes communales d'égouts, lorsqu'il n'est pas possible de déterminer exactement l'avantage retiré du raccordement aux égouts et aux installations d'épuration des eaux ou de la dépense correspondante engagée à cette fin par la collectivité. Il a ainsi admis que la valeur d'assurance-incendie est un critère aisément identifiable et d'application facile pour fixer les taxes de raccordement aux réseaux d'eau et d'égout et qu'elle constitue généralement aussi une référence éprouvée pour calculer la valeur de rendement d'un immeuble et, partant, l'avantage qui résulte du raccordement pour le propriétaire (ATF 93 I 106, spéc. 115, résumé au JT 1969 I 85; ATF 109 Ia 325, JT 1985 I 613; voir également ATF Schaeffer du 24 mai 1977, non publié mais résumé dans RDAF 1977 p. 402).
En dépit des critiques formulées par le Tribunal administratif du canton d'Argovie (AGVE 1978 p. 159), le Tribunal fédéral a confirmé sa jurisprudence en la matière en admettant le recours formulé par une commune argovienne contre le refus de l'autorité cantonale de recours de reconnaître un règlement se fondant exclusivement sur la valeur d'assurance-incendie de l'immeuble (Zbl 1985, p. 107). Il a notamment déclaré concevable de partir de l'idée que les immeubles dont la valeur d'assurance-incendie est la plus élevée sont aussi ceux qui retirent des équipements l'avantage économique le plus important. Le canton d'Argovie a alors modifié sa pratique et il suit depuis lors la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière (Zbl 1985, p. 407; voir également sur ces points Buffat, op. cit. p. 184 ss).
La Commission de céans a également admis que le critère de la valeur assurance-incendie était approprié pour déterminer l'assiette des taxes de raccordement à l'égout et au service d'épuration ou encore à celui de distribution de l'eau, et ce aussi bien lors du raccordement initial qu'ultérieurement, si des modifications de la valeur de l'immeuble interviennent par suite de transformations, agrandissement ou reconstruction (ATF Schaeffer précité; CCRI F. Du Ch., du 9.5.1985, confirmé notamment par CCRI J. Po., du 5.6.1985; R. Re., du 23.7.1985; A. Ta., du 15.8.1985; B. Br., du 9.6.1986; Y. Pi., du 17.7.1986; Or., du 25.9.1986 publié dans RDAF 1988, p. 286 et qui a fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral rejeté par arrêt du 14 mai 1987; P. Po., du 11.10.1990; D. Bi., du 6.12.1990).
Enfin, on notera également que le législateur cantonal a entériné l'utilisation de la valeur ECA à des fins contributives par son refus d'entrer en matière sur une proposition du Conseil d'Etat qui tendait à contraindre les communes à abandonner dans un délai de trois ans la référence à la valeur ECA comme critère de taxation, tant en ce qui concerne les taxes uniques de raccordement que les taxes complémentaires, pour la remplacer par des critères tels que le volume ECA, la surface de la parcelle, la consommation d'eau ou l'équivalent-habitant au choix de l'autorité communale (BGC 1989, février 1989, p. 1451-1478)."
Le Tribunal administratif s'en remet à cette jurisprudence, qui a été citée par le Conseil d'Etat dans l'exposé des motifs d'un projet de modification de la loi sur les impôts communaux destiné à consacrer la possibilité d'utiliser la valeur d'assurance incendie (BGC septembre 1991, p. 1581). Ce projet de loi a été adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a même amendé sur la question des taxes annuelles afin de laisser aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592). La modification introduite par la loi du 11 septembre 1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO du 29 novembre 1991). Elle n'est pas applicable en l'espèce mais elle ne fait que conforter la solution jurisprudentielle rappelée ci-dessus.
Certes, le recourant se prévaut de l'inégalité de traitement qu'engendrerait l'art. 7 al. 2 du règlement en permettant dans certains cas la déduction du complément pour assurance de la valeur à neuf. Cette inégalité n'existerait toutefois que par rapport aux propriétaires de bâtiments qui remplissent la double condition d'être encore assurés selon l'ancien système et de faire néanmoins l'objet d'une couverture d'assurance de la valeur à neuf par convention spéciale. Il y a tout lieu de penser que de tels cas sont rares mais peu importe. Le recourant ne démontre pas que l'inégalité de traitement qu'il dénonce, d'une manière qui vise plus l'intérêt général que sa propre situation concrète, aurait une conséquence significative sur sa taxation. Au reste, on remarque que lorsque le recourant était au bénéfice d'une police d'assurance contenant un complément pour valeur à neuf, celui-ci correspondait sensiblement à un dixième de la valeur d'assurance. Or, pour ce qui concerne le recourant, la part de la taxe liée à la valeur d'assurance incendie est de 222,35 francs. L'intérêt du recourant à faire prévaloir son point de vue à ce sujet serait donc de l'ordre d'une vingtaine de francs, ce qui ne suffirait en tout cas pas à justifier l'admission du recours et la remise en cause du règlement litigieux.
Il est vrai qu'ici aussi, le recourant paraît viser un but d'intérêt général lorsqu'il expose que la valeur des aménagements extérieurs pourrait être supérieure en cas de construction d'une piscine ou d'une installation de chauffage solaire. Certains de ses arguments tendent d'ailleurs plus à obtenir une modification du système en vigueur qu'à la correction de sa situation personnelle. Toutefois, le recourant perd de vue que la voie du recours au Tribunal administratif n'est pas celle de l'action populaire, qui permettrait à tout un chacun de soumettre n'importe quelle règle de droit à un contrôle juridictionnel en vue de la sauvegarde de l'intérêt général. En effet, l'art. 37 LJPA prévoit que le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable, ce qui exclut les conclusions prises exclusivement dans l'intérêt général. Le Tribunal administratif a d'ailleurs expressément refusé de se rallier à la jurisprudence de l'ancienne commission cantonale de recours en matière de construction qui reconnaissait la qualité pour recourir à tout propriétaire foncier à la seule condition qu'il soit lui-même soumis aux règles invoquées; en effet, si elle contribuait peut-être à l'application correcte et uniforme du droit, cette jurisprudence conduisait aussi souvent à des procédures chicanières (Tribunal administratif, arrêts AC 7480 du 31 mars 1992 et AC 91/121 du 11 mai 1992 notamment).
Ainsi, en l'espèce, le recourant n'a aucun intérêt sérieux à se plaindre de l'application d'un règle engendrant pour lui une charge annuelle de quelques francs à peine. Pour le surplus, il n'a pas qualité pour invoquer des griefs d'ordre général. Ceux-ci devraient d'ailleurs être rejetés s'ils étaient recevables en raison de la jurisprudence qui tolère un certain schématisme en matière fiscale, invoquée à juste titre dans la décision attaquée.
En définitive, ainsi que cela résulte de l'état de fait et des considérants ci-dessus, la décision de l'autorité intimée est à ce point complète et bien fondée que le Tribunal peut s'y référer intégralement.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 14 décembre 1990 de la Commission de recours du SIEG, Service intercommunal Vevey-Montreux, est maintenue.
III. Un émolument de 500 francs, compensé par l'avance effectuée, est mis à la charge du recourant.
IV. Le recourant paiera au SIEG la somme de 500 francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1er février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant Werner JOST, route de Sichoz 2, 1814 La Tour-de-Peilz, sous pli recommandé;
- au SIEG par son conseil, l'avocat Jacques Haldy, Galeries Saint François A, CP 3473, 1002 Lausanne
Un copie en est communiquée au Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur.