CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 21 mai 1996
sur le recours interjeté par CORNU S.A., à
Champagne
contre
la décision de la Commission communale de
recours en matière d'impôt de la commune de Champagne (taxes de raccordement au
réseau d'eau).
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Jean-Paul Kaeslin et M. Jean Koelliker, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante, sbt..
Vu les faits suivants:
A. Cornu SA est
propriétaire de la parcelle No 152 du cadastre de la Commune de Champagne, sur
laquelle est érigé un bâtiment industriel No 434, dans lequel elle exploite une
boulangerie industrielle. La valeur assurance incendie de ce bâtiment,
construit en 1985, d'une contenance de 15'752 m3, a
été arrêté à 3'307'920 fr., indice 735 (soit, à l'indice 100 en 1990, 3'600'480
fr.).
Après agrandissement
en 1989 par la construction d'un corps de bâtiment adjacent, cette valeur a été
portée à 5'920'880 fr., indice 100, pour un total de 21'146 m3
B. Par décision du 23 juin
1992, la Municipalité de Champagne a arrêté à 13'922,55 fr. le montant de la
taxe unique de raccordement du bâtiment No 434 au collecteur public d'eaux
usées, calculé au taux de 6‰ de la différence entre la valeur d'assurance
incendie avant et après travaux, préalablement ramenée à l'indice 100 de 1990,
soit 2'320'423 fr., et à 20'883 fr. 80 le montant de la taxe unique de
raccordement du même bâtiment au réseau de distribution d'eau, calculé au taux
de 9‰ de la différence sus indiquée.
Cornu SA a payé un
acompte de 30'544 fr. 50.; la municipalité lui réclame un solde en 4'261 fr.85.
C. Les deux recours
interjetés par Cornu SA contre la décision du 23 juin 1992, ont été rejetés,
par décision du 14 août 1995 de la Commission communale de recours en matière
d'impôt.
D. Par acte du 31 août
1995, Cornu SA recourt au Tribunal administratif contre la décision de la
Commission communale. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée. Ses
griefs seront repris ci-après, dans les considérants en droit.
Bien qu'elle ait
transmis au tribunal toutes les pièces utiles, la municipalité ne s'est dans un
premier temps pas déterminée au sujet du recours, pour conclure par la suite à
la confirmation de sa décision.
E. Par courrier du 5
janvier 1996, le juge instructeur a transmis à Cornu SA une copie - caviardée -
du prononcé no 90/29, dans la cause P. S.A. c/ décision de la commission
communale de recours de R., rendu le 14 mars 1991 par la Commission cantonale
de recours en matière d'impôt, dans une situation en tous points similaire.
Cornu SA a maintenu son pourvoi.
Le juge instructeur a
ultérieurement interpellé les parties aux fins de savoir si le raccordement au
réseau d'eaux usées, prévu sur les plans, avait effectivement été réalisé; il
n'a pas obtenu de réponse probante sur ce point.
Considérant en droit:
-
Pour avoir été
interjeté dans la forme et le délai prescrits à l'art. 47a de la loi du 5
décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après LIC), le présent recours est
recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
-
La teneur de l'art. 4
de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après LIC) :
"Indépendamment des impôts énumérés à
l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent
percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations ou d'avantages
déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements
soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes
bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont
elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
Se fondant sur cette
disposition, ainsi, comme on le verra ci-dessous, que sur la loi du 30 novembre
1964 sur la distribution de l'eau, (ci-après :LDE) et sur la loi du 17
septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après:
LVPEP), les communes peuvent percevoir des taxes pour le raccordement et
l'introduction au réseau public de distribution et d'évacuation d'eau.
a) Les communes sont
tenues de fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte contre le
feu (art. 1er LDE). La distribution de l'eau fait l'objet d'un règlement
communal, qui n'entre en force qu'après son approbation par le Conseil d'Etat
(art. 5 al.1 LDE). Pour la livraison de l'eau, la commune peut notamment exiger
du propriétaire (art. 14 al.1 lit.a et al. 2 LDE):
"Une taxe unique fixée au moment d'un
raccordement direct au réseau principal (art. 4 de la loi sur les impôts
communaux).
(...) Les règles applicables pour calculer le
montant de la taxe unique sont fixées par le règlement communal. (...)".
La Commune de
Champagne a adopté, le 4 juin 1987, un règlement pour le service communal de
distribution d'eau, approuvé par le Conseil d'Etat le 13 juillet 1987
(ci-après: RCE), dont l'art. 40, modifié le 26 mars 1992, modification
approuvée par le Conseil d'Etat le 22 mai 1992, entré en vigueur avec effet
rétroactif au 1er janvier 1989, a la teneur suivante :
"La taxe unique fixée au moment du
raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution est
calculée au taux de 14‰ de la valeur d'assurance incendie des immeubles bâtis à
l'indice 100 de 1990.
La municipalité perçoit un acompte représentant
le 80% de la taxe lors de la délivrance du permis de construire; la taxation
définitive intervient dès communication de la valeur ECA.
En cas de travaux entrepris ultérieurement dans
l'immeuble raccordé et soumis à permis de construire, il est perçu une taxe
unique complémentaire au taux de 9‰ sur la différence entre les valeurs ECA
d'avant et après les travaux, préalablement rapportée à l'indice 100".
b) Aux termes de
l'art. 66 al.1 LVPEP, les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur
les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais
d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des
installations d'épuration.
La commune de
Champagne a adopté, le 4 juin 1987, un règlement sur les égouts et l'épuration
des eaux usées, approuvé par le Conseil d'Etat le 23 décembre 1987 ( ci-après:
REEEU). A teneur de l'art. 32, modifié le 26 mars 1992, modification approuvée
par le Conseil d'Etat le 5 décembre 1992, et entré en vigueur avec effet
rétroactif au 1er janvier 1989 :
"La taxe unique fixée au moment des
raccordements directs ou indirects aux collecteurs EU et ES est calculée au
taux de 9‰ de la valeur d'assurance d'incendie des immeubles bâtis à l'indice
1990. Dans le cas de bâtiments raccordés exclusivement au collecteur ES, la
taxe est calculée au taux de 4,5‰.
La municipalité perçoit un acompte représentant
le 80% de la taxe lors de la délivrance du permis de construire; la taxation
définitive intervient dès communication de la valeur ECA.
En cas de travaux entrepris ultérieurement dans
l'immeuble raccordé et soumis à permis de construire, il est perçu une taxe
unique complémentaire au taux de 6‰ sur la différence entre les valeurs ECA
d'avant et après les travaux, préalablement rapportées à l'indice 100. Dans le
cas de bâtiments exclusivement raccordés au collecteur ES, le taux de la taxe
complémentaire est de 3‰".
c) Bien que ce moyen
n'ait pas été invoqué par la recourante, le tribunal constate que le fait
générateur de la taxation litigieuse, à savoir le raccordement indirect du
nouveau bâtiment aux réseaux et l'achèvement de ce dernier se sont produits
sous l'empire de l'ancienne réglementation communale. L'art. 40 RCE ancien
avait alors la teneur suivante:
"La taxe unique fixée au moment du
raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution est
calculée au taux de 11 % de la valeur d'assurance incendie de base des
immeubles bâtis.
En cas de transformation importante ou de
changement d'affectation, il est perçu une taxe unique complémentaire de 11 %
sur la plus-value de la valeur d'assurance incendie de base."
Quant, à l'art. 32
REEEU ancien, il précisait:
"Pour tout bâtiment déversant des eaux
usées directement ou indirectement dans un collecteur public, il est perçu: une
taxe unique, d'introduction calculée au taux de 7 % de la valeur
d'assurance-incendie de base, mais de Fr. 100.-- au minimum, payable lors de
l'octroi de l'autorisation prévue à l'article 16.
"En cas de transformation importante ou de
changement d'affectation, il est perçu une taxe unique complémentaire au taux
de 7 % sur la plus-value de la valeur d'assurance-incendie de base."
Or, la décision de
taxation contestée fait application des textes nouveaux, dont la nouvelle
réglementation précise qu'ils sont entrés en vigueur avec effet rétroactif, au
1er janvier 1989, bien que le Conseil d'Etat les ait adoptés le 22 mai 1992,
respectivement le 5 juin 1992, ce qui paraît de prime abord heurter le principe
de non-rétroactivité des lois.
aa) La doctrine
distingue la rétroactivité proprement dite de la rétroactivité improprement
dite (cf Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, tome I, p. 147;
Moor, Droit administratif, Berne 1988, tome I, no 2.5.2.3). La première vise
les cas où la règle de droit qui s'applique à des faits entièrement révolus
avant son entrée en vigueur; elle est, en principe prohibée (cf., notamment,
art. 1er du Titre final du Code civil suisse). La seconde applique en revanche
une nouvelle réglementation à des situations créées sous l'ancien droit, mais
qui perdurent; elle est, en principe, admissible. La jurisprudence et la
doctrine admettent toutefois la rétroactivité proprement dite aux conditions
suivantes:
elle est expressément prévue ou découle clairement du sens de l'acte considéré;
-
elle est raisonnablement limitée dans le temps;
-
elle ne conduit pas à des inégalités de traitement
choquantes;
-
elle est justifiée par des motifs suffisants;
-
elle ne porte pas atteinte à des droits acquis (cf,
en particulier, Moor, op. cit. no 2.5.3, plus références).
En outre, les
administrés, pour certains auteurs, ne peuvent pas invoquer utilement le
principe de non-retroactivité à l'encontre de règles nouvelles qui leur
seraient plus favorables que le droit ancien (cf Grisel, op. cit. p. 148).
Certes, pour le Tribunal fédéral (ATF 102 Ib 335), l'application de la loi la
plus favorable (lex mitior) doit être soumise aux conditions énumérées
ci-dessus, sous réserve des sanctions administratives pour lesquelles l'art. 2 al.
2 du Code pénal est applicable. Toutefois, dans un prononcé no 89/35, B. , du
14 mars 1991, la CCRI a observé que ces deux positions n'étaient pas opposées,
dès lors que lesdites conditions étaient, dans ce cas également, remplies sans
difficultés, seule subsistant l'exigence d'une base légale.
bb) Force est de
constater que l'application in casu de la règle nouvelle constitue bien un cas
de rétroactivité proprement dite, puisque le raccordement indirect et
l'augmentation de la valeur d'assurance-incendie remontent à 1989, alors que
les dispositions transitoires ont été adoptées par le législateur communal le
26 mars 1992. La municipalité expose, sans être contredite, avoir fait
application de ces nouveaux textes dans toutes les situations où un raccordement
a été effectué entre janvier 1989, date d'entrée en vigueur rétroactive et juin
1992, date de l'approbation par le Conseil d'Etat. L'application, dans le cas
d'espèce, des règles nouvelles ne créé donc aucune inégalité de traitement.
Cette application a également pour conséquence que la taxe complémentaire est
calculée aux taux réduits de 9 %0 (art. 40 al. 3 RCE modifié), respectivement 6 %0 (art. 32 al. 3 REEEU modifié)
sur la différence entre les valeurs ECA d'avant et après les travaux,
préalablement ramenée à l'indice 100. La municipalité a ainsi arrêté à
20'883,80 fr. et 13'922,55 fr. les taxes litigieuses. En appliquant les anciens
textes, la municipalité aurait ainsi pu notifier une taxation complémentaire
aux taux de 11 %, respectivement 7 %, calculés sur la plus-value de la valeur
d'assurance incendie de base. A teneur des polices d'assurance-incendie
produites par la recourante, lesquelles indiquent les valeurs de base avant
(450'060 fr.) et après les travaux de transformation (740'110 fr.), à l'indice
735 de 1939, le montant de ces taxes aurait alors atteint 31'905,50 fr. et
20'303,50 fr. Les règles nouvelles sont ainsi plus favorables à la recourante
que les anciennes.
- Avant d'examiner les
griefs que la recourante fait valoir à l'encontre de la décision de taxation de
la municipalité, il importe au préalable de définir la nature des taxes de
raccordement litigieuses et tirer les conséquences de cette définition.
a) Les taxes de
raccordement prélevées par la Commune de Champagne sont incontestablement des
contributions causales, par opposition à l'impôt. Elles sont liées à l'avantage
particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le
propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Parmi ces
contributions, la doctrine distingue l'émolument, d'une part, dû en échange
d'une prestation déterminée de l'administration, et la charge de préférence,
d'autre part, destinée à compenser, sous forme de participation, l'avantage
économique particulier qu'un administré retire de la création d'une
installation collective (cf, notamment, Buffat, Les taxes liées à la propriété
foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49).
b) Il a déjà été jugé
par le Tribunal fédéral que l'équipement réalisé par la collectivité publique,
les réseaux d'égouts notamment, conférait aux bien-fonds privés une plus-value
justifiant la perception d'une contribution auprès de leurs propriétaires. La
concrétisation de cette plus-value apparaît lors de la construction de bâtiments,
respectivement lors de la transformation et l'agrandissement de ces derniers.
La valeur d'assurance-incendie constitue alors un critère adéquat pour mesurer
l'ampleur de l'avantage économique retiré par le propriétaire intéressé. Les
travaux qui entraînent une augmentation de cette valeur donnent par conséquent
lieu, à leur tour, à une contribution causale complémentaire (ATF 93 I 106 ss,
rés. in JT 1969 I 85; 109 Ia 328 ss, rés. in JT 1985 I 614). Cette contribution
répond ainsi à la définition d'une charge de préférence.
c) Les taxes
communales de raccordement ne sont, certes, pas sans rapport avec les frais
encourus par la collectivité publique en raison de la création des réseaux de
distribution d'eau et d'égout, dans la mesure où l'ensemble des recettes qui en
découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est moins étroit qu'en
matière d'émoluments. En particulier, le principe d'équivalence, qui implique
pour ces derniers une certaine correspondance entre le montant de la taxe et la
valeur objective de la prestation, ne s'applique pas de la même manière aux
charges de préférence. Pour ces dernières, une certaine équivalence doit être
respectée entre la contribution et la plus-value retirée (cf. prononcés de la
CCRI, B., du 6 décembre 1990, in RDAF 1991 p. 163 ss, not. 165; P. S.A. du 14
mars 1991; arrêt FI 91/045 du 1er février 1993).
- Si elle ne paraît pas
remettre en cause le critère de la valeur assurance-incendie comme assiette de
la taxation, la recourante s'en prend, en revanche, à la détermination de cette
valeur dans le cas présent. Selon elle, il est indispensable d'analyser le
détail de la taxation et d'en distinguer la valeur du mobilier de celle de
l'immobilier. Elle expose ainsi que la valeur du bâtiment No ECA 434 après travaux,
retenue dans la décision confirmée sur recours, ne correspondrait pas à la
réalité, dès lors que sont inclus dans cette dernière des éléments mobiliers
liés à l'exploitation de la boulangerie industrielle. La construction en 1990
d'une annexe d'une contenance de 6'566 m3 ne justifie donc pas une
différence de valeur de 2'320'423 fr. Par ailleurs, la recourante précise
n'avoir créé aucun poste d'eau dans cette annexe, laquelle ne serait pas
raccordée au collecteur d'eaux usées. Bien qu'il forme un tout, le bâtiment no
ECA 434 peut, selon elle, être divisé, en tout temps, en trois parties
autonomes; la recourante prétend ainsi à une réduction de la taxe, l'extension
réalisée étant "physiquement séparable de l'unité antérieure".
La municipalité s'en tient,
pour sa part, aux textes réglementaires, qui ne lui permettent pas de calculer
les taxes dues en fonction des caractéristiques du bâtiment. Interpellée
ultérieurement, elle a précisé que la charge supplémentaire en eaux claires et
en eaux usées, résultant de l'agrandissement du bâtiment no ECA 434,
aboutissait bien aux installations collectives d'épuration de la commune.
a) A l'appui de son
argumentation, la recourante est d'avis que la jurisprudence du Tribunal
fédéral est, en tant qu'elle admet la référence à la valeur assurance-incendie
pour la taxation des constructions industrielles, complètement dépassée; il
importe dès lors de rappeler ce qui suit.
aa) Dans les prémisses
de son raisonnement, le Tribunal fédéral observait déjà, en 1967, que les frais
d'une installation publique doivent être répartis entre ses bénéficiaires, en
proportion des avantages économiques spéciaux qu'ils en retirent (ATF précité
93 I 106). Mais il n'est souvent pas possible de déterminer avec exactitude
l'avantage retiré par le propriétaire du raccordement d'un bâtiment aux réseaux
d'eaux claires et d'eaux usées. Aussi le Tribunal fédéral a-t-il admis, dans
l'arrêt du 3 mai 1967 précité, le recours par une commune lucernoise à la
valeur d'assurance-incendie du bâtiment raccordé, car cette valeur "donne
en général une mesure relative, mais fidèle, de la valeur des immeubles et,
partant, de l'avantage que tire le propriétaire de la construction des égouts
et des installations d'épuration des eaux". Dans un arrêt postérieur,
du 21 décembre 1983, le Tribunal fédéral a jugé qu'en déclarant contraire à
l'art. 4 de la Constitution fédérale le règlement d'une commune grisonne ne
comportant aucune différence de contributions entre les bâtiments d'habitation
et les bâtiments industriels, dont les besoins sont plus faibles, le tribunal
administratif cantonal avait empiété sur le pouvoir d'appréciation du
législatif communal. Les trois raisons avancées par la juridiction supérieure
sont les suivantes: d'une part, une commune ne peut pas se fonder sur les
possibilités changeantes d'utilisation d'un bâtiment, mais doit prendre en
considération le plus grand volume d'eau possible; d'autre part, les terrains
sur lesquels s'étendent les bâtiments industriels recueillent aussi les eaux de
pluie et les eaux de surface; enfin - et surtout - la valeur
assurance-incendie, fixée au mètre cube, des bâtiments industriels est
généralement moindre que celle des bâtiments d'habitation (ATF 109 Ia 325,
résumé in JT 1985 I 613-615). Le Tribunal fédéral a, toujours dans cet esprit,
déclaré concevable de partir de l'idée que les immeubles dont la valeur
assurance-incendie est la plus élevée sont aussi ceux qui retirent des
équipements collectifs l'avantage économique le plus important (cf ZBl 1985 p.
107).
bb) La Commission
cantonale de recours en matière d'impôt a toujours admis que le critère de la
valeur assurance-incendie du bâtiment était approprié pour déterminer
l'assiette des taxes de raccordement aux réseaux de distribution de l'eau,
aussi bien lors du raccordement initial qu'ultérieurement, lorsque la valeur du
bâtiment augmente à la suite de transformations ou de reconstruction (cf. RDAF
1975, 409; 1977, 402; 1986, 286, 298; cf aussi, prononcé P. S.A., du 14 mars
1991, déjà cité). Le Tribunal administratif a, depuis, à moultes reprises fait
sienne cette jurisprudence (cf, à titre exemplatif, arrêts FI 90/023 du 1er
février 1993; FI 91/045 du 1er février 1993; FI 93/082 du 30 décembre 1993; FI
93/180 du 4 avril 1995; FI 94/007 du 10 mars 1995).
aaa) Dans
l'intervalle, le législateur cantonal a entériné l'utilisation de la valeur ECA
à des fins contributives en refusant d'entrer en matière sur une proposition du
Conseil d'Etat qui visait à contraindre les communes à abandonner, dans un
délai de trois ans, la référence à cette valeur comme assiette de la taxation,
tant en ce qui concerne les taxes uniques de raccordement que les taxes
complémentaires, pour la remplacer par des critères tels que le volume ECA, la
surface de la parcelle, la consommation d'eau ou l'équivalent-habitant au choix
de l'autorité communale (cf BGC 1989, p. 1451 à 1478). Aussi a-t-il adopté
l'art. 4a LIC, dont l'exposé des motifs - qui cite de façon expresse le
prononcé de la CCRI, P. S.A., du 14 mars 1991, déjà cité - conclut qu'il n'y a
plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais bien de permettre
aux communes d'en disposer, tout en précisant, "pour éviter les
distorsions les plus criantes", dans quels cas et selon quelles
modalités les communes peuvent y recourir. (BGC 1991, p. 1578 à 1593 et p.
1801). Cette disposition a la teneur suivante:
"Si les communes utilisent la valeur
d'assurance-incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes de raccordement et
d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau, elles
doivent le faire aux conditions suivantes:
La valeur ECA déterminante est celle de
l'immeuble au moment du raccordement.
Une taxe complémentaire de raccordement ou
d'introduction ne peut être perçue que si des travaux ont été entrepris dans
l'immeuble."
A l'alinéa 2, le
législateur a sous-entendu, vu l'alinéa 3, que l'assiette de la taxe
complémentaire est naturellement la valeur ECA mise à jour après transformation
(cf, arrêt FI 94/036 du 23 février 1995, dans lequel le tribunal a interprété
de cette façon le texte d'un règlement communal au contenu similaire). Pour
être tout à fait complet, on rappellera qu'un alinéa 4 figurant initialement
dans le projet d'article de loi soumis au Grand Conseil, qui prohibait
l'utilisation de la valeur ECA comme base de calcul pour la perception de taxes
annuelles, a été abandonné par le législateur (BGC 1991 p. 1585 à 1592). Enfin,
l'art. 4 de l'arrêté du Conseil d'Etat du 28 février 1992 sur la communication
aux communes des valeurs d'assurance-incendie des bâtiments prévoit que ces
valeurs sont communiquées à l'indice 100 de 1990.
bbb) Dans l'arrêt FI
91/045 du 1er février 1993 précité, le Tribunal administratif a estimé que
l'entrée en vigueur de cette nouvelle législation lui imposait d'abandonner
l'ancienne jurisprudence de la CCRI, laquelle avait, pour éviter les
distorsions issues de taxes perçues en fonction de l'augmentation de la valeur
d'assurance-incendie calculée à l'indice de l'année en cours, par rapport à la
précédente estimation, instauré le principe d'un taux réduit pour les taxes
complémentaires (cf RDAF 1986 p. 298). Suivant les directives du Conseil d'Etat
du 28 février 1992, le conseil communal de Champagne a toutefois adopté, le 26
mars 1992, les art. 40 al. 3 RCE et 32 al. 3 REEEU modifiés qui prévoient
expressément la perception d'un taux réduit en cas de transformations
entraînant un raccordement indirect aux collecteurs.
cc) S'agissant par
ailleurs de l'utilisation globale ou différenciée de la valeur
d'assurance-incendie pour le calcul des taxes communales, outre l'arrêt du
Tribunal fédéral du 21 décembre 1983, précité (ATF 109 Ia 325) et qui paraît,
sur ce point également décisif, la CCRI avait observé, dans un prononcé du 25
juin 1979, Menuiserie X. et Cie., que le terme bâtiment devait être apprécié
comme "comprenant tous les éléments affectés à l'exploitation de
l'entreprise"; aussi avait-elle confirmé que l'objet des taxes était
bien le groupe de bâtiments affectés à l'exploitation de la menuiserie (RDAF
1980 p. 276 ss, not. 278). Un tel système, sous réserve de disposition
communale contraire, interdirait du reste que l'on distingue l'un ou l'autre
des bâtiments construits sur une même parcelle raccordée ou que l'on sépare
l'une ou l'autre des parties d'un seul et même bâtiment relié au collecteur,
sous le prétexte que ces derniers n'utilisent pas les installations
collectives, puisque c'est l'immeuble tout entier qui, en définitive, profite
de la plus-value résultant de l'introduction aux réseaux de distribution d'eau et
d'égouts.
La commune de
Champagne n'a pas adopté de dispositions particulières à cet égard, prévoyant
un régime plus favorable s'agissant de parties de bâtiments non raccordées au
réseau de distribution d'eau ou ne produisant pas d'eaux usées; en application
de la jurisprudence précitée (v. en particulier CCRI, arrêt P. S.A. du 14 mars
1991, cons. 4 lit. b), à laquelle le Tribunal administratif se rallie,
l'argumentation de Cornu SA ne peut qu'être écartée, sous réserve de quelques
vérifications.
b) La recourante fait
valoir que l'extension du bâtiment ECA no 434 réalisée en 1989 ne serait pas
raccordée au réseau d'égouts; la procédure probatoire n'a pas permis d'établir
si cette affirmation, qui est contraire au plan d'implantation du 22 septembre
1988, est conforme à la réalité. Au demeurant, ce point de fait ne revêt
d'importance que dans le cadre de l'application de l'art. 32 REEEU. S'agissant
de l'art. 40 RCE, est déterminante l'existence d'un raccordement au réseau de
distribution; là encore, les plans, notamment le plan du rez-de-chaussée du 27
février 1989, attestent de la création de lavabos et de w.c., mais Cornu SA
laisse entendre que ces installations n'auraient pas été réalisées.
L'existence, enfin, d'un raccordement de l'agrandissement au réseau d'eaux
claires n'est pas contestée.
A supposer que les
faits allégués par la recourante soient exacts, il faudrait encore que
l'extension du bâtiment ECA no 434 puisse être considérée comme un bâtiment
indépendant; à défaut, les travaux de transformation-agrandissement réalisés en
1989 ne peuvent qu'être considérés comme apportant une plus-value au bâtiment
précité et justifieraient dès lors la perception d'une taxe complémentaire,
conformément aux art. 32 al. 3 REEEU et 40 al. 3 RCE.
Or, on a à l'évidence
affaire ici à un bâtiment unique, composé de deux corps, accolés entre eux et
pourvus de plusieurs liaisons internes; ils présentent en outre une unité
architecturale, matérielle et fonctionnelle (cf, par comparaison, la
jurisprudence du Tribunal administratif en matière d'autorisation de
construire, sur la notion de bâtiment unique et de bâtiments accolés, arrêts AC
91/263 du 25 janvier 1993, in RDAF 1993, 195; AC 92/101 du 7 avril 1993, in
RDAF 1995, 287; AC 93/084 du 1er juin 1994; nombreuses références citées). Quoi
qu'il en soit, on ne peut de toute façon pas retenir qu'il existe une
séparation physique entre les deux "bâtiments"; d'une part, la
recourante ne l'allègue expressément pas et, d'autre part, elle ne prétend pas
exploiter son entreprise dans deux bâtiments distincts. Il va de soi que la
seule possibilité de procéder à une telle séparation ne saurait être
déterminante dans la solution du présent litige; au contraire, même si la
recourante supprimait par hypothèse toute liaison interne entre la construction
d'origine et l'extension, il est peu vraisemblable que l'on doive conclure de
ce seul fait à la présence, non plus d'un, mais de deux bâtiments, au vu de la
jurisprudence évoquée plus haut.
c) Les pièces
produites dans le cas d'espèce amènent encore le tribunal à faire plusieurs
constatations.
aa) Il ressort en
effet des extraits de polices ECA, produites par la recourante, que la valeur
assurance-incendie du bâtiment no 434 était de 3'307'920 fr., indice 735, selon
taxation du 28 juin 1986 (construction nouvelle); après transformation, cette
valeur a été portée à 5'920'880 fr., indice 100, taxation du 6 juin 1990. A 280
fr. le mètre cube pour un volume total de 21'146 mètres cubes, cette taxation,
contrairement à ce que semble indiquer la recourante, ne comprend aucun élément
mobilier. Au contraire, ces derniers font l'objet d'une police
d'assurance-mobilière "industrie", séparée de la police
d'assurance-bâtiment, pour une valeur distincte de 6'370'000 fr. A supposer,
pour suivre éventuellement la recourante dans ses explications, que des
éléments mobiliers aient été inclus dans cette dernière police et seraient
ainsi taxés deux fois, la pièce produite ne permettrait en tout cas pas de le
déterminer. Par ailleurs, la recourante n'est de toute façon pas fondée à se
plaindre dans la présente procédure de ce que la taxation ECA soit erronée.
Celle-ci a fait en effet l'objet d'une décision des organes d'application de la
législation de l'assurance-incendie et rien n'indique qu'elle ait été contestée;
de telles décisions lient les autorités communales et le Tribunal
administratif. Force est ainsi d'admettre que l'augmentation de la valeur
assurance-incendie est uniquement imputable à l'agrandissement réalisé en 1989
et que c'est à juste titre que la municipalité a pris, comme assiette des taxes
contestées, cette différence, préalablement ramenée à l'indice 100, soit
2'320'423 fr.
bb) Il n'est pas
démontré que le montant total des taxes litigieuses atteint ou dépasse la
plus-value qui résulte pour la recourante du raccordement de son usine aux
réseaux de distribution d'eau et d'égouts. Certes, la recourante affirme que la
parcelle était équipée lors de son achat, et qu'elle a, en plus, assumé
elle-même le coût total des équipements nécessaires à son entreprise. Mais elle
n'allègue pas avoir procédé, à ses frais, aux travaux d'infrastructure
collectifs réalisés par la Commune de Champagne pour la distribution de l'eau
claire et l'évacuation ainsi que l'épuration des eaux usées. Or, la réalisation
de ces travaux aurait exigé de la recourante qu'elle dépense une somme de loin
plus élevée que le total des taxes uniques payées et exigées (116'806, 35 fr.).
En réalité, la
recourante fait valoir essentiellement ici le grief de la violation du principe
de l'égalité de traitement (art. 4 Cst). Elle prend ainsi l'exemple d'une
laiterie, procédant à un investissement inférieur au sien, mais qui, du fait de
sa consommation d'eau beaucoup plus élevée, mettrait les réseaux communaux de
distribution d'eau, respectivement d'évacuation des eaux plus fortement à
contribution, voire même jusqu'aux limites de leurs capacités d'absorption; or,
une telle laiterie serait redevable de taxes de raccordement inférieures aux
taxes litigieuses, ce qui lui paraît choquant au regard des principes tirés de
l'art. 4 Cst. L'exemple précité est parfaitement correct, encore qu'il soit
extrême; cela étant, il n'est pas de nature à condamner la réglementation de
Champagne, dès lors que la jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît au
législateur compétent de Champagne une très grande liberté d'appréciation,
relevant ici de l'autonomie communale, dans le choix des critères décisifs pour
la perception des taxes, au sens étroit, ou de charges de préférence. Cela
étant, il va de soi que de tels critères - celui de la valeur
d'assurance-incendie en est un - conduisent à un certain schématisme, lui aussi
admis par la jurisprudence (v. les arrêts du Tribunal fédéral cités sous lit. a
ci-dessus).
cc) La recourante
invoque par ailleurs une décision municipale du 24 novembre 1995, prise à
l'issue de l'enquête 23/95; dans le cadre de celle-ci, la municipalité a
délivré un permis de construire pour l'aménagement d'une surface commerciale et
la création de 12 places de parc, tout en renonçant à la perception d'une taxe
complémentaire de raccordement au motif que le projet n'apporterait
"aucune modification sanitaire" du bâtiment existant.
La décision municipale
du 24 novembre 1995 ne paraît en effet pas pleinement convaincante, tout au
moins si la recourante, par son projet, entendait réaliser des travaux - et non
pas un simple changement d'affectation (v. art. 4 al. 3 LIC sur ce point) -
soumis à l'enquête publique et de nature en outre à entraîner une modification
de la valeur ECA. Si ces conditions étaient réalisées dans ce cas,
l'application des règles examinées dans le présent arrêt, qui ne font pas
intervenir le critère, utilisé par la décision du 25 novembre 1995, de la mise
à contribution ou non du réseau par de nouvelles installations sanitaires,
auraient sans doute dû conduire à la perception de taxes de raccordement. La
recourante ne peut cependant pas déduire d'une décision peut-être erronée le
droit d'échapper à une taxation conforme aux dispositions réglementaires dans
le cas présentement litigieux; ce dernier diffère en outre de l'hypothèse visée
par la décision précitée, tout au moins s'il comporte, conformément aux plans,
la réalisation de nouvelles installations sanitaires.
d) Au surplus, les
calculs auxquels s'est livrée l'autorité communale, dans sa décision du 23 juin
1992, apparaissent tout à fait corrects; c'est donc à juste titre que cette
dernière a été confirmée par la Commission communale de recours.
- Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi le tribunal à rejeter le recours, la décision
entreprise devant être maintenue. Un émolument judiciaire sera par conséquent
mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est
rejeté.
II. La décision de
la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de
Champagne du 14 août 1995 est confirmée.
III. Un émolument
de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Cornu SA.
Lausanne, le 21 mai 1996
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
